试析垃圾分类中的协同治理模式--以上海市为例

2019年7月1日，新修订的《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）正式实施，上海市开始全面推行强制的垃圾分类管理。

一、上海市垃圾分类两周年取得新成效

根据2020年上海市垃圾分类实效综合测评结果显示，垃圾分类工作取得显著成效。上海市居民区和单位分类平均得分均保持在较好水平，分类投放达标率双双达到95%，分类实效实现“三增一减”。可回收物回收量为6375吨/日，同比增长57.5%。湿垃圾分出量9504吨/日，同比增长27.5%。干垃圾处置量14194吨/日，同比下降20%。有害垃圾分类量2.47吨/日，同比增加3倍。全市共规范化改造垃圾投放点2.1万余个，更新道路垃圾箱标识4.1万余只，配置湿垃圾车1773辆、干垃圾车3287辆、有害垃圾车119辆、可回收物回收车364辆，分类投放、分类收集、分类运输，以及分类处置的全程垃圾分类体系已经基本建成。

二、垃圾分类中的协同治理理论分析

所谓协同治理，是指在开放的系统中，多元主体之间通过协作的方式，探寻合理、有序的治理方式，以实现治理目的，其内涵包括主体多元化、协同性、动态性和有序性等。协同治理理论的产生是自然科学中的协同论和社会科学中的治理理论综合的成果。面对21世纪逐渐开放、复杂的社会，协同治理理论正在蓬勃发展。

在上海市垃圾分类过程中，共存着政府、市场和社会三个层次的主体。政府主体主要包括纵向的市、区、街道（乡镇）三级政府，以及横向的绿化与市容部门、发展改革部门、生态环境部门等。市场主体则包括物业公司和末端处理企业等。社会主体可以分为居民自治组织，如社区党组织、居委会、业委会等，以及居民个体。上海市能够在两年的垃圾分类实践中取得较大成就，离不开政府推动、市场运作和全民参与三者之间良性互动的协同治理模式。

三、上海市垃圾分类中的协同治理实践

（一）政府在协同治理中的主导作用

上海市的垃圾分类，虽然提倡全民参与，但作为政策的主持者和推动者，政府在垃圾分类的执行过程中居于主导地位，在垃圾分类的管理指导、监督检查等工作中发挥重要作用。

为确保垃圾分类实效，上海市政府建立起了整套的垃圾分类监督及考核体系。市、区各相关部门明确责任，组织执法行动，对垃圾的投放与运输环节进行监督检查，并对检查结果定期公示。例如，2019年7月至2020年7月，上海市文化和旅游、市场监管、城管执法等部门共开展执法检查万余次，责令千余家企业整改；开展过十万余次的执法检查，责令整改与处罚也达到万余起，保障了垃圾分类的有效实施。同时，为提高精细化管理水平，市绿化市容局建立垃圾分类实效考评机制，每年制定发布《上海市生活垃圾分类实效综合考评办法》，定时对16个行政区、220个街镇，以及重点公共机构和公共场所进行综合考核，结果向社会公布，接受社会监督。

（二）政府与企业间的协同

首先，政府与物业公司进行协同。《条例》规定，实行生活垃圾分类投放管理责任人制度。物业服务企业在承接业主的委托服务项目、实施物业管理后，将成为生活垃圾分类投放管理责任人，有着设置容器、分类驳运和宣传动员的责任。全市物业行业积极响应，如黄浦区的物业管理行业协会发布倡议书，号召业界同仁落实垃圾分类政策。

其次，政府与资源回收利用企业进行协同。垃圾分类的末端处理环节，是能够真正对环境保护、资源节约起作用的关键环节。目前，上海市干垃圾处理主要以焚烧为主，湿垃圾则是采用“集中+就地”的方式进行处理，并进行资源化利用。《条例》中明确规定，对于垃圾处理企业，政府予以财政补贴支持，同时按照就近的原则，对湿垃圾资源化的产品优先使用，充分利用企业的技术与市场资源，实现垃圾分类的末端处理与资源化回收。

（三）政府与社区间的协同

社会力量的参与，是实现垃圾分类前端投放达标的重要方式。上海市垃圾分类政策能够有效落实并稳定实施，与社会力量积极参与密不可分。

居民区是垃圾分类的主要阵地，实现95%的投放达标率离不开良好的基层自治能力。上海市探索了党建引领垃圾分类的模式，各个社区在街道党工委的带领下，建立起了以社区党组织为核心，居委会、物业和业委会加入其中的“四位一体”动员管理模式。普遍通过“物业+志愿者团队”的方式，完成社区内部对垃圾分类的动员宣传、对居民垃圾投放情况的监督等工作。例如，上海市程家桥街道的上航居民区充分发挥党建引领作用，建立由党员志愿者组成的“暖心之家”工作室，带动了社区内居民的参与，组建了6支由不同成员构成的志愿者宣传队。此外，小区居委会还通过湿垃圾沤肥种菜、制作垃圾减量图标和绿色账户积分等方式，调动居民的分类积极性。上航居民区在街道指导下，通过对物业实施一体化管理和业委会星级评定等方式，充分调动物业和业委会的积极性，加强对垃圾分类的管理和居民投放成果的监督。

上海市政府还采取其他各种措施，充分调动广大居民参与垃圾分类的积极性。2020年7月，市绿化市容局联合市教委、团市委及多家媒体平台，开展面向全市学生的“垃圾分类小发明、好方法、金点子”征集活动，联合市文明办面向全市征集垃圾分类志愿服务文艺作品并进行展示，增强居民的社会参与意识。2021年6月，市科普事业中心联合部分区科协共同举办“红船映初心、共筑中国梦”家庭废弃物创新制作大赛，吸引了广大市民参与，营造了良好氛围。

四、对深化协同治理模式的几点建议

（一）继续保持政府在垃圾分类中的主导作用

首先，政府应继续健全垃圾分类的配套政策，同时拓展垃圾分类相关法律法规，做到有法可依、依法执法。其次，要严格落实监督考核机制，创新监督检查方式，优化考核细则，避免出现垃圾分类“退潮”。最后，应在宏观层面探索垃圾分类治理手段，通过智能化科技手段实现对垃圾分类的全程管理，完善城市运行“一网统管”平台建设，将各区垃圾分类平台纳入该体系，提高监管实效。

（二）继续完善政府与市场协调，增强对末端处理企业的支持

继续完善对末端处理企业扶持的配套政策，制定成体系的支持政策。除财政补贴外，还可以通过减免税率、贷款融资等方式，为企业运营提供保障。继续提高垃圾处置能力与可回收垃圾的利用率，实现垃圾处理量达2.9吨/日、可回收物利用率达40%以上的目标。在垃圾处置能力方面，政府通过扶持科研单位、引进先进设备、人才等方式，继续推进垃圾处理技术更新，降低垃圾处理的环境污染，提高垃圾的再资源化程度。在可回收物方面，继续加强“两网融合”系统建设，通过回收站点与集散中心建设，提高可回收垃圾资源利用的质量。

（三）继续发扬党建引领作用，同时探索基层治理新方法

党建引领垃圾分类工作是上海市垃圾分类的特色所在，通过党组织凝聚人心，把社区群众紧密联系在一起，将社区垃圾分类落到实处，对垃圾分类的源头达标起到了极大的作用。随着垃圾分类步入深水区，各基层政府、自治组织可结合实际，继续探索新的治理方法，提高社区治理的精细化程度。例如，利用志愿者团队监督居民投放，采用智能垃圾桶、高清摄像头等智能化手段节省人力、财力资源等。探索舆论监督制度，通过违规投放行为公示、居民间互相监督等方式，加强对分类成果的监督。

原标题：试析垃圾分类中的协同治理模式--以上海市为例