实录 | 国新办举行《地下水管理条例》国务院政策例行吹风会

国务院新闻办公室于2021年11月22日下午3时举行国务院政策例行吹风会，水利部副部长魏山忠、司法部立法四局局长黄祎、水利部政法司司长张祥伟、水利部水资源司负责人杜丙照介绍《地下水管理条例》有关情况，并答记者问。

以下为会议文字实录：

主持人

女士们、先生们，大家下午好！欢迎出席国务院政策例行吹风会。《地下水管理条例》已经国务院常务会议审议通过，并于日前印发。为帮助大家更好地了解相关情况，今天我们非常高兴邀请到水利部副部长魏山忠先生，请他为大家介绍有关情况，并回答大家感兴趣的问题。出席今天政策例行吹风会的还有：司法部立法四局局长黄祎先生，水利部政法司司长张祥伟先生，水利部水资源司负责人杜丙照先生。

下面，我们首先有请魏山忠先生作介绍。

魏山忠

女士们、先生们，记者朋友们，大家下午好！首先非常感谢媒体朋友对水利工作和地下水管理工作的关心和支持。

党的十九届六中全会通过的《决议》强调，加强生态文明建设，加大生态系统保护和修复力度。地下水具有重要的资源属性和生态功能，还是重要的水资源战略储备，2020年全国地下水资源量8553.5亿立方米，其中，与地表水不重复的地下水资源量为1198.2亿立方米。做好地下水管理和保护工作，对于保障我国城乡供水、支持经济社会发展和维系良好生态环境具有重要作用。

党中央、国务院高度重视地下水管理和保护。习近平总书记多次作出重要指示批示，强调水是生命之源，确保地下水质量和可持续利用是重大的生态工程和民生工程；要求开展地下水超采漏斗区综合治理，遏制全国地下水污染加剧状况。李克强总理对加强地下水保护和修复、推进地下水超采区综合治理试点作出部署。按照党中央、国务院决策部署，水利部会同有关部门，先后组织开展了划定地下水超采区、建立地下水取水总量和水位“双控”指标、实施南水北调东中线受水区地下水压采、推进华北地区地下水超采综合治理等工作，取得了明显的成效。全国地下水年开采量，从2012年达到最高1134亿立方米后，2020年回落至892亿立方米。

当前，我国地下水保护利用还存在两个方面突出问题。一是局部超采严重。目前，全国21个省区市存在不同程度的超采问题，个别地区甚至存在开采深层地下水问题。地下水超采区总面积达28.7万平方公里，年均超采量158亿立方米，其中华北地区地下水超采问题最为严重。超采导致地下水水位下降、含水层疏干、水源枯竭，引发地面沉降、河湖萎缩、海水入侵、生态退化等问题。二是污染问题突出。城镇生活污水和工业废水排放、农业面源污染导致地下水污染。根据《2020年中国生态环境状况公报》，以浅层地下水水质监测为主的10242个监测点中，Ⅰ—Ⅲ类水质的监测点只占到22.7%，Ⅳ类占到33.7%，Ⅴ类占到43.6%。除水文地质化学背景影响外，污染是影响地下水水质的主要原因。地下水更新慢，超采、污染问题治理修复难度大。

制定《地下水管理条例》是深入贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想和习近平总书记治水重要讲话指示批示精神，保障地下水质量和可持续利用的重要举措。按照党中央、国务院决策部署，水利部会同有关部门承担了《条例》起草工作，司法部审查后报国务院。李克强总理9月15日主持召开国务院第149次常务会议审议通过，10月21日签署国务院令第748号公布，《条例》自2021年12月1日起施行。

《条例》聚焦地下水超采、污染突出问题，强化地下水节约保护、超采治理和污染防治，主要从六个方面对地下水管理作出重要制度安排。一是规定了地下水调查评价、地下水保护利用和污染防治规划、地下水储备三项基础性制度；二是规定了建立地下水“双控”、地下水取水计量、地下水资源税费征收等制度，明确了严格地下水取水许可申请条件、防止地下工程建设不利影响、禁止开采难以更新地下水等措施，推动节约、保护地下水；三是明确规定划定地下水超采区、禁止开采区、限制开采区，编制地下水超采综合治理方案，推动实施地下水超采治理；四是规定了划定地下水污染防治重点区，严格地下水污染管控的措施；五是规定建立国家地下水监测站网和地下水监测信息共享机制，强化对矿产资源开采和地下工程建设疏干排水、需要取水的地热能开发利用项目的监管措施；六是对超采、污染地下水行为，规定了严格的法律责任。《条例》作为我国第一部地下水管理的专门行政法规，将为强化地下水管理，防治地下水超采和污染起到十分重要的作用。

下一步，水利部将深入贯彻落实党的十九届六中全会精神，组织好《条例》的宣传贯彻实施工作，抓紧完善相关制度，加快开展新一轮地下水超采区划定，推进地下水“双控”指标确定，加快推进地下水超采治理，强化地下水监管和水行政执法，加强与相关部门的协同配合，依法履行好地下水管理职责，保护好、利用好地下水资源，提高水安全保障能力，维护良好的生态环境。

我先介绍这些，谢谢大家！

主持人

谢谢魏山忠副部长的介绍，下面我们进入提问环节，提问前请通报一下所在的新闻机构。请媒体朋友们开始提问。

新华社记者

刚才提到，《条例》是我国第一部地下水管理的专门行政法规。请问《条例》在强化地下水节约与保护方面作出了哪些规定？如何体现节水优先？谢谢。

魏山忠

谢谢新华社的记者。刚才我已经介绍了我们国家地下水的保护利用主要存在超采和污染这两个方面的突出问题，所以，《条例》认真贯彻习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，把“节水优先、高效利用”作为立法原则，设置了“节约与保护”专章。主要规定了以下几个方面的制度：

一是“双控”制度。“双控”指的是地下水取水总量控制和水位控制。2012年，国务院印发了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，提出了实行地下水“双控”要求。近十年来，国家在地下水“双控”方面进行了大量的实践探索，在控制地下水超采方面，“双控”发挥了非常重要的作用。这次《条例》制定中，我们总结近年来在地下水管理方面的经验，把“双控”上升为地下水管理的基本制度，体现了地下水管理更“严”的要求。具体实施中，就是制定各行政区地下水取水总量控制指标和地下水水位控制指标，据此来合理确定地下水取水工程的布局，制定年度取水计划，严格控制取用地下水，防止地下水过度开发。地下水在地下，不像地表水看得很清楚，仅实施总量控制，可能不准确，通过水量水位的“双控”，体现“严”的要求。

二是需求管理。一方面，通过行政和技术手段减少地下水利用，包括严格的定额管理，促进地下水用水户使用先进的节水技术、工艺和设备，发展节水农业，推广节水灌溉技术，降低用水消耗，提高用水效率。另一方面，通过经济手段抑制地下水需求。比如，在试点征收水资源税的地方，实行差别税率，合理提高地下水资源税标准；在征收水资源费的地方，地下水的征收标准应高于地表水的标准，地下水超采区的征收标准应高于非超采区的标准，地下水严重超采区的征收标准应大幅高于非超采区的标准。

三是强化监管。从取水和用水的环节规定了严格的管控措施，一是规定了不予批准取水许可申请的六种情形，提高取用地下水的门槛。这六种情形规定的非常具体，比如不符合“双控”的要求，不符合限制开采区的规定，不符合行业用水定额和节水规定，不符合国家强制性标准等，一共有6个方面，明确规定了不予取水许可的情形。二是禁止开采难以更新的地下水，保护好这类珍贵水资源。三是要求地下水取水工程要安装计量设施，全面掌握监控取水情况。

想通过以上这些制度规定，真正把“节水优先”的要求落到实处。谢谢。

香港经济导报记者

我们注意到，《条例》明确了地下水取水总量和水位“双控”，作为地下水管理的基本制度，请问当前“双控”管理进展如何？下一步如何加强监管，落实“双控”管理要求？谢谢。

魏山忠

请杜丙照先生回答。

杜丙照

谢谢您对地下水“双控”制度的关心。“双控”制度是地下水管理的基本制度。2017年，水利部和原国土资源部联合印发《全国地下水利用与保护规划》，明确了各省级行政区地下水取用水总量控制指标。部分省区按照规划确定的地下水取用水总量控制指标，在地下超采区探索开展了地下水水位管控工作。2020年，水利部组织开展了全国地下水管控指标确定工作，以县级行政区为单元确定地下水取用水总量和水位。目前全国31个省份均已提出了初步成果，部分省份已经通过了我们组织的技术审查。其中，广西、重庆、湖南三个省区已经报省级人民政府同意后批准实施，取得了新的突破。2023年前，可以建立覆盖全国平原区和重点山丘区的地下水“双控”指标体系。

为了抓好“双控”的贯彻落实，重点做好以下几方面的工作：

一是严格取水监管。县级以上地方人民政府水利部门对本行政区内的地下水取水工程登记造册，建立监督管理制度；对不符合“双控”要求的取水，不予审批；对报废的矿井、钻井、地下水取水工程，及时封井或回填。

二是强化取水计量。新建、改建、扩建的地下水取水工程，要安装计量设施；已有地下水取水工程，要限期安装计量设施。取用地下水量达到取水规模以上的，要安装在线计量设施，并将数据实时传输到有管理权限的水利部门。

三是提升监测水平。2015年以来，水利部、自然资源部共同建设国家地下水监测工程，共完成国家级地下水监测站20469个，实现全国大型平原、盆地和岩溶山区350万平方公里地下水动态监测。下一步，将继续推进国家地下水监测工程建设，补充完善地下水监测站网，完善监测工程体系，对地下水进行动态监测，及时掌握地下水状况。

四是加强监督执法。重点对有关地方落实“双控”指标情况、地下水取水工程安装计量设施情况，以及单位和个人取用地下水行为进行监督检查，对存在违法行为的，将依法作出处分或处罚。

总之，通过各种有效方式来促使“双控”要求落地见效。谢谢。

中国日报记者

《条例》对地下水违法行为规定了哪些法律责任？

魏山忠

这个问题请司法部黄祎局长回答。

黄祎

谢谢你的提问。刚才魏山忠副部长在介绍中已经讲到了地下水具有重要的自然属性和生态功能，与地表水相比，地下水更新慢，易受污染，而且污染以后短时期内难以恢复。所以，为了加强地下水管理，《条例》规定了严格的制度措施。为确保这些制度措施得到有效落实，按照党中央、国务院关于用重典治理环境违法行为的要求，《条例》设定了严格的法律责任，主要体现在以下几个方面：

一是加大对违法当事人的处罚力度。对未经批准擅自取用地下水或者利用逃避监管的方式排放水污染物等违法行为，《条例》在与相关法律、行政法规做好衔接的同时，着重从六个方面规定了严格的处罚措施，主要涉及地下水取水工程安装计量设施问题，地下工程建设问题，报废的矿井、钻井、地下取水工程封井或者回填问题，利用岩层贮存石化原料或者有毒有害物质问题，侵占、毁坏或者擅自移动地下水监测设施设备问题，以监测、勘探为目的的地下水取水工程施工问题。

二是加大了对监管主体的问责力度。《条例》规定县级以上地方人民政府、县级以上人民政府水行政、生态环境、自然资源主管部门和其他负有地下水监督管理职责的部门，未采取有效措施导致本行政区域内地下水超采范围扩大或者地下水污染状况未得到改善甚至恶化、未完成本行政区域内地下水取水总量控制指标和水位控制指标，以及存在其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等违法行为，由上级机关责令改正，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

三是多措并举强化责任追究。对于违反《条例》的行为，规定了多种处罚措施，包括责令拆除或者关闭、按日最大取水能力计征相关费用、罚款、吊销取水许可证等处罚方式。同时，《条例》规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。谢谢你的提问。

界面新闻记者

当前我国地下水超采问题仍然突出，能否介绍一下《条例》在地下水超采治理方面作出了哪些规定？谢谢。

魏山忠

这位记者朋友提的问题非常重要。地下水的主要问题是超采和污染。超采之后，我们要加强治理，所以这是一个非常重要的问题。这次《条例》不仅在控制超采方面，而且在超采治理方面也作出很多规定。大家知道，我们国家由于水资源短缺，特别是在北方，部分地区长期大量超采地下水，从而引发了地面沉降、生态退化等一系列的生态环境地质问题。近年来，特别是党的十八大以来，在习近平生态文明思想的指引下，水利部和各个方面积极践行习近平生态文明思想，积极推进以华北地区为重点的地下水超采综合治理，应该说取得了非常明显的成效。近两年，京津冀部分地区地下水位回升，媒体都有很多报道。

正如刚才这位记者朋友提到的，我们国家现在地下水超采问题仍然十分突出，所以《条例》既正视这些问题，也总结近年来在地下水超采治理方面取得的经验和好的做法，对地下水超采治理作出了较为全面的、具体的规定。

一是划定超采区。国家要定期组织开展地下水状况的调查评价，根据调查评价的结果，由水利部会同自然资源部组织划定全国地下水超采区，并且依法向社会公布。我们正在进行新一轮的超采区划定，划定完要向社会公布。

二是划定禁采区和限采区，并实行严格管控。根据地下水超采区划定，还有地下水利用情况和管控需要，《条例》规定由省级水利部门会同自然资源等部门，组织划定本行政区域内地下水禁止开采区和限制开采区，经省级人民政府批准后公布。

对于已经发生严重地面沉降、地裂缝、海水咸水入侵、植被退化等地质灾害或者生态退化的区域，划定为禁止开采区。禁止开采区内不允许取用地下水。《条例》还规定，地下水超采区内，已经有公共供水管网覆盖，或者通过替代水源已经解决供水问题的区域，都要划定为禁止开采区，不允许再开采地下水。

对于地下水开采量接近可开采量，开采地下水可能引发地质灾害或者生态退化的区域，划定为限制开采区。在限制开采区内，不允许新增取用地下水，并且要逐步削减地下水取用量。

三是加强超采区治理。省级水利部门要会同有关部门，编制地下水超采综合治理方案，实施地下水超采治理。同时，要求超采区县级以上人民政府要加强节水型社会建设，在农业节水、工业节水、城镇生活节水、河湖地下水回补等方面，采取有效的措施，逐步实现地下水的采补平衡。

我就回答这些，谢谢。

封面新闻记者

《条例》对划定超采区、禁止开采区、限制开采区作出了规定。请问，实践中超采区、禁止开采区、限制开采区又是如何划定的？谢谢。

杜丙照

谢谢记者朋友对这个问题的关注。正如魏部长在发布词当中所指出的，地下水超采是地下水保护利用工作当中面临的两个突出问题之一。划定地下水超采区、禁止开采区、限制开采区，是实施地下水超采治理的基础性工作，同时也是地下水进一步分区管理的重要抓手，《条例》对划定程序和条件作出了明确的规定，总结有以下两个方面。

一是关于超采区划定。根据国家相关技术标准，年均地下水开采系数大于1的区域，或者因为地下水开采造成地下水水位持续下降、或引发生态环境地质问题的区域，应划为超采区。2012年—2014年，水利部组织完成了第一次全国地下水超采区的评价工作。2020年，水利部完成了京津冀新一轮地下水超采区的评价工作。从今年7月份，我们又启动了京津冀以外的其他地区新一轮超采区评价工作，计划用一年半的时间来完成这次评定和划定工作。目前，各省正在按照有关的要求抓紧开展相关工作。

二是关于禁止开采区、限制开采区划定。禁止开采区，是指禁止地下水开采的区域，限制开采区，是指限制地下水开采的区域。“两区”均应根据地下水管理保护的需要进行划定。《条例》中第33条、第34条明确了划定禁、限采区的六种情形。

水利部将结合新一轮地下水超采区评价结果，推动各省份开展禁止开采区、限制开采区的优化调整，有关成果我们将及时向社会公布。谢谢。

凤凰卫视记者

目前华北地区地下水超采治理情况如何？《条例》出台之后，将如何进一步推动华北地区地下水超采综合治理的工作？谢谢。

魏山忠

这个问题请张祥伟司长来回答。

张祥伟

很高兴回答这位记者朋友提出的问题。华北地区地下水超采问题，党中央、国务院高度重视，社会也非常关注。因为这个地区是我国最缺水的地区之一，正如刚才魏部长所说，这个地区的地下水超采问题也是最严重的。为了治理好这个地区的地下水超采问题，从2019年以来，水利部会同有关部门和地方，以京津冀为重点，实施了华北地区地下水超采综合治理工作。这个治理区涉及11个地级市，149个县级行政区，治理面积8.7万平方公里。

治理措施可以归结为两个字，就是“减”和“增”。“减”主要是限制地下水开采。尽管华北地区的水资源利用效率、节水水平在我国是相对比较高的，但是还有潜力，所以要挖潜；再一个是要调整产业结构，限制高耗水产业，包括农业种植结构调整，实行禁采限采，减少地下水开采量。“增”主要是开源。包括南水北调调来的水，还有当地非常规水的利用，对河湖生态补水，再回补地下水。

通过这几年实施情况来看，综合治理效果还是不错的。

一是地下水水位总体回升，是近几年来首次。今年的情况，我们正在进行评估。从去年年底来看，浅层地下水的水位平均上升了0.23米，河北上升了0.24米，北京上升了0.23米，天津上升了0.18米。从浅层来看，回升的面积大概占了24.3%，地下水水位稳住了，没有再下降的面积大概占了58.2%。从深层来看，平均回升了1.34米，水位回升的面积大概占了59.5%，水位稳定的面积占了26.3%。地下水持续下降的态势得到了初步的遏制。

二是河湖有水河段增加，地下水回补效果明显。2019年—2020年，累计生态补水79.1亿立方米，测算了一下，入渗率大概是38.8%。从去年的情况看，治理区补水的河湖，有水河长达到1873公里，为补水前的2.06倍，水面达到了700多平方公里。其中滹沱河、七里河等5条河流全线贯通，干涸断流40年的滹沱河重现生机。通过生态补水，这些补水河段周边10公里范围的浅层地下水，平均回升0.42米，河湖补水会影响15公里左右的范围。这是治理的初步效果，但是地下水超采治理是个长期过程。

《条例》对治理地下水超采作了全面系统的规定。下一步，我们将认真落实《条例》的有关规定和建立水资源刚性约束制度的要求，重点抓好以下几方面工作：一是切实落实“双控”制度，加强监测计量。监测方面，监测站网还需要加密；计量方面，要强化取用水户的计量监控，严密监控地下水取水总量和水位的变化。二是强化监管执法，开展取用地下水综合整治和专项执法。这项工作今年我们已经在做，从今年的情况来看，我们通过京津冀水资源专项执法行动，查处了381起非法取水案件。《条例》实施以后，我们还要进一步加大水资源专项整治和专项执法，真正把“双控”制度刚起来。三是做好“减”和“增”的工作，深入开展节水、产业结构调整、水源置换、生态补水等工作，推动华北地区地下水综合治理工作取得新的进展。谢谢。

人民日报记者

请问下一步在贯彻实施《条例》方面，水利部有哪些举措来确保《条例》制度措施落实到位？谢谢。

魏山忠

谢谢这位记者朋友，这个问题我来回答。我想，法律的生命力在于实施，所以《条例》制定固然重要，能不能落实更重要。水利部高度重视这部《条例》的贯彻实施。具体讲，我们将通过以下举措来确保《条例》规定的一些制度、措施能够切实落实到位。

一是做好《条例》的宣贯。《条例》宣贯已经纳入到水利“八五”普法的重要内容，采取多种形式来加大宣传力度，推动广大干部职工把握好《条例》的主要规定和精神实质，提高贯彻实施《条例》的能力和水平。同时，推进全社会了解地下水管理的要求，提高遵法守法、珍惜地下水的自觉性。我们从事水利工作的同志们要了解，社会也应该了解这些条件的规定。

二是加强配套制度的建设。要结合《条例》及相关法规的实施，制定地下水开发利用、监督管理的配套制度，进一步细化《条例》规定的像地下水状况调查评价、规划的编制、超采治理、监督监测等事项，明确工作程序、工作要求和整改补救措施，促进《条例》有关规定落地。

三是要切实管好地下水。推进以县为单位的地下水取水总量和水位控制指标确定工作。“双控”是这次《条例》最刚性、最硬的制度，要把两个指标确定好，以县为单位，强化“双控”管理。我们还开展地下水水位变化的通报。今年同期跟去年同期相比，地下水水位到底是上升还是下降，对下降幅度较大的要通报。加强对地下水取水工程的管理，推进地下水取用计量，建立地下水诚信档案制度，推动地下水开发利用和保护行为纳入国家诚信信用制度体系。建立地下水战略储备与应急备用制度，会同有关部门对地下水储备工作进行指导、协调和监督检查。

四是要推动重点区域地下水超采的治理。刚刚张司长介绍了华北地下水超采治理的情况。华北是我们国家地下水超采最严重的地区，我们继续深入实施华北地区地下水超采综合治理，以及南水北调受水区地下水的压采。同时，我们还要稳步推动我国超采比较严重的其他重点地区的地下水超采治理。目前，我们掌握其他比较严重的还有大概十个重点地区，比如东北的三江平原、松嫩平原、辽河平原、西辽河流域，中部有黄淮地区，在西北地区有河西走廊、天山南北麓以及吐哈盆地，还有鄂尔多斯台地，以及华南北部湾地区，这些都是我国除了华北地区以外地下水超采比较严重的地区。对这些地区我们正在制定超采治理方案。要落实好区域节水、水源置换、种植结构调整等各种措施，督促各省份按期实现地下水超采治理目标。

五是要进一步提升监控能力。以国家地下水监测工程为基础，完善地下水监测体系，提高数据质量，加强数据应用，推进数据共享，对地下水进行实时动态客观的评价。还要加快先进技术的研发和成果的转化应用，提高科技支撑能力。加强部门间、部门与地方政府间的协作，积极发动公众参与地下水监管，形成地下水管理保护的合力。

总之，水利部将认真履行好职责，采取切实有效的措施，确保这部《条例》真正落实到位。谢谢。

主持人

谢谢魏山忠副部长，谢谢各位发布人，谢谢记者朋友们，今天的政策例行吹风会就到这里。大家再见！