建立碳排放总量控制制度

自我国宣布2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和目标以来，“双碳”成为社会各界持续热议的话题。2021年3月召开的中央财经委员会第九次会议把碳达峰、碳中和纳入国家生态文明建设整体布局，进一步确立了“双碳”目标的重要战略地位。随后，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出了实施碳排放总量控制，其目的就是保障“双碳”目标的实现：碳达峰要求碳排放总量达到最高值后逐渐下降，碳中和则要求碳排放和碳吸收总量基本互相抵消。国家气候变化事务特使解振华曾表示，我国碳达峰主要指能源二氧化碳达到峰值，而碳中和则要求所有温室气体实现净零排放。该表态一方面强调了能源领域在当前碳达峰工作中的核心地位，另一方面明确了全领域温室气体将在未来逐步纳入减排范畴，为碳排放总量控制赋予了更丰富的内涵，也增加了碳排放总量控制任务的复杂性。因此，为确保“双碳”目标如期达成，我国应尽快制定和完善碳排放总量控制制度。

一、当前政策与碳排放总量控制要求的差距

我国自2009年提出2020年单位GDP碳排放比2005年下降40%～45%的目标（“4045”）后，实施了目标分解考核、碳交易市场、清单编制等一系列碳排放目标管理措施：实施二氧化碳排放强度目标分解与考核，从“十二五”时期开始，根据“4045”和“6065”（2030年单位GDP碳排放比2005年下降60%～65%）目标制定碳强度下降五年规划阶段目标，把总目标分解至各省级地区并开展年度考核；建立碳排放权交易市场制度，从2011年起开展了7个地方碳排放交易试点建设，探索市场化的碳减排手段；对温室气体排放情况进行摸底，先后编制了2005年、2010年、2012年和2014年等多个年份的国家温室气体清单。一系列碳排放管理工作发挥了显著的成效，推动了“4045”目标在2017年提前完成。新形势下，我国提出了2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的更高目标，能源碳排放总量控制成为重中之重，但当前政策在碳排放总量控制方面仍面临较大挑战。

1. 碳排放统计核算机制不完善

准确和及时掌握碳排放数据是实施总量控制的前提，而当前碳排放统计核算制度仍不能对开展碳排放总量控制形成有力的支撑，仍有较大的完善空间。

首先，统计数据滞后是最大短板。国家和地方的年度分能源品种消费和能源平衡表数据的确认通常需要数月时间，难以做到像主要经济数据按月发布的时效和频率，因此难以及时准确做出应对指标异常情况的决策，导致如2020年底个别地区为完成年度和“十三五”节能减排目标而采取限电措施。此外，电力跨地区转移产生的年度净碳排放核算，需要基于全年地区电网平均碳排放因子，这种算法也是碳排放数据滞后的原因之一。

其次，部门协调是统计核算的难点。准确获得工业、服务业、住宅、交通、农业等部门能源消费碳排放数据，是统筹推进行业碳排放总量控制的基础，但目前部门间碳排放统计核算协调机制仍不完善，部门碳排放常态化核算和集成制度仍缺失，存在数据孤岛现象。长远来看，面向碳中和的全口径温室气体排放清单所需数据将更加庞杂，部门协调不足使得温室气体清单编制难度进一步加大。

再次，监测手段难以满足碳排放精细管理需求。能源统计核算主要以行政区为对象，较少进行更细化的能耗和碳排放监测。尽管目前已实施针对重点用能单位、公共机构、碳交易管控企业等对象的管控，但相对上百亿的碳排放总量和全国范围的大尺度而言，覆盖面仍显得较窄，远不能满足能源和碳排放管理更精细化和空间布局更加优化的需求。

2. 目标管理和总量控制不匹配

碳排放目标的制定和落实是碳排放总量控制的基础，而当前关于碳排放的管理目标并不能满足总量控制的需求。

中短期碳排放总量目标一直未明确可能限制长期目标的实现。现有的碳排放达峰目标只要求排放总量在某个时间达到最高值后逐步下降，而没有明确总量控制的“天花板”，从国家到各地方的碳达峰目标都没有确定具体的控制数量，从而导致部分地区在正式碳达峰的时点前争取多安排高耗能高排放项目的“攀高峰”现象，这可能导致碳排放总量增长的失控和资源的大量浪费。对明确碳排放总量的谨慎态度主要来源于对总量目标可能约束经济增长的担忧，因此碳排放控制目标自“十二五”以来只有碳强度这一非刚性的约束，这就导致了只要经济增速足够快即可实现目标的结果，使得各地更加重视把地区生产总值这一分母做大，而不太关注碳排放总量这一分子的减小。

作为碳排放的核心领域，能源消费控制是我国重要的政策着力点，但是，能源消费总量和强度双控并不能完全符合碳排放控制的需求。2021年国家及相关部门多次强调要加强节能工作、严控高耗能项目，并且采取了大范围的“拉闸限电”，然而过于强调需求侧的节能可能让碳排放控制陷入误区。能源是经济社会发展的最基本物质保障，尤其是城市化的深入推进和数字化转型的深化将进一步加速以电力为主的能源消费增长，能源消费总量控制可能会对经济社会发展所必要的能源需求增长造成压力。随着风电、光伏、水电等零碳可再生能源占比日益上升，能源消费总量的增长并不意味着碳排放总量的同步增长，不加区分地控制能源消费总量，既不利于能源供给侧可再生能源发展，更不利于需要能源电力作为支撑的经济社会持续健康发展。

3. 交易与总量目标不衔接

碳排放交易是运用市场化手段实现碳排放总量控制的制度，把确定的碳排放总量配额分配给每一个控排企业并开展市场化交易，然而这一制度和碳排放控制目标并未有效衔接。

各地试点碳市场覆盖行业主要为高耗能高排放行业，而对碳排放较分散且增长较快的居民生活、服务业、交通运输等部门未实施管控。目前已启动交易的全国碳市场仅纳入发电行业，只占全国总排放量的40%左右，对碳排放总量控制的支撑作用相对有限，进一步扩大碳市场覆盖范围需要提上议事日程。

进一步来看，目前唯一纳入全国碳市场的发电行业，其碳总量配额的确定方法是基准线法，即根据不同类型机组的单位发电量碳排放标杆值对发电企业的机组进行配额分配，本质上是一种碳排放强度目标控制手段，这样得出的碳配额总量并不是真正意义上的发电行业碳排放总量，难以与面向碳达峰的总量控制要求相衔接。

二、建立碳排放总量控制的基本思路

从上述当前碳减排政策与总量控制要求的差距看，推进碳排放总量控制、保障“双碳”目标实现应聚焦于三个方面，即夯实碳排放的数据基础、制定碳排放总量目标、发挥市场作用。

1. 夯实基础——建立常态化、细颗粒度的碳排放核算监测体系

鉴于能源利用碳排放以及其他温室气体排放核算的基础数据涉及众多部门的权责范围，为及时集成各部门相关数据，统计出准确的碳排放和温室气体排放量，并形成常态化的制度，应建立以各级人民政府主政官员统筹、各相关部门负责人参与的“双碳”统计核算工作领导小组，各部门定期充分对接数据统计核算和报送汇总事宜，上下级行政区就核算数据开展常态化对接，在组织上不断完善多部门协调的碳排放统计核算制度。

在技术上，需要加快应用碳排放统计分析信息化手段。为提升碳排放统计核算工作效率，在建立完善多部门协调的碳排放统计核算制度的同时，应配套建设信息化管理系统，使各部门碳排放基础数据的汇集、审核、反馈、核算、分析、决策等工作环节更加便捷化。加快建立触达比行政区更细化尺度的碳排放监控体系，针对园区、社区、企业、建筑等碳排放单元实施覆盖更全面、感知更实时的碳排放态势监测手段，不断提高碳排放总量控制的精准性。

2. 明确目标——制定合理的碳排放总量控制目标

建立合理的量化总量目标和灵活调整机制，是实现碳排放总量控制的关键。总量目标在碳排放总量控制中具有最基本的锚定作用，是减排政策制定、实施、评估的主要依据。但由于宏观经济、能源需求、技术进步等形势变化具有较大的不确定性，碳排放总量约束目标的调整不可避免，否则不利于经济社会发展和碳减排的持续推进。这就要求，碳排放总量控制应有明确的量化目标，该目标应基于国家碳排放现状和变化趋势、根据2030年前碳达峰和2060年前碳中和的要求倒推，形成长期的总量控制阶段性目标，作为刚性目标要求务必达成，成为确保“3060”实现的目标导向体系。同时，设定一系列阶段性目标，并根据经济社会发展形势变化而适度调整，形成有一定变动区间的范围性目标要求，构筑围绕长期总量控制要求的动态调节机制。

为推动短、中、长期目标落实，应完善区域和行业碳排放总量目标分解机制。对于区域目标分解，探索基于经济发展和碳排放区域特征的国家碳排放总量目标地区分解机制，探索碳排放总量目标逐级分解、上下级目标紧密衔接的方法，完善地区目标监控和考核制度，保障国家碳排放总量目标的落实。对于行业目标分解，开展主要碳排放行业发展阶段诊断和总量控制目标确定工作，建立行业目标和国家目标衔接机制。

3. 完善机制——充分发挥市场机制在碳排放总量控制中的作用

进一步完善现有行政手段，更好地发挥政府作用，是碳排放总量控制目标实现的保障。但更重要的是，要挖掘市场潜力，发挥市场对资源配置的基础性作用，以碳排放权交易和行业总量控制目标相结合为出发点，建立配额总量和碳排放总量控制目标衔接的碳交易市场机制，不断完善市场运行机制，加快制度创新和新技术应用，提高市场运行效率和活跃度，充分发挥市场在碳减排中的重要作用。

三、建立碳排放总量控制制度的建议

根据上述思路，可着重从碳排放数据统计核算和监测制度、碳排放总量目标管理制度、市场化碳减排制度三个方面，推进碳排放总量控制制度的建立。

（一）建立碳排放数据统计核算和监测制度

1. 完善碳排放统计核算工作机制

一是要建立“横向协调，纵向衔接”的碳排放统计核算工作组织机制。国家层面，加快完善国家碳达峰、碳中和工作领导小组下设的碳排放统计核算工作组的职能设置和运行机制，统筹协调相关部委、科研机构、行业协会共同推进全国和各地区碳排放统计核算工作，跟踪统计符合总量控制要求的国家碳排放和温室气体总量。地方层面，各级政府和相关职能部门应高度重视碳排放统计核算基础工作，参照国家建立碳排放统计核算工作小组，协调推进本地区碳排放数据统计核算制度的完善。上下级政府间应采取常态化的全口径总量和行业总量的衔接传导机制，确保同级地区和行业碳排放总量之和与上一级核算的地区和行业碳排放总量保持基本一致，确保碳排放数据准确性和有效性，为确定碳排放总量目标、实施目标分解和制定减排措施奠定基础。

二是要制定“内容明确，方法科学”的碳排放统计核算工作基本框架。根据碳排放总量和行业碳排放控制的需求，梳理各部门需要统计的基础数据口径、统计频率等质量要求，包括工业行业、交通运输、建筑运行等领域的煤炭、油品、天然气、电力、热力等能源品种消费量、转化加工量、损失量，落实各部门对其职能范围内的数据统计核算和数据质量保障责任。建立能源低位发热量、含碳率、碳氧化率等因子参数数据库，科学选择适用于各地区、各行业的参数，保证全口径和各行业碳排放数据的真实性、准确性、可追溯性。

2. 采用信息化、数字化技术实施高效的碳排放管理和监测

为支撑碳排放统计核算工作机制的有效推进，根据政府和行业部门开展碳排放统计核算工作的具体需求和流程，制定全国统一标准的技术指南，开发逻辑清晰、简单易用的国家和各级地区碳排放管理系统，实现全国各级碳排放数据统计核算统一化、标准化管理，全面、实时掌握碳排放情况。管理系统应具备统计数据溯源、责任人追踪、数据异常情况智能排查、碳排放总量和强度分析、排放趋势预测预警等多种功能，满足保证数据质量、落实部门和人员责任、辅助决策等各类碳排放管理工作要求。同时，对于重点用能单位、用能设备、公共机构、碳市场管控企业、碳排放环境影响评价重点项目等节能减碳相关政策的管控对象，管理系统应具备数据集成功能，实现各项节能减碳工作统一管理。

在多级行政区碳排放管理信息化系统的基础上，探索建立“园区/社区—企业/公共机构—建筑物—设备”多层次碳排放精细化监控网络，根据不同层次排放主体的特点，运用信息化集成、物联网、可视化、城市信息模型（CIM）等多种技术，通过碳排放数据自动采集和人工填报相结合的方式，实现覆盖更全面、感知更精细的碳排放实时监控，以及对碳排放源空间分布、时间演变的可视化呈现，并结合人口、产值等经济社会数据提供变化、比较、预测等分析功能，支撑碳减排决策。

（二）建立碳排放总量目标管理制度

1. 形成科学的碳排放总量目标控制思路

首先，统筹短期和长期目标。长期碳排放总量控制目标即2030年前碳达峰、2060年前碳中和。必须充分考虑影响碳排放趋势的长周期变量的变化情况，包括长期人口发展趋势、科学技术发展趋势、国际政治和经济变化形势、中国特色社会主义现代化强国建设进程、应对气候变化国家自主贡献目标更新等因素，制定符合长期总量控制目标的碳减排长期路径。短期碳排放总量控制目标即五年规划目标，结合各五年规划时期的发展要求，在长期目标的基础上分解阶段性目标和年度目标，指导短期行动方案制定和政策执行。长期目标和短期目标应定期开展可行性评估和更新机制，确保两个目标能符合最新发展形势和国家减排承诺的要求。

其次，平衡发展和减排目标间关系。能源消费是经济社会发展的物质基础，在当前和未来一定时期内的技术水平下，煤炭、石油等高碳化石能源仍然是发展所需的电力和燃料的重要来源，在制定碳排放总量控制目标过程中必须充分考虑能源供应安全和成本可控的要求。在碳达峰、碳中和与中国特色社会主义建设的双重目标下，既不能采用激进、运动式的碳减排措施，避免出现能力和目标不匹配、减排动力不可持续的困境，又要坚决遏制盲目上马不符合高质量发展要求和市场需求的高耗能高排放项目的冲动，避免给后续碳达峰、碳中和工作增加难度。应充分发挥各级政府“双碳”统计核算工作领导小组的协调作用，不同部门充分参与对碳排放总量控制目标合理性的论证，平衡发展和减排的关系。

再次，理顺节能和减碳目标的关系。从节能来看，要明确“节能是减碳的其中一种途径”的认知，避免过度强调压抑能源消费需求，而阻碍可再生能源和储能等无碳、低碳能源的发展。对于节约能源消耗，应更注重发挥市场调节作用，通过合理的定价机制促进用能主体的节能行为，尽量避免“拉闸限电”这样的强制手段。对于减碳这种需要把碳排放环境负外部性成本内化的政策，应更充分发挥碳减排目标的约束作用，促进排放效率提升和结构性低碳转型。在此基础上，要提升碳排放总量目标对碳排放强度目标的相对重要性。碳排放强度控制已历经两个五年规划时期，运行相对成熟，而《国家“十四五”规划纲要》仅提到“实施以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度”，对碳排放总量控制的重视程度仍然不足。为加快推动碳达峰目标的实现，应尽快过渡到以碳排放总量控制为主的碳目标管理制度。

2. 建立地区和行业碳排放总量控制目标协同机制

我国各地区处于不同发展阶段，拥有不同的资源禀赋，具有不同的产业特点，因此未来发展所需要的碳排放空间、具备的碳减排能力，以及应承担的减排责任各有差异，碳排放总量控制目标和路径并不是全国一致，而是具有区域差异化特征的。各地区碳排放量的多少，应该综合考虑排放空间需求、减排能力和减排责任等多个维度的因素来决定。一般来说，京津冀、长三角、粤港澳大湾区等发达地区在经济发展、产业结构、技术水平等方面都走在全国前列，应该率先制定更先进的碳排放总量控制目标；中西部欠发达地区和高碳行业较密集的地区应适当预留必要的排放空间，确保经济发展对能耗和碳排放的刚性需求和高碳行业实现平稳转型。

为确保地区碳排放总量控制协同机制有效实施，应进一步完善地区碳排放量核算方法和总量目标运行机制。首先，考虑采用生产端碳排放核算规制，即火力发电碳排放归属电力生产地而非消费地，使化石能源消耗和碳排放的边界完全一致，从而使地方实时准确监控碳排放量、采取及时措施应对指标异常情况成为可能，也可使地区总量指标进一步往下级地区分解更具有可操作性。在分配地区碳排放总量时，也应充分考虑跨地区输电的情况，让为其他地区承担更多供电任务的地区获得相应的排放空间。其次，考虑采用灵活的地区总量指标调节机制，即各地区分配得到的碳排放允许总量并非固定不变，而是参考碳交易运行机制，同级各地区作为决策主体，可进行碳排放总量指标的互相“交易”，即在某时间段内需要更多排放空间的地区可向已通过采取减排措施而实现排放量盈余的地区“购买”碳排放指标，该项机制由上级政府主管碳排放指标考核的部门负责实施。和真正的碳市场不同之处在于，碳排放总量指标的“交易”实质上是通过横向的财政转移支付实现碳排放指标的地区间优化配置，为地区实现碳减排目标提供更多的可选途径。

除了不同地区发展阶段有所差异，不同行业发展阶段及其受到的影响因素也各不相同。如在经历快速城市化和基础设施建设快速推进的阶段后，我国钢铁、建材、有色金属等高耗能行业的产品需求增长放缓，将有望在近期达到碳排放峰值。再如，经济社会发展持续拉动电力需求增长，尤其是城市化对服务业和建筑物运行、数字社会建设和汽车电动化对电力需求增长有显著作用，但由于国家大力支持水力、风力、太阳能、核能等非化石能源的发展，非化石能源利用成本持续下降，电力行业脱碳化步伐加快，因此电力需求增长和发电结构优化两个因素共同作用于发电行业碳排放量变化。在全国碳排放总量目标的约束下，不同行业应根据其生命周期特点和影响因素明确其碳排放控制路径、制定行业碳达峰方案，实现各行业协同总量控制。

3. 探索全口径温室气体排放总量目标管理制度

目前对于能源燃烧二氧化碳以外的温室气体排放的监测能力非常薄弱，监测手段非常有限，需要将全口径温室气体排放纳入我国2060年前碳中和目标的管控范围。

这就要求，首先要依托各级政府“双碳”统计核算工作领导小组的组织支持和碳排放信息化管理系统的技术支持，建立符合技术规范的温室气体清单常态化编制工作机制，积累各地温室气体清单历史数据，筑牢全口径温室气体减排的数据基础。在此基础上，要对不同类型的温室气体开展减排潜力评估。针对工业生产和稻田种植等具有刚性特点的排放过程，重点分析各类产品产量变化趋势；针对农用地管理、畜禽养殖等具有可选减排路径的排放过程，重点分析减排技术发展和成本变化趋势。根据丁仲礼院士关于碳中和需要三端发力的论述，能源需求端节能措施可使碳排放由多变少、能源供应端结构调整可使碳排放从有到无，而只有固碳端碳汇能力提升措施才能使碳排放由正转负。因此，非能源温室气体目标管理尤其需要重视碳汇能力评估，针对林业和海洋碳汇过程应重点分析进一步提升碳汇能力的空间，评估负碳手段对碳中和的贡献潜力。最终形成包含全部主要温室气体种类的总量控制目标，结合能源碳排放总量长期控制目标、不同领域温室气体减排可行性和经济性，探索全口径温室气体净零排放目标的实现和管理制度，为推动各种低碳、零碳、负碳革命性技术的突破，以及制定气候中和路线做好部署。

（三）完善市场化碳减排制度

1. 加快完善全国碳市场建设

加快完善法律法规，推动碳排放交易相关立法工作，强化法治保障。加快推进碳市场能力建设，提升各地主管部门人员业务能力，培育更多元化的市场专业服务机构，打造高素质的碳市场专业技术人员队伍。在已制定温室气体核算方法指南的24个行业中，进一步扩大碳市场管控行业范围，优先选择具有较丰富试点运行经验的钢铁、水泥、石化等行业，提升市场化管控行业排放量占总排放的比例。做好碳排放配额总量和行业总量控制目标的衔接，进一步强化市场机制在碳减排中的作用。完善自愿性减排交易市场，适时开展林业碳汇交易，促进碳汇能力提升。

2. 继续发挥地方碳市场试点的探索作用

地方碳市场试点的目的是为全国市场探索运行经验。尽管全国市场启动后，各试点碳交易工作将逐步并入全国市场，但仍可继续发挥试点作用，探索更多行业纳入碳交易的可行性。如粤港澳大湾区可基于广东及深圳碳市场试点运行经验，根据该区域高度城市化和总体处于后工业化的发展特征，依托精细化的碳排放监测技术，探索建筑物运行、交通运输、服务业等排放源数量多且分散的行业碳交易运行机制，以及鼓励个人践行低碳行为的碳普惠制度认证积分纳入碳交易的途径，为未来全国碳市场扩大行业覆盖范围积累更丰富的经验。

3. 加快碳市场机制和技术创新

适时引入碳资产质押融资、碳资产证券化等固定收益产品和碳期货、碳期权等金融衍生品，加快推动个人、投资机构、非政府非企业组织等主体参与碳市场交易，完善碳市场监管制度，提升碳市场投资吸引力和市场流动性，加快绿色金融创新，充分发挥市场的价格发现和资源优化配置作用。积极探索先进数字技术在碳市场中的创新应用，降低运行成本，如利用大数据技术和人工智能技术对企业碳排放基础数据进行鉴别、核证、校验，利用区块链技术提高交易过程的安全性和监测、报告、核查数据的真实性，利用虚拟现实、增强现实等技术实现远程碳排放核查工作。