城市生活垃圾处理的方式包括填埋法、焚烧法、堆肥法、热解法和综合处理法等。近年来，焚烧发电方式处理的垃圾在我国生活垃圾处理总量中的占比越来越高，焚烧发电已经成为主流的生活垃圾无害化处理方式。在生活垃圾焚烧发电行业的发展中，国家在税收和财政补贴等方面的优惠政策起到了重要的促进作用。但是随着可再生能源行业的整体高速发展，作为生活垃圾焚烧发电中央补贴资金来源的可再生能源电价附加收入已远不能满足可再生能源发电补贴需要，导致补贴资金缺口持续增加等一系列问题。2020年以来，国家出台了一系列文件对发电补贴政策进行调整，这些政策调整预计将对生活垃圾焚烧发电行业发展产生深远影响。
一、补贴新政策
（一）主要政策
2020年以来发布了众多与生活垃圾焚烧发电相关的文件，其中比较重要的文件如表1 所示。
（二）补贴原则
1.新老划断
充分保障政策延续性和存量项目合理收益，在补贴目录管理、补助资金拨付、上网电价等方面实行新老划断的原则。
目录管理方面，国家不再发布可再生能源电价附加目录；三部委已发文公布的1-7批目录内项目直接列入电网企业可再生能源发电项目补贴清单。
资金拨付方面，当年纳入国家规模管理的新增项目足额兑付补助资金；纳入补助目录的存量项目，由电网企业按照一定的规则确定补助资金拨付顺序。
上网电价方面，自2021年1月1日起，规划内已核准未开工、新核准的生物质发电项目全部通过竞争方式配置并确定上网电价。
2.以收定补
自2020年起，所有新增可再生能源发电项目均采取“以收定支”的方式确定。新增补贴项目规模由新增补贴收入决定，做到新增项目不新欠。
财政部根据补助资金年度增收水平、技术进步和行业发展等情况，合理确定补助资金当年支持的新增可再生能源发电项目补贴总额。国家发展改革委、国家能源局根据可再生能源发展规划、技术进步等情况，在不超过财政部确定的年度新增补贴总额内，合理确定各类需补贴的可再生能源发电项目新增装机规模。
3.开源节流
开源节流，通过多种方式增加补贴收入、减少不合规补贴需求，缓解存量项目补贴压力。
全面推行绿色电力证书交易。企业通过绿证交易获得收入相应替代财政补贴。鼓励金融机构加强支持力度，创新融资方式，加快推动已列入补贴清单发电项目的资产证券化进程。
对纳入补贴清单的项目审核更加严格，纳入清单后财政部将会同相关部门开展多种方式的核查工作。对违反规定骗取、套取补助资金等违法违纪行为的，依法依规严肃处理。
（三）补贴条件
垃圾焚烧发电项目获得中央补贴的条件在多个文件中都有提及，本文对各个文件梳理后总结如下：
1、有生物质发电项目管理办法并且纳入国家可再生能源发电补贴规模管理范围的项目，新增项目需纳入当年可再生能源发电补贴总额范围内；
2、纳入生物质发电国家、省级专项规划。符合国家生活垃圾无害化处理相关规划要求，已纳入所在省（区、市）生活垃圾焚烧发电中长期专项规划；
3、按照国家有关规定已完成审批、核准或备案，相关审批、核准、备案和并网要件经国家可再生能源信息管理平台审核通过；
4、符合国家相关法律法规、产业政策、技术标准等要求，配套建设高效治污设施，垃圾焚烧发电项目所在城市已实行垃圾处理收费制度；
5、应依法依规申领排污许可证，完成脱硫、脱硝、除尘环保设施建设并验收合格报当地生态环境部门备案；落实有关部门“装、树、联”和“三同时”要求，项目并网后相关设备要同步运行，项目建设运行期间无安全环保事故，向社会公开自动监测数据；
6、符合国家可再生能源价格政策，上网电价已经价格主管部门审核批复；全部机组并网时间符合补助要求；
7、申报情况属实，并提交信用承诺书，没有且承诺不出现弄虚作假、违规掺烧等情况。
（四）补贴限额
单个项目补贴资金额度根据国家发展改革委核定电价时采用的年利用小时数和补贴年限确定。生活垃圾焚烧发电项目全生命周期合理利用小时数为82500小时，补贴年限为15年。项目全生命周期补贴电量=项目容量*项目全生命周期合理利用小时数。其中，项目容量按核准(备案)时确定的容量为准。如项目实际容量小于核准(备案)容量的，以实际容量为准。
生活垃圾焚烧项目所发电量超过全生命周期补贴电量部分，不再享受中央财政补贴资金；自并网之日起满15年后，无论项目是否达到全生命周期补贴电量，不再享受中央财政补贴资金。
二、对补贴新政策的分析
（一）获得补贴的条件增多
2020年以来发布的政策中，对生物质发电项目的管理更加精细化，对行业、地点、项目条件、建设期限都提出了要求。
行业方面，需要发布生物质发电项目管理办法。
地点方面，需要项目所在城市已实行垃圾处理收费制度；项目所在地承诺落实项目补贴的地方分担资金；《关于有序推进新增垃圾焚烧发电项目建设有关事项的通知》（征求意见稿）中还规定项目所在省（区、市）已明确对项目的电价补贴政策，上年度省级补贴拨付到位。
项目方面，一方面要符合国家相关法律法规、产业政策、技术标准等要求，纳入所在省（区、市）生活垃圾焚烧发电中长期专项规划；另外还需严格落实“装、树、联”和“三同时”要求，向社会公开自动监测数据。
建设期限方面，纳入2021年中央补贴范围的竞争配置项目，应在2023年底前全部机组建成并网，实际并网时间每逾期一个季度，并网电价补贴降低0.03元/千瓦时。2020年底前开工的非竞争配置项目，均须在2021年底前全部机组建成并网，逾期未并网的项目取消非竞争配置补贴资格。
（二）监管更加严格
对于垃圾焚烧发电项目的监管更加严格，对环境违法行为监管更加严格，处罚更为严厉，具体有以下几个特点：
1.强调自动监测数据的应用
垃圾焚烧发电项目应依法依规完成“装、树、联”后，方可纳入补贴清单范围。垃圾焚烧发电项目完成烟气排放连续监测系统安装、保证正常运行，并与省级生态环境部门和省级电网企业（含地方独立电网企业）联网，实时传输数据后，电网企业方可拨付补贴资金。
发电企业应向电网企业提供加盖中国计量认证（CMA）章的监测报告或自动监测数据等自行监测报告，电网企业依据发电企业自行监测报告或生态环境部门执法监测报告中大气污染物排放情况监测报告，核算补贴电量，拨付补贴资金。
2.补助资金与环境违法行为处罚挂钩
垃圾焚烧厂因污染物排放超标等环境违法行为被依法处罚的，核减或暂停拨付国家可再生能源电价附加补助资金；
出现《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》第十条、第十一条违法情形被处罚的，电网企业应核减其相应焚烧炉违法当日上网电量的补贴金额。一个自然月内出现3次及以上上述违法情形的，电网企业应取消当月补贴资金，并暂停拨付补贴资金。
3.严厉打击违法违规行为
垃圾焚烧发电项目篡改、伪造自动监测数据的，自公安、生态环境部门做出行政处罚决定或人民法院判决生效之日起，电网企业应将其移出可再生能源发电补贴清单。自移出之日起3年内不得再纳入补贴清单，移出补贴清单期间所发电量不予补贴。
对于经国家和地方能源主管部门、生态环境主管部门、财政部门核实掺烧化石燃料的项目，自核实之日起，电网企业应将其移出可再生能源发电补贴清单，并不得再纳入补贴清单。
（三）新增补贴电量限制
1.具体要求
新政策中，对生活垃圾焚烧发电项目的有补贴要求是有时间和电量两个方面的限制，即时间不能超过15年，上网电量不能超过发电机组容量在82500小时内的发电量。
需要注意的是，项目全生命周期合理利用小时数与通常说的项目发电设备年利用小时数是不同的。项目全生命周期合理利用小时数主要是用于计算可再生能源发电项目在补贴期限内，获得中央财政补贴的最大上网电量，即项目核准（备案）装机容量乘以全生命周期合理利用小时数。项目发电设备年利用小时数主要是指生物质发电机组在一年内平均满负荷运行时间。
2.案例分析
以山西省某市生活垃圾焚烧发电PPP项目为例，该项目建设规模为日处理生活垃圾1200吨，配置2台600t/d机械炉排焚烧炉、1台24MW抽凝式汽轮发电机组。根据规定，该项目全生命周期可享受的中央补贴计算如下：24MW*82500h=19.8亿度。
如果在15年内拿到上述补贴，按年运行365天的理想情况计算，则日处理垃圾量为：19.8亿度/15年/365天/280度/吨=1291.59吨/天。
1291.59/1200=107.63%，即项目平均产能利用率需要达到107.63%才能在15年时拿满项目全生命周期合理利用小时数的电量补贴。
根据国家统计局网站对垃圾焚烧发电项目的数据统计，按理想情况一年365天计算，得出近5年全国垃圾发电项目的平均产能利用率如表2所示。全国生活垃圾焚烧项目平均产能利用率不足80%。
再考虑到部分项目吨上网电量达不到280度/吨，以及垃圾焚烧发电厂的常规检修等因素，实际上大部分生活垃圾焚烧发电项目15年内拿不到补贴电量上限的补贴。82500小时的限制仅对少数垃圾供应量充足且吨上网电量较高的项目适用。
（四）明确中央补贴有序退出
政策明确中央补贴资金将有序退出，但将保障政策延续性，对具体项目来说，其可获得的补贴水平不会发生剧烈变化。
新纳入补贴范围的项目补贴资金由中央地方共同承担，分地区合理确定分担比例，不同区域共担比例每年进行动态调整，中央分担部分逐年调整并有序退出。国家鼓励地方结合本地经济社会发展实际，建设不需要中央补贴的生物质发电项目。
垃圾焚烧发电项目的2021年央地分担比例为：西部和东北地区中央支持比例为60%；中部地区为40%；东部地区为20%。
（五）明确上网电价竞争方式
2020年底前开工但2021年底前未全部机组建成并网的项目，以及2021年1月1日（含）以后新开工项目均为竞争配置项目。
竞争配置项目申报2021年中央补贴原则上一年组织一次，各企业自行申报上网电价。申报电价必须低于现行标杆上网电价，以1厘/千瓦时为最小报价单位。垃圾焚烧发电项目按补贴退坡幅度（补贴退坡幅度=项目现行标杆上网电价﹣企业申报上网电价）由高到低排序纳入，退坡幅度相同的，按热电联产项目优先、装机容量小者优先纳入，直至纳入项目所需中央补贴总额达到相应补贴资金额度为止。未纳入2021年中央补贴范围的竞争配置项目，参加次年竞争配置。
竞争配置项目上网电价需要企业自己申报。申报价格过低，则企业收益减少；申报价格过高，则可能竞争失败，无法纳入当年补贴项目名单。对企业来说，需要权衡利弊，综合考虑决定申报电价。
（六）构建多元化的回报机制
在中央补贴逐步退出的过程中，为稳定垃圾焚烧发电项目的回报预期，促进行业发展，政府在政策层面也在试图构建更多的回报来源，其中一个重要举措是绿色电力证书交易。
自2021年1月1日起，实行配额制下的绿色电力证书交易，持续扩大绿证市场交易规模，并通过多种市场化方式推广绿证交易。垃圾焚烧发电项目超过合理利用小时数的部分（或超过15年的），将核发绿证参与绿证交易，绿证交易获得收入相应替代财政补贴。
三、总结
2020年以来国家发布的一系列政策对垃圾焚烧发电行业产生了重大影响。行业管理更加精细化，对生活垃圾焚烧发电企业的监管也更加严格。运营水平较差的企业，不仅难以拿到足够的中央补贴，而且将面临越来越严厉的环保违法处罚。这将进一步促进垃圾焚烧发电行业的优胜劣汰，促进整个行业水平的提高。
竞争上网机制细节出台，中央补贴逐渐退出进一步明确，绿色证书交易收入有望成为垃圾焚烧发电项目新的回报来源。新的生活垃圾焚烧发电项目面临着众多的不确定性。如何综合考虑补贴政策和行业的变化，设计合理的风险分配方案和交易结构，以保障项目在漫长的合作期内平稳运行，值得项目各参与方深入思考，积极探索。
