专家之声 | 严刚：如何遏制“两高”项目顶风上马

9月6日，生态环境部公布第二轮第四批中央生态环境保护督察典型案例，指出一些地方存在煤量替代弄虚作假，违规建设“高耗能”“高排放”项目等问题。此前，第二轮前三批中央生态环保督察反馈问题中，一些地方也存在违法违规上马“两高”项目。

“两高”项目盲目发展，不仅影响区域环境质量改善，还严重影响碳达峰碳中和目标实现。习近平总书记主持召开中央深改委第二十一次会议时强调，严把“两高”项目准入关口，推进资源节约高效利用，培育绿色低碳新动能。

为什么一些地区要顶风上马“两高”项目？如何遏制和管控？如何整改？记者就此专访了生态环境部环境规划院副院长严刚。

坚决遏制“两高”项目盲目发展是完整、准确、全面贯彻新发展理念的重要举措

记者：“高耗能”“高排放”主要有哪些项目，对生态环境会造成哪些危害？

严刚：“高耗能”“高排放”项目，也就是通常所说的“两高”项目，涉及行业多、覆盖面广。具体来讲，“两高”项目一般是指煤电、石化、化工、钢铁、有色冶炼、建材等行业的项目，这些行业均是污染物和二氧化碳排放的重点行业，据估算，占全国二氧化碳排放70%以上，主要大气污染物排放50%左右。

当前，一些“两高”项目存在手续不全、产能替代“一女多嫁”、煤炭替代不实、审批要求落实不力、节能审查不到位等问题。由于其高耗能、高排放的特征，“两高”项目盲目发展，将导致资源能源过度消耗，带来环境污染和碳排放问题，对生态环境质量持续改善和减污降碳造成巨大压力。如果盲目上马“两高”项目得不到有效遏制，不仅会冲高我国碳排放水平、增加污染治理和生态保护修复压力，还存在显著的高碳锁定问题，有可能形成“搁置资产”和投融资风险，加剧经济发展与生态环境保护间的矛盾，严重影响美丽中国建设和碳达峰碳中和目标愿景的实现。

记者：从优化调整产业结构和促进经济社会发展的角度看，遏制“两高”项目有何重要现实意义？

严刚：党中央高度重视坚决遏制“两高”项目盲目发展工作。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，要坚决遏制“两高”项目盲目发展，推动绿色转型实现积极发展。习近平总书记在主持中共中央政治局第二十九次集体学习时强调：“不符合要求的高耗能、高排放项目要坚决拿下来。”从优化产业结构和促进经济社会发展的角度看，坚决遏制“两高”项目盲目发展是完整、准确、全面贯彻新发展理念的重要举措，为新发展阶段深化供给侧结构性改革提供了重要抓手，为转方式、调结构带来重要契机。

有利于促进传统产业优化升级，推动工业绿色低碳转型。在遏制“两高”项目盲目发展过程中，通过严控“两高”项目增量、优化存量，能够从根本上解决地方产业层次整体偏低、结构偏重、布局不合理、低水平重复建设问题，倒逼淘汰落后产能，改造提升传统产业绿色化水平，推动“两高”行业向绿色、环保、低碳、循环方向发展。

为战略性新兴产业腾出发展空间，加快经济发展新旧动能转换。遏制“两高”项目盲目发展，为数字经济等战略性新兴产业和高新技术产业发展腾出更多空间，为绿色低碳产品以及绿色环保装备发展创造更多机会，有助于加快新旧动能转换，促进产业结构优化调整，推动经济社会发展全面绿色转型。

从源头上减少污染物和碳排放，推进减污降碳协同增效。遏制“两高”项目盲目发展，从产生源头上切断了“三废”排放和碳排放来源，降低了环境污染末端治理和碳减排的压力，打通了优化前端产业结构推动减污降碳工作的关键堵点，有助于精准高效推动生态环境质量持续改善和“双碳”目标实现。

主观认识不足、控制行动乏力、发展观念尚未根本转变是部分地区顶风上马“两高”项目的主要原因

记者：生态环境部有关司局负责人介绍，“十四五”之初，部分地区上马高耗能、高排放项目抬头。为什么一些地区要顶风上马“两高”项目？

严刚：“十四五”时期是我国转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻坚期，也是实现2030年前碳达峰的关键期、窗口期。在国家坚决遏制“两高”项目发展形势下，部分地区仍顶风上马“两高”项目。究其原因，可概括为三方面：

主观认识不足。部分地方和领导干部对于推动实现碳达峰碳中和的重大意义以及以减污降碳为牛鼻子加快推进经济社会发展全面绿色转型的理解不够深刻、认识不够彻底，主观上还没有做好绿色低碳发展准备。有些地方甚至把碳达峰当成“碳冲锋”“攀高峰”，认为2030年前是提高化石能源使用的“窗口期”，没有清晰认识到地方高位碳达峰对碳中和带来的压力，形成了2030年碳达峰之前可以抓紧上一些高耗能、高排放项目，还可以继续大幅提高化石能源使用量的思想误区。

控制行动乏力。一些地方对“两高”项目审批管理权限层层下放、一放了之，存在事中事后监管严重不足现象。同时，国家碳达峰碳中和顶层设计方案尚未正式出台，还没有形成推动碳达峰碳中和清晰的时间表、路线图、施工图，也没有建立有效的激励约束以及考核机制，使得部分地区缺少明确要求，导致遏制“两高”项目行动乏力，出现政府监管缺位现象。

发展观念尚未根本转变。有的地区片面追求GDP增长、以GDP为引领的发展观念未得到根本改变，尤其是当前受经济下行压力、新冠肺炎疫情等影响，在推进绿色发展上出现了摇摆。在发展方式的选择上，很容易受传统发展路径依赖的影响，惯性坚持过去高投入、高消耗、以资源环境为代价的粗放型发展模式。

地方政府落实“两高”项目防控措施不力、问题突出的，实施区域限批，纳入中央生态环境保护督察

记者：如何从源头管控“两高”项目，管控的重点在哪里？

严刚：源头防控是遏制“两高”项目盲目发展的治本之策。5月31日生态环境部公布的《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》，围绕严把审批关、准入关和监管关，在宏观、中观和项目三个层面，明确了生态环境管理要求，引导“两高”项目低碳绿色转型发展。具体看：

在宏观层面，加强生态环境分区管控约束，加快推进“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）成果在“两高”行业产业布局和结构调整、重大项目选址中的应用，充分发挥“三线一单”引领“两高”项目合理布局、有序发展的作用。京津冀及周边地区等“两高”项目密集、环境空气质量改善任务艰巨的区域，要采取更加严格的措施严控“两高”项目发展。

在中观层面，强化规划环评效力，对涉“两高”行业的综合性规划、工业和能源等专项规划、产业园区规划进行严格审查。以“两高”行业为主导产业的园区规划环评，要增加碳排放情况及减排潜力分析，推动园区绿色低碳发展。推动煤电能源基地、现代煤化工示范区、石化产业基地等开展规划环境影响跟踪评价，完善生态环境保护措施并适时优化调整规划。

在项目层面，要严格“两高”项目环评审批，提升清洁生产和污染防治水平，推进减污降碳协同控制。严把新改扩建“两高”项目的环境准入关，严格落实产业政策，从严、从紧、从实控制“两高”项目上马。要严格执行产业规划、“两高”项目产能替代、污染物削减替代、煤炭消费削减替代等政策。提升“两高”项目清洁生产和低碳发展要求，将碳排放影响评价纳入环境影响评价体系，从产业源头控制碳排放量，推进从微观层面强化减污降碳源头管控和全过程管理。

记者：对于已建成的不符合要求的“两高”项目应如何整改？

严刚：对于已建成的不符合要求的“两高”项目要坚决整改，应视具体情况进行分类处置、动态监控。对不落实环评、能评等要求的“两高”项目，应责令立即整改。对造成重大环境污染或生态破坏的，依法责令停止生产或使用，或报经有批准权的人民政府责令关闭。审批及监管部门工作人员不依法履职、把关不严的，依法予以处分；对于未严格落实产能置换、煤炭消费减量替代、区域污染物削减替代等要求的“两高”项目，强化责任追究，对建设单位及相关责任人纳入行业黑名单并向社会曝光。地方政府落实“两高”项目防控措施不力、问题突出的，实施区域限批，纳入中央生态环境保护督察。

构建源头严防、过程严管、后果严惩的制度和监管体系，开展“两高”项目常态化监管

记者：如何开展常态化监管，构建有效的制度和监管体系？

严刚：构建源头严防、过程严管、后果严惩的制度和监管体系，开展“两高”项目常态化监管，需要做好以下几方面工作：

建立统一管理台账。“两高”项目常态化监管涉及发改、生态环境、工业信息等多部门，可以在各部门管理动态清单的基础上，推动建立一套统一的管理台账，记录项目名称、建设地点、所属行业、建设状态、节能审查、环评审批等基本信息，涉及产能置换的还应记录置换产能退出装备、产能等信息。

强化监督检查。包括严格开展节能审查，建立“两高”项目环评与排污许可监督检查工作机制，强化以排污许可证为主要依据的执法监管，将“两高”企业纳入“双随机、一公开”日常执法监管等。

严格责任追究。要建立通报批评、用能预警、约谈问责等工作机制，对工作开展不力、“两高”项目准入把关不严的地区，严格问责，严肃查处。将遏制“两高”项目发展情况纳入中央生态环境保护督察范畴，压实地方政府落实遏制“两高”项目盲目发展、能耗双控和污染治理主体责任。

健全激励政策。完善有利于绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策，建立不同类型的碳排放总量控制制度，推进全国碳市场建设。严格执行差别化电价政策，对能源消耗、污染物排放超过限额要求的“两高”行业实行惩罚性电价政策。

将减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，大力推动工业、电力、交通、建筑四大领域节能降碳

记者：在遏制“两高”项目发展的同时，应如何开展节能降碳等工作，确保如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标？

严刚：我国力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策部署，为加快推动我国绿色低碳高质量发展提供了方向指引，也对节能降碳工作提出了新的要求。实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会变革，需要各地方、各领域、各行业的共同努力。要将减污降碳协同增效作为促进经济社会发展全面绿色转型的总抓手，一体谋划、一体部署、一体推进、一体考核。去年开始，我院会同14家行业协会和科研机构对电力、钢铁、水泥、铝冶炼、石化化工、煤化工等6个重点行业和交通、建筑两大领域开展碳排放建模、情景分析、达峰路径研究，基于重点行业和领域提出全国碳排放达峰路线图。根据研究成果，在遏制“两高”项目发展的同时，还要以生产和生活方式全面绿色低碳转型为方向引领，大力推动工业、电力、交通、建筑四大领域节能降碳工作。

工业领域长期以来是我国能源消费和二氧化碳排放的第一大领域，是影响全国整体碳达峰碳中和的关键。要在严格控制“两高”产能盲目增长的同时，围绕产业结构调整和资源能源利用效率提升，加快工业生产方式绿色低碳转型，大力推进工业节能降耗，构建低碳循环工业体系。

电力是全国最大的碳排放行业，也是未来10年我国用能增量的主体。要大力推动非化石能源发展，全面提速风光电源布局，构建以新能源为主体的新型电力系统。

交通领域要大力提升新能源汽车发展速度，持续降低新生产燃油车碳排放强度；继续推进大宗货物运输结构调整，加快形成中长距离运输以铁路、水运为主的格局；推进绿色低碳出行，形成绿色低碳交通运输方式。

建筑领域需坚持能效提升与用能结构优化并举。通过合理控制建筑规模、大力推动北方地区清洁取暖、提高新建建筑节能标准、推广超低能耗建筑、加大既有建筑节能改造力度、积极推动建筑领域可再生能源应用，多措并举控制建筑领域碳排放。