张中祥：双碳目标下的中国与世界 碳市场与欧盟碳边境调节机制

天津大学马寅初经济学院创院院长、卓越教授，国家能源、环境和产业经济研究院院长张中祥近日应邀出席第十届财经峰会，并以“双碳目标下的中国与世界：碳市场与欧盟碳边境调节机制”为题做了大会主旨发言。

张中祥强调中国宣布2030年前碳达峰并不令人意外，但承诺2060年前实现碳中和出人意料。2020年12月召开的中央经济工作会议把“做好碳达峰、碳中和工作”作为2021年的八项重点任务之一，而不是作为具体内容列在某一任务之下。中央深刻意识到需要有关部门和机构突出工作重点，做好宣传推动，让全社会尽快意识到这一承诺的严肃性和紧迫性。

向世界宣布了这样的承诺，中国就要考虑到底该怎么做。对于中国来讲，能源消费排放的二氧化碳一年超过一百亿吨，碳汇一年也就吸收十亿吨。张中祥指出，中国需要把温室气体排放总量降到至少比现在的排放总量低一个数量级，才可能依靠碳汇和碳捕集与封存技术把温室气体排放抵消掉,实现碳中和。

国家“十一五”规划首次把单位GDP能耗强度作为约束性指标，提出2010年单位GDP能耗比2005年降低20%。张中祥强调，自“十一五”规划中首次提出节能目标以来已过去的三个五年规划，两个五年计划就没有完成国家制定的节能目标。即使完成的部分，主要也是靠行政手段，高效但没有效率。随着节能减排的目标越来越严格，随着碳达峰、碳中和的目标越来越在我们眼前，就需要考虑一些市场手段，通过市场手段把外部效应内部化，更有效率来做这个事情。经合组织国家的实践已表明碳排放交易是富有经济效率的环境经济政策工具，为中国通过碳市场手段把外部效应内部化提供了参考。

2013年在七个省市启动了碳排放交易试点工作，到2014年6月交易试点全部上线交易。共覆盖电力、钢铁、水泥等20余个行业近3000家重点排放单位。这些试点存在不少共同点，每个试点覆盖的排放占试点省市的总排放量比较大。但各试点地区根据自身特点，试点之间存在巨大的差异。张中祥强调，碳排放交易试点的设计、运行和履约为试点向全国碳排放交易体系推进提供了有价值的参考，但各试点碳市场成交规模较小，流动性严重不足，碳价偏低，严重影响对节能减排和绿色投资的激励。

全国碳市场7月16日“开张”。开张当天，国内媒体铺天盖地讲，中国是世界上最大的碳市场。张中祥强调，这个说法不对。只能说中国刚启动的全国碳排放交易体系覆盖的碳排放量是全球最大的，远远大于2021年欧盟碳排放交易的碳配额总量，但这并不是我们一般商业意义上按交易总额讲的最大市场。按交易总额讲，中国离最大的碳市场欧盟还很远很远。张中祥指出，从全国碳市场开张以来的运行情况看，交易价格稳中有升、市场运行平稳。不过，从成交量看，活跃度仍待提升。

张中祥强调碳市场的发展需要进一步进行电价机制改革配合。目前电力体制下生产侧的碳成本由发电企业独自承担，难以向下游传导。这可能影响碳价达到一定的合理水平，因为煤电企业承受不起。碳的成本不能传导到下游，碳价格信号也就无法真正在电力消费侧发挥作用，达到倒逼下游产业与企业进行结构调整与转型升级的目的。从国家的角度讲，张中祥建议，国家迫切需要建立电力市场与碳市场的联动机制，让电价反映市场供需及碳减排成本，形成电价与碳价有机融合的价格体系，促进碳市场和电力市场协同发展。

张中祥强调，以发电行业为突破口启动全国碳市场，在确保从全国启动碳交易后平稳规范运行下，需要进一步完善碳市场建设。根据欧盟的经验，有力的惩罚机制是碳排放权交易市场有序运行的重要保障，但国内违规清缴处罚措施和力度比较小，不利于全国碳市场的有序运行。

7月14日，欧盟委员会正式提出欧盟绿色新政中防止碳泄漏的“碳边境调节机制”（CBAM）提案。张中祥指出，总的来说，无论从碳关税可能征收的范围来看，还是过渡期的安排，欧盟委员会CBAM提案比欧洲议会和欧盟委员会之前泄密版的提案宽松了许多。从减少欧盟CBAM影响角度，张中祥建议中国可把欧盟CBAM覆盖的行业作为优先考虑的部门。“十四五”期间尽快覆盖发电、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和国内民用航空等八个高能耗行业，最大化发挥碳价格的激励约束作用。与此同时，要逐步增加交易品种，逐步推出碳金融衍生品，探索引入个人和机构投资者入市进行交易，助力提升市场流动性。

张中祥强调欧盟CBAM提案有不少引起质疑的地方。比如，对欧盟企业提供双重保护，对欧盟之外生产地的“同类产品”提供差别待遇。欧盟CBAM提案缺少出口企业证明实际排放量的条款，对进口产品的排放量全部征收碳关税也不公平，应扣除欧盟同类产品企业获得的免费排放额度。另外，欧盟CBAM提案只承认以碳税或排放额度形式存在的、可量化的碳价，但进口产品在其生产国已经承担的碳减排成本并非都是碳税或排放额度形式存在的碳价。

中国反对碳关税碳边境调节，这个可以理解。张中祥强调，中国一定程度上也将面临欧盟有效保护其实施减排承担了额外成本的企业和避免碳减排被“泄露”的问题。中国现在为了实现碳达峰碳中和目标，采取措施将提高中国产品的碳成本，那些与中国存在贸易竞争关系、减排政策又没有中国苛刻的国家的同类产品反而可能竞争力提高、出口增加。与此同时，原本能效更高的中国企业可能会失去市场份额，全球排放量实际上可能还会增加。

张中祥指出，碳价一定程度反映本地区的减排成本及配额供需关系，发展中国家的碳价比发达国家低是合理的。不过，考虑到欧盟CBAM是目前全球唯一公布但可能影响广泛的碳价政策，张中祥建议中国与国际社会应就CBAM的碳核算体系、与WTO规则的兼容性、适用的范围和时机等议题加强对话与协调，避免单方面采取碳边境调节措施可能带来的冲突。