双碳背景下“十四五”时期大宗固废综合利用发展建议

大宗固废综合利用格局基本形成

党的“十八大”以来，我国把资源综合利用纳入全面加强生态文明建设“五位一体”总体布局。随着生态文明建设的深入推进和环境保护要求的不断提高，大宗固废综合利用作为我国构建绿色低碳循环经济体系的重要组成部分，既是资源综合利用、全面提高资源利用效率的本质要求，更是助力实现碳达峰碳中和、建设美丽中国的重要支撑。经过多年培育和发展，大宗固废综合利用规模水平不断提高、产业体系不断健全、政策制度和长效机制不断完善、创新实践不断取得突破，大宗固废综合利用由“低效、低值、分散利用”向“高效、高值、规模利用”整体转变取得积极进展。

(一) 产业规模稳步扩大

“十三五”期间，我国大宗固废综合利用产业规模不断扩大，综合利用率不断提高，累计综合利用各类大宗固废约130亿吨。2019年，煤矸石、粉煤灰、尾矿(共伴生矿)、冶炼渣、工业副产石膏、建筑垃圾、农作物秸秆等7类主要品类大宗固废产生量约为63亿吨，综合利用量为35.4亿吨，综合利用率约为55.9%，比2015年提高5个百分点。随着综合利用产业的快速发展，预计到2025年，大宗固废综合利用量将持续扩大达到47.8亿吨，综合利用率提高至60.9%。其中，煤矸石、粉煤灰、工业副产石膏和农作物秸秆等品类大宗固废综合利用率较高，2019年分别达到70%、78%、70%和86%，对缓解我国部分行业原材料紧缺、提高资源利用高效率、改善生态环境质量、促进综合利用产业绿色高质量发展发挥了重要作用。

(二) 科技创新不断突破

“十三五”期间，大宗固废综合利用技术取得了长足的进展。一方面，国家对固废资源化的科技研发重视程度不断增加，科技部将固废资源化纳入国家重点研发计划，科研院所、大型国企、专业化私企等参与大宗固废资源化科技研发积极性不断增强，尾矿胶结充填技术、钢渣有压热闷技术、铅锌共生氧化矿和锌浸渣强化熔炼技术与设备、工业副产石膏生产建筑石膏和纸面石膏板装备、工业固体废弃物生产新型墙材成套装备等一大批成熟先进的技术装备不断涌现。另一方面，生态环境部、工信部等部门先后组织编制/修订了《国家先进污染防治技术目录(固体废物处理处置领域)》(2017年)《国家工业资源综合利用先进适用技术装备目录》《国家鼓励发展的重大环保技术装备目录(2017年版)》《首台(套)重大技术装备推广应用指导目录(2019)》等技术目录，极大促进了大宗固废资源综合利用先进适用技术装备的推广应用。

(三) 法规政策日趋完善

“十三五”以来，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《环境保护税法》《资源税法》等法律陆续修订出台，《资源综合利用法》正在抓紧制定，相关法律体系的不断完善进一步加强了综合利用产业链上下游企业的责任和义务，为我国大宗固废综合利用产业的高质量发展提供了良好的机遇和坚实的法律保障。例如2020年新修订《固废法》的实施为“十四五”的固废治理新篇章夯实了法治基础，《资源综合利用法》将对资源高效化利用产生积极深远影响。在政策方面，国家发改委牵头加强战略部署和顶层设计，先后于2019年和2021年印发《关于推进大宗固体废弃物综合利用产业集聚发展的通知》《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》《关于开展大宗固体废弃物综合利用示范的通知》，目前已培育形成了50个大宗固体废弃物综合利用基地和60个工业资源综合利用基地，到2025年两类基地建设累计达到100个和110个，将有助于形成多途径、高附加值的综合利用发展新格局。同时，随着节能环保等战略性新兴产业政策的实施，又将为大宗固废综合利用产业快速发展提供强大驱动力和良好政策环境。

受资源禀赋、能源结构、发展阶段等因素影响，我国大宗固废综合利用仍面临产生强度高、利用不充分、综合利用产品附加值低等严峻形势。目前我国大宗固废累计堆存量约600亿吨，年新增堆存量近30亿吨，量大面广。受制于经济水平、技术水平、市场条件等条件，仍存在固体废弃物的无序堆存和随意倾倒现象;赤泥、钢渣等部分品种大宗固废的综合利用率和安全处置率均处于较低水平;少部分废弃物通过资源化技术形成再生产品，但没有形成产业化规模等问题。

“十四五”时期，我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程，围绕推动高质量发展的主题，全面提高资源利用效率的任务更加迫切。如何落实碳达峰碳中和目标，切实转变发展方式，系统发力推动大宗固废综合利用效率大幅提高，实现大宗固废综合利用产业绿色高质量发展，需要立足新发展阶段进行全局性谋划。

大宗固废综合利用面临的新形势

(一) 新资源观要求资源高效利用

经济社会可持续发展，需要以资源可持续利用来支撑，而大宗固废综合利用已成为资源可持续利用的重要环节。推进大宗固废综合利用，是“十四五”时期大幅提高资源利用效率发展目标的重要部署。习近平总书记在党的十九大报告中强调“推进资源全面节约和循环利用”;党的十九届四中全会提出“实行最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度”;党的十九届五中全会作出了“能源资源配置更加合理，利用效率大幅提高，主要污染物排放总量持续减少，生态环境持续改善”的决策部署;十四五规划和远景目标提出要“加强大宗固体废弃物综合利用”“全面提高资源利用效率”。新资源观的确立，既是破解保护与发展突出矛盾的迫切需要，更是事关中华民族永续发展和伟大复兴的重大战略问题，为今后一段时期大力推进大宗固废综合利用指明了方向。

在我国从工业大国发展为工业强国的关键阶段，战略性关键矿产资源的有效供给对产业发展日益重要，固体废弃物的资源化和循环利用将成为资源供应的重要来源之一。例如，固废资源利用可深度资源化提炼废铜、废铅等多种再生金属及金银等稀有金属，粉煤灰、煤矸石、工业副产石膏、尾矿废石、建筑垃圾等已成为了天然矿产资源的重要补充。因此，在新资源观的背景下，大宗固废综合利用既是源头解决突出环境问题的重要手段，更是提升资源利用效率的关键措施，能够为全面推动经济社会绿色转型、加快建设人与自然和谐共生的现代化奠定坚实的资源基础。

(二)双碳目标需要替代利用助力

2020年习近平主席在第七十五届联合国大会上宣布我国“30-60”目标，碳中和成为各国的共同取向。党的十九届五中全会提出要“落实2030年应对气候变化国家自主贡献目标，锚定努力争取2060年前实现碳中和”。2021年《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》提出“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，确保实现碳达峰、碳中和”。双碳背景下，新的发展形式也对大宗固废的综合利用提出新的要求。开展大宗固废综合利用对节约和替代原生资源、有效减少碳排放等具有显著的协同效应，是实现碳达峰碳中和目标的重要途径之一。

由于大宗固废有着明显的资源特征，利用大宗固废制备建材，能有效减少开采、运输、破碎研磨等环节，综合节能降碳效益十分显著。例如，大宗固废生产砂石骨料，每综合利用1吨建筑垃圾可减少二氧化碳排放3.7千克;高炉矿渣作为水泥掺和料，每生产1吨水泥可节约50%的能源消耗;2吨农作物秸秆所蕴含的热值大约相当于1吨标煤，综合利用可减少2.66吨二氧化碳。大宗固废综合利用兼具环保、循环经济和节能降碳多种属性，将成为碳达峰碳中和背景下固废处置的“新主线”。为此，在“十四五”碳达峰的关键期、窗口期，要进一步强化大宗固废的合理和高效利用，有效降低单位国民生产总值资源消耗强度和二氧化碳排放强度，充分发挥对碳达峰碳中和目标实现的积极推动作用。

(三) 区域转型亟待综合利用支撑

习近平总书记在党的十九大报告中强调“实施区域协调发展战略。”京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区等国家重大区域的持续稳定是我国发展的重要基础。然而不容忽视的是，京津冀、黄河流域、长江经济带等重点区域都是大宗固废主要“贡献点”，而同时又是生态环境保护重要攻坚阵地，大量固体废物堆累将严重影响区域转型发展。例如，黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带，更是我国的“能源流域”，其煤炭储量占全国50%以上，是我国重要能源、重化工和基础工业基地，上游榆林、鄂尔多斯、乌海、宁东等地煤矸石、粉煤灰和脱硫石膏等固体废物产量和堆存量均处于较高水平，自我消纳固废资源综合利用产品的能力有限，大量贮存堆积的固体废物对周边土壤、地表水及地下水等带来污染，进而对黄河流域水源和生态环境安全造成隐患。与此同时，以内蒙古为例，其工业结构主要以电力、冶炼为主，建筑材料等主要利废行业产能严重过剩，且受季节影响较大，资源化利用途径不畅，产品附加值较低。

在新的发展阶段，亟需提高国家重大战略区域内大宗固废的综合利用能力，按照“重在保护、要在治理”要求，统筹推进区域大宗固废“减量化、资源化、无害化”，结合区域内大宗固废产排特点，积极探索多产业、跨区域的大宗固废协同利用机制，不断推进大宗固废综合利用绿色、高效、创新发展，对于实现国家重大战略区的生态保护和高质量发展具有重大的现实意义。

“十四五”发展建议

立足于新发展阶段，“十四五”时期应纵深推动大宗固废综合利用发展，系统谋划、重点突破、整体推进、精准发力，实现大宗固废综合利用规模、速度、质量、结构、效益有机统一，助力实现碳达峰碳中和目标。

(一)提高各类大宗固废综合利用效率

一推进矿业废弃物高效利用。一方面，推动矿业废弃物规模化利用。以尾矿大规模低成本充填为主要发展方向，推广应用尾矿大规模低成本浓缩、大泵量高浓度井下输送、低成本尾矿充填胶凝材料等技术开展井下充填，修复采空区、塌陷地等。另一方面，推动矿业废弃物的高值化利用。大力推进尾矿再选、尾矿伴生有用组分高效分离提取、高附加值利用，推动提取有效金属后剩余废渣的规模化利用。加大推动非金属矿产业开展“近零尾矿”加工利用技术，低品位和伴生矿物的选矿提纯及产品应用研发技术加快实现产业化。

二推动工业废弃物高效利用。一方面，推动工业废弃物规模化利用。对于利用技术较成熟、应用范围较广、利用量较大的粉煤灰、煤矸石、高炉矿渣(水渣)、脱硫石膏等大宗固废，要积极推动与建材等利废产业的融合发展，在产业布局优化、制度配套、激励措施等方面鼓励固废作为原料替代原生资源，推动高效规模化利用。例如深入推动粉煤灰用于建材生产、建筑和道路工程建设、农业应用等;有序引导煤矸石发电及生产建材、复垦绿化等利用。另一方面，推动工业废弃物高值化利用。因地制宜开展煤矸石多元素、多组分梯级利用，积极开展提取有用矿物元素，重点推广煤矸石生产农业肥料等高附加值产品。大力发展粉煤灰基于有价元素提取的高值化应用，开发多元化综合利用产品体系。推动非金属产业废渣高质化利用，分区域分种类提升工业副产石膏综合利用质量。

三加强农业固体废物高值化利用。大力推动农作物秸秆肥料化、饲料化、燃料化、基料化和原料化利用。根据农林废弃物资源的数量、品种，结合利用现状，因地制宜选择综合利用方式，统筹兼顾、合理引导能源化、工业化等综合利用，不断拓展利用领域，推动生物质能源替代化石能源。加强区域农林废弃物收储体系建设，鼓励利用农林废弃物生产纸张、环保板材、装饰装修材料、家具以及生物质能源材料等固碳产品。

四拓宽建筑垃圾利用途径。加强建筑垃圾前段分选技术装备开发，在扩大生产再生骨料用于道路基层等产品规模的基础上，探索农林用土、矿山修复、回填及环境治理等利用方式。完善产品标准和应用技术规范，鼓励先进技术装备研发和工程化应用，推动建筑垃圾的收集、清运、分拣、加工利用、无害化处理、市场推广的一体化利用发展模式。

五开展新型固废综合利用。探索建立退役光伏组件、风电机组叶片等新型固废回收网络，研发高效拆解、清洁利用的共性关键技术及设备，优选工艺路线，布局建设新型固废综合利用项目，探索可持续发展的商业模式。

(二) 创新构建大宗固废综合治理模式

一建立多产业协同利用模式。建立完善重点领域大宗固废综合利用产业协同发展体制机制，依托固废产生集中区域，健全大宗固废综合利用产业体系，贯通固废资源排放、处置、加工、流通、应用等环节，打破行业保护与壁垒，强化产业责任与分工。鼓励上下游企业采取合资、合作等方式，推进大宗固废综合利用与化工、水泥、煤电、冶炼等传统产业耦合链接，形成多产业协同融合发展模式，促进固废资源供需链与价值链的优化配置。

二完善专业化运作模式。针对赤泥等多组分复杂难用大宗固废，依托专业公司，提升分选加工处理水平。强化大宗固废处置的商业运营，以固废资源综合利用为纽带，向固废资源的检验检测、诊断、评估评价、技术装备、产业化项目工程建设、标准规范、信息统计、金融服务、人才培训等产业链各环节延伸，形成具有竞争优势的服务型产业，构建产业链间协同发展的小循环，推动产业联动和耦合共生。

三建立互联网+大宗固废综合利用模式。充分利用大数据、互联网等现代化信息技术手段，推动大宗固废产生量大的行业和地区建设大宗固废监管信息系统，对大宗固废产生、贮存、转运、利用等动态信息进行实时统计，完善基于信息数据系统的产业管理体系。建立完善大宗固废综合利用交易信息平台，为产废和利废企业搭建信息交流平台，分品种及时发布大宗固废产生单位、产生量、品质情况等，推动企业间、产业间、区域间加强信息交流，提高资源配置效率。

四打造骨干企业示范引领模式。建立大宗固废综合利用企业领跑者制度，推动大型综合利用企业建设完善大宗固废综合利用设施，加大对关键技术装备绿色化、智能化改造，提高企业资源化利用率和无害化处置水平。定期发布“领跑者”企业名单，并给予政策扶持，加快培育具有成熟大宗固废综合利用处置能力的骨干企业，发挥示范引领作用，带动上下游产业协同发展，全面激活产业链带动全产业绿色可持续发展。

(三) 增强重点区域大宗固废消纳能力

一培育跨区域产品联动市场机制。建立“增强共识、建立规则和推进共享”合作机制，推动培育大宗固废综合利用产品联动市场，形成产、供、销、用联动的格局。建立跨区域产品标准共享共用机制，建立从设计到施工全流程的大宗固废综合利用产品优先采用机制。鼓励大宗固废在区域间的流动，充分利用现有铁运、海运、水运能力，开展多式联运，推动重点区域固废综合利用率整体提升。如可考虑在京津冀及周边地区等重点区域，充分利用山西、内蒙古等地尾矿、废石、粉煤灰等存量大宗固废资源补齐产能短板，为核心发展区域重大工程建设提供建材原料。

二建立跨区域多部门联动政策机制。充分发挥区域中心城市或城市群市场资源丰富性和周边区域固废资源的充足性优势，鼓励将大宗固废综合利用产业融入区域协同治理框架之中。出台跨区域多部门协作联动相关制度和关键瓶颈问题申报处理机制，协力解决制约京津冀、长江经济带、黄河流域、粤港澳大湾区等重点区域产业协同发展的关键瓶颈问题。构建科学合理的大宗固废综合利用区域协同发展机制，制定固废综合利用区域协同发展的财税政策、科技创新激励政策、综合利用产品政策。

三开展重大战略区综合利用试点。优先在京津冀、长江经济带、黄河流域等大宗固废产生量大、品种多的典型重大战略区域因地制宜开展应用试点，探索区域内大宗固废综合利用新模式。重点推进京津冀及周边地区产业废弃物大规模协同利用和清洁高效利用;充分发挥长江经济带的内陆低成本水运优势，推进区域产业废弃物协同利用、生态化高效利用;围绕生态保护，以市场化机制推动黄河流域存量废弃物规模化利用;推进西部地区有色金属采选冶固废高效提取有价组分生态化清洁利用;推动东北地区老工业基地产业废弃物协同利用的战略性新兴产业发展。

(四) 建立健全长效推进保障体制机制

一完善大宗固废综合利用标准体系。建立大宗固废综合利用领域的行业标准化机构，建立健全相关标准体系。完善综合利用产品设计、生产、使用等环节的全生命周期绿色标准。注重标准之间的协调、配合性，促进资源综合利用产品标准和建筑标准、施工规范等上下游产业标准之间的衔接，着力解决大宗固废综合利用产品应用的标准瓶颈问题。鼓励相关细分领域团体标准的制定，通过标准化手段，提高产品的市场竞争力和先进适应技术推广。

二完善税收优惠政策。落实资源综合利用增值税、所得税、环境保护税等优惠政策，扩大综合利用产品税收优惠范围，探索将尾矿、煤矸石等大宗固废井下充填或回填列入增值税优惠目录。聚焦大宗固废综合利用重点领域，深入研究制约行业发展的税收制度瓶颈，针对赤泥、尾矿、建筑垃圾等大宗固废，有针对性研究出台符合行业特点的可操作、可落地、可实施的税收优惠政策。

三加强科技创新支撑。积极推动建立固废利用科技创新平台，实验室，孵化器等，鼓励科技创新，实施重点研发计划，加快成果转化，突破复杂难用固废综合利用技术瓶颈。鼓励建立多模式的产业创新联盟，形成利益共享、风险共担的创新主体。加快发布大宗固废综合利用先进实用技术目录，分品种征集大宗固废综合利用关键共性技术，同时强化推广应用，遴选发布大宗固废综合利用先进适用技术目录和典型案例。

四健全大宗固废综合利用评价制度。根据大宗固废综合利用技术研发的进展、标准制修订等情况，调整修订相关产品目录。坚持以市场化为导向，完善资源综合利用第三方评估评价机制，在财税减免、项目认定、技术评价等工作中积极引入第三方评估评价。在评估评价基础上，适时发布产品展示、市场需求、成果转化、技术推广等服务信息。