“双碳”目标下 碳市场迎来发展新机

4月30日，生态环境部组织起草的《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》（以下简称《草案修改稿》），完成了公开征求意见阶段。生态环境部相关人士此前曾公开表示，将推动该条例的立法审查进度，争取今年出台。

相关领域立法工作的持续有效推进，是我国碳市场法治化、规范化运行不断完善的重要保障和前提。

以立法工作的推进为表征之一，在实现碳中和、碳达峰的庄严目标和深刻变革中，经历了十几年探索与实践的我国碳排放权交易市场，正在迎来新的发展机遇。

碳市场建设： 逐步拓展，成效显著

2008年8月5日，北京环境交易所（2020年5月更名为北京绿色交易所）和上海环境能源交易所分别在京沪两地正式挂牌成立，我国碳市场由此启动，一路向前。

“经过十几年的发展，我国碳市场在制度建设、市场主体培育、市场交易平台等方面都取得诸多进展， 碳市场作为一种减排工具的作用也开始显现。”在接受《中国发展观察》杂志记者采访时，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所习近平生态文明思想研究室常务副主任王海芹研究员做出上述表示。

她介绍，碳市场是典型的政策创造型市场，其发展有赖于制度体系的不断完善。

2011年10月，国家发展改革委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，正式在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳7个省市开展碳排放权交易试点工作，进行了卓有成效的先行先试。

其后， 在7 个试点省市基础上，全国范围内的碳市场建设全面铺开。2020年12月，生态环境部连续发布了《碳排放权交易管理办法（试行）》《2019—2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，以及配额分配方案和首批重点排放单位名单。2021年1月1日，全国碳市场第一个履约周期正式启动。

政策文件显示，在市场主体和规模方面，目前纳入全国碳市场的发电企业总计2225家。根据有关统计，在前期开展碳交易试点的过程中，7个试点省市纳入碳市场的企业类型和数量则更多。在配额市场方面，截至2020年12月31日， 试点碳市场配额现货累计成交4.45 亿吨二氧化碳当量，成交额104.31 亿元。广东、湖北、深圳累计成交量位列前三位。在自愿减排量（CCER）交易市场方面，截至2020 年12月31日，全国CCER累计成交2.68亿吨。其中上海CCER累计成交量持续领跑，超过1亿吨，占比41%；广东排名第二，占比20%。

在市场交易平台方面，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳都建立了专门的碳排放权交易平台。王海芹认为，这些交易平台在促进碳市场理论探索、推动碳市场实践方面发挥了重要作用。

北京绿色交易所相关负责人在接受本刊记者采访时介绍，作为北京碳交易试点指定交易平台，该所从2011年起正式承接北京试点碳市场交易职能。自2013年11月28日开市至2020年底，各类碳交易产品累计成交量6801万吨，成交额19.4亿元，在国内区域市场居于前列。

从整体数据来看，试点碳市场减排成效初显，试点碳市场范围内的碳排放总量和强度实现了双降。与2014年相比，2015年、2016年和2017年，湖北试点碳市场纳入重点排放单位碳排放分别下降了3.14%、6.05%和2.59%，完成了控制温室气体排放的目标。上海试点碳市场2019年电力热力行业、石化化工行业、钢铁行业碳交易企业的碳排放量分别下降8.7%、12.6%和14%。王海芹表示，这些数据充分体现了碳排放交易体系的市场有效性，作为市场激励型环境规制政策值得进一步推广。此外，碳排放交易政策通过技术创新，显著促进了我国企业转型升级。

她还谈到，与碳市场本身的发展成效相比，我国部署和推进碳市场的方式更值得关注。我国碳交易市场的发展呈现渐进式特征，国家采取了先试点、后推广，先电力、后考虑其他行业的分步推进方式。这种方式既坚持了顶层设计，又充分考虑了推进碳交易市场的长期性和复杂性，在制度建设过程中最大努力地降低成本和避免风险。

从发展现状看，我国碳市场的覆盖范围还有待扩大，流动性和交易活跃度也有待增强，在促进企业碳减排和绿色转型升级方面的作用也有待进一步释放。

王海芹认为，对于我国碳市场目前存在的问题可从四方面分析。一是碳市场的建立本身比较复杂。作为政策创造性市场，其本身对于制度的精巧设计有很高要求，不可能一蹴而就。二是配额稀缺性有待增强。激发碳交易的重要动力在于配额的稀缺性，如果稀缺性不足， 就难以形成供需双方有效的交易需求。我国面临的发展任务依然比较繁重，目前对于全国全口径经济社会体系尚未设定一个排放量限制， 在这种情况下，碳排放空间稀缺程度不够。三是基础数据支撑不足。碳交易建立在碳排放精准核算和监测基础上，有赖于高质量的碳排放基础数据。然而目前，我国碳排放核算和监测的标准还不统一，核算和监测体系总体还比较薄弱。四是能力不足。碳市场发展涉及企业的低碳发展能力、政府的监管能力、交易平台的碳金融产品开发能力等，这些能力的培养和形成都需要在实践中逐步强化。

碳市场立法： 各方期待，积极建言

《碳排放权交易管理暂行条例》未来将以国务院条例的形式颁布，是规制碳排放权交易的最高层级法律。多位专家学者在接受采访时认为，条例的出台将对碳交易行业健康发展、碳交易市场健康平稳运行起到基础支撑作用，将有利于进一步完善碳市场体系、扩大碳市场规模，从而助力“双碳”目标达成。本刊记者在采访中亦了解到， 业内对该条例期盼日久。对于《草案修改稿》，机构、学界、企业等给予了评价和建言。

北京绿色交易所相关负责人对本刊记者表示，与2019年的《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》相比，此次的《草案修改稿》在立法目标中明确提出要推动实现碳达峰、碳中和目标，进一步明确了碳市场在实现“双碳”目标中的价值，在MRV（可监测、可报告、可核查）方面的规定更加细致，交易和信息披露也更加规范。

4月26日，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（简称“中国绿发会”）政研室向生态环境部提交了《关于〈碳排放权交易管理暂行条例（草案修订稿）〉的修改建议》。

据介绍，这份建议是中国绿发会政研室在专门组织召开专题讨论会，邀请法律、金融、碳交易试点及企业等相关领域的专家和代表， 共同研究讨论碳排放权交易实践的问题后所形成，具体16条建议集中于七个方面。一是立法目的突出生态文明建设和应对气候变化；二是设立信息披露与公众参与专章；三是鼓励全社会创新减排；四是重视从司法角度保护公共利益；五是厘清全国碳市场和地方试点的关系； 六是充分保障碳市场的有序建设和稳定运行；七是注意履约责任的衔接，应对国际挑战。

针对《草案修改稿》，中国科学院科技战略咨询研究院研究员谭显春提出六点建议。一是尽快出台多项与《碳排放权交易管理暂行条例》配套的管理办法和实施细则。二是进一步落实重点排放单位履约时间，以及相关操作细则。能够做到当年履约当年清缴，不跨年履约。三是进一步明确各级生态环境主管部门的监管责任。四是关于配额分配，建议参考国际经验，主管部门可以预留一定的储备配额，用于有偿分配市场的调节和一些国家重大项目的建设。五是在电力行业启动碳交易后，应尽快分阶段地将其他高耗能行业纳入进来，比如钢铁、水泥、电解铝、化工、石化、造纸、玻璃等行业，同时还要注意应对国际上的碳边界调解机制。六是按照循序渐进的原则，明确温室气体范围。

她还提醒，碳金融的发展高度依赖碳市场发展的成熟度，到目前为止，国内的碳市场仍处于起步阶段，碳金融相关的监管制度还需要继续完善，所以非常有必要引导金融机构正确认识碳金融，稳健有序地开发碳金融产品和工具。在开展碳交易的同时，还要注意防范可能存在的金融风险。

中国绿发会政研室在其提交的建议中也谈到，碳排放权交易企业、个人等主体都可以进入，这一过程中如果有碳价的大幅度波动，甚至有些市场进行不恰当、不规整、不规范的操作，则会引发一系列金融风险，对碳市场的稳定运行构成极大挑战，因此建议《草案修改稿》设立专门篇章对此进行规定。

碳市场展望：积极稳妥推进，实现新的发展

“双碳”目标郑重宣示，我国碳市场建设亦因此被赋予了新的时代要求。作为落实“双碳”目标的重要政策工具之一，加快建设全国碳排放权交易市场被列入今年的政府工作报告。3月15日召开的中央财经委员会第九次会议指出，要完善绿色低碳政策和市场体系，完善能源“双控”制度，完善有利于绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策，加快推进碳排放权交易，积极发展绿色金融。今年6月底，全国碳排放权交易市场将正式启动运行。

对于进一步发展我国碳交易市场，切实助力“双碳”目标的达成，各界亦寄望颇多。

2月26日至27日，生态环境部部长黄润秋赴湖北省、上海市调研碳市场建设工作时强调，要把落实习近平总书记关于我国新的碳达峰目标与碳中和愿景的重大宣示作为重要政治任务，从战略全局认识和把握应对气候变化目标任务，积极稳妥推进全国碳排放权交易市场建设。

他强调，要高度重视全国碳排放权注册登记系统和交易系统的建设和运行，加强保障，抓好落实，务求取得实效。一要科学合理设计，严格评估验收，确保注册登记和交易系统功能满足需求、质量安全可靠，保障全国碳市场实现平稳运行。二要建立工作机制，提高运行管理水平，明确工作流程，落实人员责任，强化廉政监督，做好系统运维管理。三要加强与联建省市沟通协调，加快机构组建。湖北省和上海市作为注册登记机构和交易机构建设牵头单位，在机构成立前，先行开展试点建设，分别做好注册登记结算和交易管理工作。四要利用自身优势，深入开展研究， 分析交易规律，探索建立交易监管机制和风险管理机制，并充分发挥试点作用，及时总结好的经验做法，推动在更大范围内实施。

北京绿色交易所相关负责人对本刊记者表示，碳达峰、碳中和目标的实现要建立在科学路径上， 如何围绕绿色产权处置、交易体系建设等基础内容，构建比较完善的碳交易市场，使“双碳”这一国家战略部署能够得到产业和市场的充分支持，至关重要。碳交易市场是实现“双碳”目标的重要抓手和工具，未来一定要利用好这个工具。

王海芹认为，当前我国碳市场正在进入新一轮快速发展期，前景和空间较大。她表示，随着“双碳”目标的大力推进，碳配额的稀缺性不断增强，有效的市场需求也将扩大，市场参与主体将不断增加。同时，在前期一系列试点工作积累了相应经验的基础上，市场主体的学习能力也将快速提升。

此外，“双碳”目标促使全社会对碳减排的关注空前加大。可以预判，碳达峰、碳中和等与碳相关的各类专业术语，将会加快走进公众视野，就像当年PM2.5快速走进公众视野一样。这将为我国低碳发展以及碳交易等碳减排政策的实施，提供积极的社会舆论环境。公众的重视和切身的行动，将成为我国下一阶段碳市场建设和碳交易开展的重要推动力之一。