王磊：土壤污染风险管控和修复的质控薄弱环节分析和改进建议探讨

中新网5月一条新闻报道，因为开发的地产项目存在土壤污染，某地一楼盘被当地环保部门紧急叫停建设和交付。据网上消息，该地块曾开展了治理修复，并于2018年通过了效果评估。本文就土壤圈的这条热点新闻，想谈谈现有土壤污染风险管控和修复工作中的可能存在质控薄弱环节和改进建议。

一、相关背景

中新网5月一条新闻报道，因为开发的地产项目存在土壤污染，某地一楼盘被当地环保部门紧急叫停建设和交付。据网上消息，该地块曾开展了治理修复，并于2018年通过了效果评估。本文就土壤圈的这条热点新闻，想谈谈现有土壤污染风险管控和修复工作中的可能存在质控薄弱环节和改进建议。

根据《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤法》）第三十五条，土壤污染风险管控和修复，包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。

2020年10月，全国人大执法检查组关于检查《中华人民共和国土壤污染防治法》实施情况的报告指出，现阶段存在“存在土壤污染调查、修复过程环境监管不到位问题”，要求“严格建设用地准入管理，确保‘住得安心’”，提出“对存在污染风险的地块，不一定急于修复、急于使用，不能确保安全就坚决不用，特别是不能作为住宅、公共管理和公共服务用地（以下简称‘一住两公’用地）。”

生态环境部分别于2019年1月3日和6月19日发布了《污染地块风险管控与土壤修复效果评估技术导则（试行）》（以下简称HJ25.5）和《污染地块地下水修复和风险管控技术导则》(以下简称HJ25.6)，对土壤修复和风险管控的效果评估，以及地下水修复和风险管控的效果评估做出了规定。同年更新了2014年发布已经实施了5年的《建设用地土壤污染状况调查技术导则》（以下简称HJ25.1）等四个技术规范。加之先前已经发布的《污染地块土壤环境管理办法（试行）》、《工矿用地土壤环境管理办法（试行）》和《建设用地土壤环境调查评估技术指南》（以下简称《指南》），这些规范共同构成了建设用地土壤环境管理技术体系。

从HJ25系列导则制定的目的和基本原则上看，HJ25.1规定了调查工作流程，HJ25.2规定了监测技术要求，HJ25.3规定了风险评估工作程序和方法，HJ25.4规定了修复技术要求，HJ25.5和HJ25.6规定对修复和风险管控目标的判定。

二、问题描述

（一）风险评估的定位

根据《土壤法》，用途变更为“一住两公”用地，应当开展土壤污染状况调查，调查表明污染物含量超过土壤污染风险管控标准的应当进行风险评估，经风险评估认为需要实施风险管控或修复的地块应纳入“名录”。地块一旦进入“名录”，说明地块存在用地风险，不得直接作为“一住两公”用地，限制了地块使用。风险评估难度高、责任重、影响大，因此，《土壤法》将风险评估评审放在了省一级进行。

（二）风险评估的工作要求

根据《土壤法》第三十七条，土壤污染风险评估报告应当主要包括主要污染物状况、土壤及地下水污染范围、公众健康风险或者生态风险，以及风险管控、修复的目标和基本要求等。其中的“土壤及地下水污染范围”其实是技术含量最高也最容易遗漏风险（即污染区域）的环节。这里需要强调的是，广义的污染范围是指污染物的分布范围，是客观的，而修复范围是污染物浓度超过风险评估确定的“风险控制值”范围。调查阶段只能确定污染范围，不能确定修复范围。根据HJ25.1对于不同调查阶段的要求，第一阶段与第二阶段初步采样分析是确认是否存在污染，第二阶段详细采样分析是确定污染程度和范围。根据《土壤法》第五十九条的要求，土壤污染状况调查报告应当由地方生态环境主管部门会同自然资源主管部门组织评审。

（三）效果评估的定位

根据《土壤法》第六十五条和第六十六条，风险管控、修复活动完成后，由省级生态环境部门及时将达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标且可以安全利用的地块移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录。因此，效果评估是将地块移出“名录”的唯一途径。

（四）效果评估工作要求

根据《土壤法》第四十二条，效果评估报告应当主要包括是否达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标，是否需要实施后期管理等内容。因此，效果评估是风险评估要求是否得到落实的检验。根据HJ25.5，土壤修复及管控效果评估的目的是判断土壤是否达到修复目标和风险管控是否达到规定要求。HJ25.5也提出了效果评估的目的是判断地块风险是否达到可接受水平，从具体工作范围（即布点和实际评估对象）上看，主要面对的还是地块前期确定的修复范围。其中，更新地块概念模型可对已知污染物分布进行再判断，可能涉及到污染范围的调整。根据HJ25.6，地下水效果评估的范围也是前期确定修复范围的上游、内部及下游。两个导则都提到了效果评估布点应关注修复工程可能造成二次污染的区域，但二次污染的区域把握还缺少具体的要求，导则提醒加以关注。

根据《建设用地土壤污染风险管控和修复监测技术导则》（以下简称HJ25.2），修复工程完成后的环境监测主要工作是考核和评价治理修复后的地块是否达到风险评估确定的修复目标，监测范围应与地块治理修复的范围一致。监测指标上，土壤的监测项目为土壤污染风险评估确定的需治理修复的各项指标。这里的修复范围和各项指标均指风险评估确定的范围和超过风险控制值的项目。

（五）风险评估和效果评估的组织实施

根据《土壤法》，风险评估由土壤污染责任人、土地使用权人负责组织；风险管控效果、修复效果评估由土壤污染责任人组织。归纳起来，风险评估报告和效果评估报告应由省级人民政府生态环境主管部门和自然资源等主管部门共同进行评审。土壤污染风险管控和修复活动的实施和责任主体全部是土壤污染责任人或地块使用权人，执行主体是第三方。土壤污染状况调查报告由地方（市县级）生态环境主管部门组织评审。名录中的地块采取的管控措施和编制的修复方案向地方生态环境主管部门报告或备案。

严格建设用地准入管理，确保‘住得安心’，就要将该入“名录”的及时纳入“名录”；也要守好“名录”内地块，移出“名录”时技术上应慎重，在后期监管上，宁愿再多观察一下也不要过于自信。

三、问题分析

（一）调查不充分导致的地块未知风险较大

确认修复后的地块满足开发要求比诊断一个地块是否存在污染可能还要复杂，责任也更大。由于历史不清、资料缺失等原因，导致污染识别本身存在较大的不确定性，土壤的异质性和人为扰动等因素也会造成污染物分布难以通过有限的点位进行判断，客观上增大了调查结果的不确定。目前，行业整体认识和技术水平还不高，调查发现的地块污染问题往往是不全面的。主要原因在于：一是点位密度有限，HJ25.2要求布点密度不低于1600平方米（每1600平方米至少一个点，下同），《建设用地土壤环境调查评估技术指南》中要求超标和重点区布点密度不低于400平方米，客观上点位密度有限，且执行时大多把最低要求作为工作标准；二是边界划定要求不够明确，平面和垂向上分别规定了最低布点密度和采样间隔，但是该项工作的目的更多是在确定污染范围的边界，既然是边界确定，均匀布点就存在一定的问题，污染边界的确定方法和依据也尚未有公论，误差可能偏大；三是未对污染成因和调查结果的合理性分析有明确要求，HJ25.1中要求分析数据的有效性和充分性，但如何分析和判断并未明确，执行过程中大多只是数据比标和质控数据偏差分析。污染溯源尽管不是必须要求，但若忽略溯源，便可能会导致调查结果过度依赖监测数据，存在较大的不确定性。

（二）地块移出名录的客观挑战与现有导则执行之间的矛盾

现有效果评估的关注点大多在于前期确定的“修复范围”以及修复过程中的“薄弱点”，这与其本身的工作职责来说，范围似乎小了。效果评估是严格建设用地准入管理的最后一道防线，与调查不同，这里面对的都是发现了污染需要治理修复的地块，得出的是经治理修复后是否可以移出“名录”的结论。当前形势下，效果评估的关注范围如果只关注前期调查发现的污染范围，则有可能对地块的安全利用遗留隐患。根据HJ25.5，效果评估应当综合评估地块是否到达规定要求和风险水平，评估的是整个地块，而不是前期确定的修复区。

（三）从污染调查和效果评估布点密度上比较二者的权重差异

HJ25.5中，基坑底布点密度为不低于400平方米（一个样，下同），与《指南》中涉嫌污染区域的布点密度一致。某地方导则已经将此密度提升为100至200平方米。HJ25.5要求基坑侧壁按周长不少于每40米一个样品，垂向上不超过3米一个样品。以上要求不可谓不严格，但换个角度想，如果调查对污染范围把握的很清楚，基坑清理只要对确定的修复范围进行测量上的就可以了，不需要这样详细的布点。倘若考虑到担心前期调查不充分，因此对发现的污染范围加大布点密度加以验证，那么按此逻辑，是否也应当核实一下前期调查存在较大不确定的非污染区区域。但这样明显又超过了“效果评估”的角色定位。

现有效果评估将大量的取样放在了基坑底和侧壁上，布点密度明显大于调查阶段的要求。举例来说，调查时表层某点一个样品超标形成的400平方米（20×20米）深度为1米的基坑，根据HJ25.5的要求，在效果评估时可能需要用8个点来检验基坑清理的成效，调查和效果评估的样品比例达到了1:8。而用前述某地方导则的要求计算，一个100平方米（10×10）深度为1米的基坑效果评估时就需要采8个样品，400平方米时，调查和效果评估的样品比例达到1:9，500平方米可能达到1：10。

（四）调查与效果评估如何进一步平衡和协调

从上述点位密度的比较结果来看，相对于调查阶段，效果评估对于前期发现的污染区域清理十分重视。一位专家曾说，调查不充分导致的污染范围不准确，不但可能导致不需要治理的土被过度修复，也提高了遗漏污染概率。从控制风险方面，遗漏一个污染区块和清理不干净导致的少量残留相比，明显前者的风险更大。从工作难度方面，与调查中的高难度、不确定性和主观重视不够相比，现有效果评估更像是一场开卷考试，考试范围、考试题目完全已知，甚至没有能够威慑的未知题。制度设计上，效果评估的自身局限性在于主要面对的是风险评估确定的问题。因此，如何在制度设计上，给予效果评估阶段对前期工作的问题自纠和补救机会，提高重点地块调查的技术要求，降低调查的不确定性，这似乎是当前更需要引起重视的。毕竟，控制建设用地准入风险这个责任大于天，是工作的底线。

（五）调查和效果评估在测试项目上的差别与潜在风险

根据HJ25.5，效果评估的测试项目为修复范围对应的目标污染物，目标污染物的定义主要是浓度超过修复目标的污染物。根据HJ25.2，效果评估的监测项目主要为风险评估确定的需治理修复的各项指标，两者本质上没有差别。这方面的潜在风险在初步调查和详细调查阶段也容易被忽视，HJ25.1中要求详细调查的样品测试项目以初步调查确定的地块关注污染物为主。HJ25.2也认为详细调查的测试项目应为初步调查确定的污染物。因此，实际执行过程中很容易出现一个问题，就是检出但不超标的指标会在详细调查被过滤掉，风险评估也不会再关注，自然也没有理由要求效果评估再去评价，否则评价标准又如何确定。

导则和管理上的逻辑都没有问题，我想说的风险主要源于现阶段的执行能力与理想情况存在偏差。如果测试结果真的能反应地块的实际污染水平，这一套逻辑完全没有问题，但问题在于现阶段难以调查准、测准，布点位置、取样方式、取样方法、前处理和测试过程等环节的客观难度和不规范，都会导致调查获取的检测数值低于真实的污染情况。因此，以筛选值“过滤”掉检出值在目前这个阶段存在风险。根据《建设用地土壤环境调查评估技术指南》，“初步调查无法确定是否超过国家或地方有关建设用地土壤污染风险管控标准（筛选值）的，则应当补充调查，收集信息，进一步进行判别。”注意这里的“不能确定”很值得关注，超过筛选值就是超过了，不叫不能确定，只有没有超过筛选值，但是怀疑地块可能超过的，这才叫不确定。显然，执行时这种情况容易被忽视。此外，《地下水污染健康风险评估工作指南》2019年修订后的版本与2014年的一大差别是，地下水不饮用时，启动风险评估的条件为超过地下水四类标准。这在逻辑上当然也没有问题，不饮用没必要要求过严。问题还是在于现在阶段的地下水检测很难测准。这种情况下，降低风险的唯一办法就是关注的面更大一些，检出多重视，没检出也别轻易排除。GB36600的基本项目设置是防止遗漏高毒性的常见污染物，而识别的地块特征污染物和检出污染物（不包括正常含量水平的背景元素）自始至终都应当关注。

四、解决建议

（一）结合地块用地历史，谨慎选择调查阶段。有些重点行业的地块做了初步调查，要么发现了污染问题但说不清楚污染范围和污染程度，要么没发现污染，终止调查程序存在较大的隐患。建议对待重点行业地块可直接按照详细调查的要求和标准，缩短走调查程序的时间，降低调查结果的不确定性。《浙江省关于加强工业企业污染场地开发利用监督管理的通知》（浙环发〔2013〕28号）中曾明确：“若场地受污染可能性较大的，属于关停搬迁的重污染企业原址用地，或曾用作重污染企业生产且拟开发利用的场地，可直接进行详细调查。”

（二）详细调查更加关注污染物分布范围的合理性和污染成因分析。调查质控不是数据平行性质控，调查质控也不是看谁的表述更规范，调查质控的是调查结果可不可信。因此，调查结果应向成因分析的方面去努力，为什么污染会发生？污染源头在哪里？为什么污染物的分布是这样的，是否符合地块和污染理化性质的特点？等等。数据质控与其关注平行性，不如回到合理性分析上来，利用合理性和污染成因分析加强调查数据的质量控制。执行过程中，在风险评估评审和修复方案制定阶段，组织评审部门和市级部门应更加关注修复范围的科学性、合理性。存疑时及时要求地块使用权人或组织第三方采样验证，避免把更多问题累积到效果评估阶段。

（三）详细调查和效果评估的测试项目应趋于保守。《建设用地土壤环境调查评估技术指南》要求，初步调查的“测试项目原则上应当根据保守原则确定，地块内可能存在的污染物及其在环境中转化或降解的产物均应当考虑纳入检测范畴。”详细调查和初步调查之间，初步调查检出（重金属等背景元素除外，下同）的和地块识别的特征污染物，均应纳入详细调查的测试项目。效果评估应关注前期检出的特征污染物指标和非背景指标。地下水中有机污染物指标建议关注检出指标，非操作失误检出的非背景指标均应引起关注。

（四）效果评估阶段鼓励发现前期工作问题并及时申请修订风评结论。施工单位和效果评估单位可结合地块前期调查情况、用地历史、地质水文条件、污染物特点，对存疑区域主动布点验证，发现问题及时申请调整风险评估结论。修复后期，结合修复过程的潜在影响更新地块概念模型，着眼于地块内的污染物分布，合理设置效果评估的监测点位。发现一般的污染遗漏等问题可及时向组织风险评估的部门报告，申请调整风险评估结论。当发现前期调查与地块客观污染存在较大偏差时，可建议对治理修复后的地块重新开展调查。重新调查结果作为效果评估的工作内容接受评审，并作为地块移出“名录”的重要参考。