深度解读碳排放权交易管理暂行条例草案

中国官方提出“二氧化碳排放力争于2030年前达峰，努力争取2060年前实现碳中和”的目标后，全国碳排放权交易市场建设进入快车道。继生态环境部公布《碳排放权交易管理办法（试行）》之后，全国碳排放权交易市场的管理筹备工作又有了新进展：

3月30日，生态环境部在其官网上公布了《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》（以下简称“草案修改稿”），并公开意见征集至4月30日。这是中国官方第三次对国务院层级的碳交易立法公开征求意见。

此前，2019年4月，生态环境部就《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”）公开征求意见。

2016年3月，应对气候变化职能从国家发改委转隶至生态环境部前，国家发改委就《碳排放权交易管理条例（送审稿）》公开征求意见。

相较于“征求意见稿”， “草案修改稿”新增了八大亮点，并从六个方面给市场带来了新期待。

亮点

1.明确全国碳市场在实现“30·60”目标过程中的定位

“草案修改稿”明确提出，为推动实现二氧化碳排放达峰目标和碳中和愿景制定本条例。

分析：这表明，全国碳排放权交易市场是中国实现“30·60”目标的重要抓手。

2.建立信息共享和协作机制，从国家层面完善全国碳市场的监管体系，并提出主管部门追责

“草案修改稿”明确了参与管理和指导全国碳排放权交易及相关活动的其他国家主管部门、全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构的其他国家监管部门、交易主体和核查技术服务机构的其他国家监管部门，确定建立监管信息共享和执法协作配合机制。

同时，明确提出对于县级以上生态环境主管部门及其他负有监督管理职责部门的有关工作人员，违反规定的将予以追究责任。

分析：上述机制的确立从国家层面完善了全国碳排放权交易市场的监管体系，并明确了对主管部门违规的承接。

3.提出总量控制，真正健全全国碳市场的配额分配机制

“草案修改稿”明确，国务院生态环境主管部门商国务院有关部门，根据国家温室气体排放总量控制和阶段性目标要求，提出碳排放配额总量和分配方案。

分析：温室气体排放总量控制的出台，将真正健全全国碳排放权交易市场的配额分配机制，为中国通过碳市场实现“30·60”目标和低碳转型奠定坚实基础。

4.首次明确提出设立国家碳排放交易基金，保障有偿分配收入用途

“草案修改稿”首次明确提出设立碳排放政府基金，即国家碳排放交易基金。

分析：该基金的建立能够有效保障有偿分配收入用于支持全国碳排放权交易市场建设和温室气体削减重点项目，切实助力实现“30·60”目标。

5.明确提出可以适时增加其他交易产品

“草案修改稿” 提出，全国碳排放权交易市场的交易产品主要是碳排放配额，经国务院批准可以适时增加其他交易产品。

分析：现货交易产品的丰富，以及基于现货开发的衍生产品的逐步开发和纳入，将进一步提升市场流动性，保证市场的健康稳定，为投资者提供更多选择，并最终在全国范围内助力发现有效碳价。

6.明确温室气体排放数据报送和核查责任方，落实具体要求

“草案修改稿”明确，重点排放单位对温室气体排放报告的真实性、完整性和准确性负责，并要求每年3月31日前报送温室气体排放报告，设计数据的原始记录和台账应保留至少五年。

此外，“草案修改稿”明确，省级生态环境主管部门应当在接到重点排放单位温室气体排放报告之日起三十个工作日内组织核查，并在核查结束之日起七个工作日内向重点排放单位反馈核查结果，并允许省级生态环境主管部门通过政府购买服务的方式，委托技术服务机构开展核查。核查技术服务机构应当对核查结果的真实性、完整性和准确性负责。

分析：上述要求强化了企业责任主体，落实了具体温室气体排放数据报送和核查要求。

7.细化针对主管部门和不同机构的信息披露要求，保证市场公开透明

“草案修改稿”明确了重点排放单位及时公开其温室气体排放情况，提出省级生态环境主管部门应当及时公开重点排放单位碳排放配额清缴情况，全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构应当及时公布碳排放权登记、交易、结算等信息，并披露可能影响市场重大变动的相关信息。

分析：上述要求进一步保证了全国碳排放权交易市场的公开透明，为其健康有序的稳定运行奠定基础。

8.明确地方碳市场到全国碳市场的过渡方案

“草案修改稿”明确，条例实施后不再建设地方碳排放权交易市场，已经存在的地方碳排放权交易市场逐步纳入全国碳排放权交易市场。

分析：上述要求体现了中国建设统一全国碳市场的决心，并给各地方碳市场及其市场参与者释放明确的政策信号。

期待

1. 出台多项配套管理办法和实施细则

“草案修改稿”明确提出或关联了多项配套管理办法，涉及总量目标设定、配额结转和管理、温室气体消减排放量、交易管理办法、风险防控细则（包括涨跌幅限制、最大持有量限制、大户报告、风险警示、异常交易监控、风险准备金和重大交易临时限制措施）。

分析：这些配套管理办法是未来全国碳排放权交易市场稳定运行的必要保障，亟待出台。

2.更有力度的违规清缴处罚

“草案修改稿”中增加了对主管部门的追责，进一步细化和提升了对于全国碳排放权交易市场各参与方的追责条款，调整了具体的处罚额度规定：对于违规交易和交易机构的追责可处100万元以上至1000万元以下的罚款，而对于违规清缴的重点排放单位仅处10万以上至50万以下的罚款。

分析：与“征求意见稿”中“处按照该年度市场均价计算的碳排放配额价值2倍以上5倍以下罚款”的惩罚力度相比，上述规定的力度有所减弱，也比各地方碳市场的相关罚则有所减弱。在正式条例中包括更有力度的违规清缴处罚是全国碳排放权交易市场有序运行的保障。

3.进一步落实重点排放单位履约时间及相关操作细则

相较于“征求意见稿”，“草案修改稿”删除了在配额清缴条款中对重点排放单位“不足部分应当在当年12月31日前通过购买等方式取得”的要求。

分析：在正式条例中进一步明确重点排放单位的履约时间及相关操作的细则要求是保证全国碳排放权交易市场的有效运行的前提。

4.进一步明确自愿减排项目使用规范，避免双重计算

“草案修改稿”提出鼓励企业事业单位在中国境内实施可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目，实现温室气体排放的替代、吸附或者减少，并产生经核证属实的温室气体削减排放量。重点排放单位可以购买经过核证并登记的温室气体削减排放量，用于抵销其一定比例的碳排放配额清缴。

分析：避免双重计算，理清自愿减排项目，特别是可再生能源项目与绿色电力证书、现有电网排放因子等各项政策和因子的关系；确保自愿减排项目真实有效的“额外性”，产生有质量保证的温室气体削减排放量是实现碳达峰和碳中和目标的根本。

5.进一步明确各级生态环境主管部门的监管责任

“草案修改稿”明确允许省级生态环境主管部门通过政府购买服务的方式，委托技术服务机构开展核查，但同时在相关监督管理的条款中又提及，县级以上生态环境主管部门可以对重点排放单位等交易主体和核查技术服务机构进行监督管理。目前服务购买方和监管方非同一主体。

分析：在正式条例中进一步细化、明确省级和县级生态环境主管部门的相关职责是保证全国碳排放权交易市场平稳运行的基石。

6. 进一步完善交易方式

“草案修改稿”提出，碳排放权交易应当通过全国碳排放权交易系统进行，可以采取协议转让、单向竞价或者其他符合国家有关规定的交易方式。

分析：相较于“征求意见稿”，“草案修改稿”取消了抵质押的方式，并修改集中竞价为单向竞价，且没有允许场外交易。期待正式条例进一步完善交易方式和相关规定，允许场外交易，将进一步拓宽交易渠道，活跃市场，推动全国碳排放权交易市场的健康发展。

延伸阅读：

生态环境部：关于公开征求《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》意见的通知