曾雪兰：扩大碳市场覆盖行业范围的思考

随着《碳排放权交易管理办法（试行）》《2019~2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》等一系列重点文件的发布，以电力为首批覆盖行业的全国碳市场正式开始运行。时间踏进2021年，我国已进入“十四五”阶段，2030年碳排放达峰的期限日益临近。作为促进低成本减排的政策机制，碳市场如何在电力行业以外覆盖更多的行业、承担更重的推进减排的任务已成为社会各界关注的重要议题。笔者以广东省碳交易试点为例，就扩大覆盖行业范围对碳市场的意义、需要考虑的原则及因素进行了探讨，并对广东、全国碳市场提出一些思考建议。

一、碳市场覆盖多个行业的意义

（一）碳市场覆盖多个行业可使全社会整体减排成本下降

相比指令性的节能减排措施，碳市场机制的优势在于，市场形成的碳价格信号将促使减排成本低的行业企业进行实际减排并出售节余的配额，而减排成本高的行业企业通过购买碳配额抵消其排放、完成减排任务，从而使碳市场覆盖范围内的企业整体以更低的减排成本完成目标减排量。若将更大范围的行业企业纳入碳市场进行排放管控，减少使用指令性减排措施，则全社会的减排成本可进一步下降。因此，扩大碳市场覆盖范围应成为未来减排政策的发展趋势。

（二）碳市场覆盖多个行业可有助于防止行业间的碳泄漏

由于工业生产的复杂性，一个企业的生产过程可能涉及多个行业。在广东省碳市场纳入的行业中，钢铁、石化行业的企业存在跨行业大类的复杂生产情况。以典型的长流程钢铁企业为例，其生产过程包括石灰烧制、炼焦、烧结、球团、炼铁、炼钢、轧钢等工序，根据国家统计局国民经济行业分类（GB/T 4754—2017），石灰烧制工序属于非金属矿物制品业，炼焦工序属于石油、煤炭及其他燃料加工业，炼铁、炼钢等工序属于黑色金属冶炼和压延加工业。而实际上，也存在独立运营的石灰烧制和炼焦企业。如果只纳入黑色金属冶炼和压延加工业中的“钢铁行业”，若长流程钢铁企业将石灰烧制、炼焦工序外包至其他石灰烧制、炼焦企业，而这些工序对应的行业恰好没有被纳入碳市场，则可能导致这些外包工序脱离碳市场管控，造成碳泄漏的问题。扩大覆盖行业范围则可以有效避免此类行业间的碳泄漏。

（三）碳市场覆盖多个行业可增进市场流动性，提升市场效率

碳市场覆盖多个行业可增加碳市场参与者的数量和潜在的差异性（减排成本、交易成本、风险偏好等），提升参与者的交易倾向，进而增加交易流动性、提升市场效率，有助于实现低成本减排的目标。以广东碳市场2019履约年度为例，其覆盖的电力、钢铁、水泥行业的交易量分别占全部控排企业交易量的46%、21%、19%，其余三个行业的交易量占比也达到14%，可见，各行业对碳市场整体交易量的贡献都较为显著。覆盖多个行业促进了广东碳市场交易的繁荣。2019年度履约期，广东碳市场配额交易量达3824万吨，交易金额达9.3亿元（比2018年度履约期增长11.5%）。截至2021年1月22日，广东碳市场累计配额交易量达1.7亿吨，累计配额交易金额达35.8亿元，分别占我国所有区域碳市场累计交易量和交易额总量的39%和35%，是国内首个、也是唯一一个配额现货交易量破亿、交易额突破30亿元大关的试点碳市场。

二、碳市场选择覆盖行业的重要原则：目标和可操作性的协同

虽然碳市场覆盖更多的行业可以使碳市场覆盖企业整体的减排成本进一步下降、有助于增大碳市场流动性、减少碳泄漏，进而有助于全社会低成本地实现减排目标，但是纳入过程还需要综合考虑操作性问题，如管理成本、企业承受能力、配额分配的技术难度和数据基础等因素。

（一）管理因素

管理成本，主要指政府管理的成本，例如履约审核、报告核查监管、违规处罚等。一般来说，企业排放规模较小、排放源相对分散，则政府管理成本较高；企业排放规模较大、排放源相对集中，政府管理成本低。广东碳市场的纳入行业基本上为排放密集型行业，总排放量约占全省的65%，较其他行业具有更大的排放占比，而企业数量仅为240余家，可以实现在管理成本较低的情况下管控较大体量的排放。

企业承受力，主要指企业承受碳市场履约成本的能力。将一个行业纳入碳市场一般意味着对其中相当一部分的企业采取偏紧的配额分配，以维持较为合理的碳价，因此将对这些企业产生一定的履约成本。如果候选行业已处于严重亏损、承受力较弱的状态，却仍将其纳入碳市场的话，可能会导致大量企业因运营成本过高而关闭，产生的资源浪费、人员失业等经济社会成本可能会高于减排所获得的环境收益。因此，在考虑纳入碳市场时，应适度考虑行业内企业的经济承受力。

（二）技术因素

配额分配的技术难度，主要指进行合理配额分配的技术难度。这与我国碳市场所处的阶段相关。根据国内外碳市场实践经验，碳市场建设初期的配额分配往往以免费分配为主。免费分配方法包括基准法和历史法。基准法以单位产品碳排放先进值（基准线）为配额分配依据，单位产品碳排放优于先进值的企业配额相对宽松，单位产品碳排放劣于先进值的企业配额相对紧缺。这样可以起到激励先进、鞭策落后的作用。因此，基准法往往是被优先采用的免费分配方法。在广东碳市场，基准法配额分配所覆盖的排放量占比已接近90%。然而，如何将基准线的分类和数值设置得可比、公平，存在一定的技术难度。对于电力、水泥等行业，不同企业生产的产品同质性较强，工序的能源/物料投入产出关系较简明，较容易准确统计行业各种产品的单位产品碳排放，进而设置基准线。对于这类行业，广东碳市场采用了基准法，根据生产规模、产品类型设置了多条基准线，兼顾了效率与公平。但对于石化、钢铁等行业，不同企业产品类型差异较大，工序的能源/物料投入产出关系较复杂。在广东碳市场，纳入的石化企业的炼油和石化产品结构不尽相同、所经过的加工工艺链条的长短也不同，纳入的钢铁企业的钢材产品涉及多个型号，而且存在一个工序生产多种产品等复杂情况，相应的能源/物料投入和产出难以根据产品分类准确剥离，因此计算合理、准确的单位产品碳排放量并进行行业对标存在较大挑战。对此，广东碳市场对石化行业和钢铁的钢压延与加工工序采用历史排放法分配配额（以企业/工序整体历史排放为依据，不区分产品），但历史排放法存在鞭打快牛的缺点。因此，对于这类较为复杂的行业，做到科学、公平的配额分配存在较大挑战，将其纳入碳市场范围时需要慎重。

数据基础，主要指行业企业碳排放量及配额相关数据的统计现状，例如产品产量、能源及含碳物料消耗量、热值及碳含量等排放计算系数。能否获取准确的碳排放量及配额相关数据，关系到科学合理的配额方法能否设定、企业的配额以及排放责任能否准确确定。不同行业之间在数据的统计基础上存在差异。以广东碳市场覆盖行业的热值实测情况为例，电力、水泥、造纸行业采用实测值的企业比例较高，而石化和钢铁则较低。这主要是由各行业的生产和排放技术特征导致的。例如对燃料燃烧情况要求较高、购买化石燃料较多的行业（如电力行业、造纸行业的自备电厂）更注重热值的监测，这是因为热值是确定燃料交易价格的重要因素，并且能反映燃料的性质以便更好地对燃烧效率指标进行内部管理。此外，在企业内部的工序间存在复杂的能源和物料联系的行业，要厘清工序边界并做到准确计量相关参数存在挑战。例如广东碳市场纳入的长流程钢铁行业，其生产工序同时存在能源投入和能源产出（如高炉、焦炉、转炉煤气等）并相互供给，监测这些煤气在每个工序的产量、用量及其对应的热值存在一定的不确定性。对于数据统计基础较弱或存在较大复杂性的行业，纳入碳市场范围时也需要慎重。

三、相关建议

（一）对广东碳市场的相关建议

1.做好与全国碳市场的衔接，服务地方低碳发展

随着全国碳市场的纳入范围逐步扩大，广东碳市场的行业企业将逐步纳入全国碳市场。建议广东进一步积极与国家沟通与全国碳市场的衔接事宜，做好电力以外的行业企业纳入全国碳市场的过渡工作，确保试点向全国碳市场的平稳衔接。在广东碳市场及全国碳市场并行存在期间，继续发挥广东碳市场政策体系公开透明、交易市场化程度高的优势，逐年收紧配额分配，保持配额交易的高度活跃，服务广东省低碳发展战略。在国家碳达峰、碳中和的总体碳减排目标下，广东作为中国的先进省份，必然将在碳达峰和碳中和进程中承担重要任务。广东碳市场可有效辅助广东省低成本地实现碳达峰和碳中和目标。

2.建设大湾区碳交易机制，探索共性行业纳入覆盖范围

粤港澳大湾区作为我国经济发达区域，在低碳发展方面应先行先试，形成可推广的低碳发展模式。由于碳市场在低碳发展方面的高效促进作用，建议可进一步探索建立粤港澳大湾区碳交易机制。覆盖范围可探索纳入粤港澳三地共性较强的交通和建筑行业。粤港澳三地需要创新性地建设碳市场。市场机制可尝试以碳普惠制、自愿纳入碳市场管理或建立强制排放上限等不同方式探索建立。

（二）对全国碳市场的相关建议

1.先易后难、分批纳入，逐步扩大碳市场覆盖范围

在我国现有的碳排放相关数据管理体制中，能源相关数据管理的基础较好，其企业级和工序级的能源消费数据均具有较高的可获得性，且已建立专门的数据质量控制政策体系并实施了较长一段时间。建议全国碳市场可选择优先覆盖能源相关排放，并选择产品结构和能源物料关系相对简明、企业规模较大、承受力较强的行业优先纳入，如首批纳入的电力行业，以及在候选行业范围内的水泥行业。其他的排放行业可在全国碳市场后续阶段条件成熟时逐步纳入。

2.提前完善行业企业数据基础，促使更多行业满足纳入碳市场的要求

企业在纳入碳市场之前，建议国家可先进行碳排放及配额相关数据收集，评估扩大纳入范围的各类成本和技术难度。在报告技术指南中对企业的边界划分、数据计量、取样化验等监测过程进行明确要求，对于暂不满足要求的企业，应要求其在限定的时间内进行完善。这个排放报告能力建设的过程，可提高企业数据的可获得性和质量，减少行业企业之间的数据基础差异，促使更多的行业满足碳市场的基本要求，从而为全国碳市场覆盖范围的扩大创造条件。

原文首发于《电力决策与舆情参考》2021年1月29日第4、5期

作者：曾雪兰，广东工业大学环境生态工程研究院教授