破解无废产业建设资金难题 创新“三统筹”融资模式

为贯彻落实《国务院办公厅关于印发“无废城市”建设试点工作方案的通知》（国办发〔2018〕128号）要求，生态环境部组织各省（区、市）推荐“无废城市”候选城市，并会同相关部门筛选确定了“11+5”试点城市和地区。我们现在就推进“无废城市”建设过程中，如何推动固体废物源头减量、资源化利用和无害化处理，促进城市绿色发展转型，提高城市生态环境质量等问题交流工作经验，探索工作模式。

一、基本情况

徐州是全国典型的老工业基地和资源型城市，随着城市工业的快速发展，危险废物、建筑垃圾、大件及园林垃圾、污水污泥急剧产生，对徐州地区的地表水、地下水、大气等环境产生严重威胁，徐州市面临着巨大的环境保护压力。为解决生态环境问题，提高资源循环利用效率，2018年徐州市开始谋划建设循环经济产业园。该产业园位于铜山区大彭镇，规划总面积约8295亩，规划建设固废处理、资源再生利用、环保装备制造、科研宣教、新能源等五个功能板块。其中起步区2365亩，总投资约60亿元，规划建设生活垃圾焚烧发电、餐厨垃圾处理、污水处理、危险废物处置、饱和废活性炭再生利用、建筑垃圾处置等11个环保项目，“徐州无废城市”展示馆、“中国循环经济产业”博览馆、国家级工程技术研发中心等3个科研宣教类项目，以及基础设施建设和影响区村庄搬迁安置等配套工程。

针对产业园中各项目“小而散、选址难、公益性强”导致融资难的问题，徐州市站在全局高度，突破机制体制、融资困局及产业规划布局等方面的局限，发挥新盛集团国资平台融资优势，加强与国开行对接，利用“无废城市”试点、长江大保护、江苏省全域生态提升等国家和地区重大战略，创新性提出统筹建设内容、统筹还款来源、统筹增信方式的“三统筹”融资模式，解决了产业园起步区建设资金需求，有力推进了徐州市“无废城市”建设。

二、主要做法

按照“项目系统规划、资源充分整合、园区分步建设、收益整体平衡”的原则，通过构建“环保产业+公共服务配套”的方式，推动项目一体化实施。循环经济产业园项目由新盛绿源公司负责统筹融资、建设、运营、还款；每个环保子项由入园企业进行专业化经营；建立扎实有效的资金归集机制，通过现金流控制，将项目收益统一归集至新盛集团子公司新盛绿源公司，保障项目还款，新盛集团作为股东承担部分差额补足偿债义务。

（一）突破“融资困局”，创新融资模式。徐州市循环经济产业园起步区涉及环保项目、宣教基地、基础设施建设以及影响区村庄搬迁安置等工程，整体投资较大，但配套基础设施建设自身收益水平较低，居民搬迁安置无收益，若以基础设施建设或影响区村庄搬迁安置项目单独申请贷款，均不满足金融机构融资评审要求；而环保项目收益能力相对较强，均可单独融资，但必须完成起步区基础配套设施及影响区村庄搬迁安置，才能为环保项目建设运营创造前提。因此，新盛绿源公司与国家开发银行研究对接，创新性提出了统筹建设内容、统筹还款来源、统筹增信方式的“三统筹”融资模式，解决了徐州市循环经济产业园起步区建设资金需求。一是统筹建设内容。突破传统贷款项目不得与不相关其他项目建设内容捆绑申请的限制，即污水处理、建筑垃圾处理等环保项目、园区基础设施建设项目与影响区居民搬迁安置项目之间，无直接关联性，项目互相独立，在融资方案设计中，将上述互相独立的板块、项目以起步区建设的名义打包作为一个整体，推进贷款评审工作。二是统筹还款来源。综合材料处置、污水处理、建筑垃圾处置等环保项目自身具有较好收入现金流，符合银行贷款评审政策，但园区基础设施建设项目及影响区居民搬迁安置项目现金流较弱，难以满足银行贷款评审政策。因此，将上述项目以起步区建设的名义整体打包后，各子板块的现金流汇总成为起步区建设项目的整体收入，并作为贷款的第一还款来源，同时以母公司新盛集团的综合现金流作为有效补充，突破传统贷款中项目自身收入必须覆盖贷款本息的限制，使得打包后的项目在收入能力上符合贷款评审要求。三是统筹增信方式。本次纳入贷款范畴的环保项目建设、园区基础设施建设及影响区居民搬迁安置三个板块实施内容中，仅环保产业项目具有可抵押的土地或房产，符合贷款评审合规性要求，基础设施建设具有较少量可供抵押的土地及房产，影响区居民搬迁安置项目无可供抵押的土地或房产资源，均不满足贷款评审合规性要求，在贷款方案设计中，将三个板块涉及的所有土地、房产、机器设备统一作为抵押物向国开行提供贷款抵押，并增加母公司新盛集团担保，使得项目整体具有自我抵押增信的能力，同时增加了新盛集团AAA级信用评级的担保增信，满足贷款评审增信要求，突破项目自身资产评估抵押价值必须覆盖贷款本息的限制。

（二）创新“体制机制”，强化顶层设计。徐州市在设立产业园之初，打破传统园区设立“管委会”的模式，实施“政企职责明确、企业管理为主”的市场化运作模式，引入与国家战略高度契合的项目，突出绿色循环，强调“物质循环”“项目协同”“产业联动”，依据功能划分，分期分步实施。一是高起点规划。按照建设“国内领先、世界一流”循环经济示范区和环保生态园定位，委托清华大学环境学院，以大宗工业固体废物、主要农业废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危险废物为重点，编制《徐州“无废城市”建设试点实施方案》。二是高标准建设。按照《国家发改委关于推进资源循环利用基地建设的指导意见》，循环经济产业园立足徐州市安全、集中、高效处置城市废弃物的重要功能区定位，围绕已建成的餐厨垃圾处理厂和生活垃圾焚烧发电厂，将新建的危废处理等污染较重的子项规划在中心，新建的大件及园林垃圾处理等污染较小的子项规划在周边，结合现场高压走廊对地块的切割，在高压走廊下规划景观绿化作为环境缓冲，外围建设科研教育基地，打造工业旅游、生态景观园区，破解“邻避效应”。三是高水平打造。项目充分考虑系统性、长远性和操作性等因素，通过整体规划各建设项目集约化至徐州市循环经济产业园区，解决环保项目规模小、实施散等问题，同时，达到产业聚集、资源循环利用的目标。

（三）突出“绿色循环”，延伸产业链条。一是科学调整城市产业布局。结合循环经济产业园的规划建设，着力构建环保设计中心、国际化技术转移和研发中心、环保新材料和环保设备制造业等，延伸产业链，围绕徐州市循环经济产业园，科学调整大彭镇及周边地区的工业布局，加快形成特色鲜明、结构优良、竞争力强的产业体系，在技术流、资金流上实现产业的“模式化、效益化”循环，努力抢占循环经济发展的制高点。二是夯实起步区固废板块。产业园起步区固体废物板块，以市政处置类、危废处置类等城市托底项目为主，配套建设科研宣教类设施项目，作为城市的“绿色出口”，实现废弃物之间的“无害化、减量化”循环。三是强化产业项目协同。统筹考虑产业园各板块、各产业项目间的协同共生关系，细分产业项目的产废种类，以单个产业项目为单元，充分利用各单元间互为彼此的共生基质、共生能量，形成互补资源，在项目物质流、能量流上实现“资源化、协同化”循环，形成项目共生的“循环体系”。

三、取得的成效

经国家开发银行总行授信批准，循环经济产业园项目最终获授信贷款约45.5亿元，期限20年，有效解决了产业园融资难题，成为国开行系统内资源循环利用产业园类项目“首例”获批的贷款项目。

目前，360万吨/年餐厨垃圾处置项目2018年已投产运营，3750万吨/年生活垃圾焚烧发电一期项目2020年7月份投产运营，8万吨/年危险废弃物处置一期项目、2万吨/年废活性炭再生利用项目、1万吨/年医用废塑再生利用项目等正在建设，将于2021年上半年运营。同时，循环经济产业园二期已启动规划，重点引入资源再生类、环保装备制造类、环保新材料类项目，积极培育优势产业链，构建循环经济“生态圈”，打造“国内领先、世界一流”的循环经济产业园。

四、推广应用条件

该模式普遍适用于大中城市资源循环利用产业园类项目建设。其他城市在推广应用中应注意以下几个问题：

一是必须坚持市场化运作，培育建设运营主体。徐州市循环经济产业园作为环保类产业园，既是一项民生工程，也是一项生态环保工程，承担着重要的社会责任。由地方国企承担产业园整体建设，符合转变政府职能和推进城投公司市场化转型的要求，有利于支撑地方国企做强做优。其商业模式实施思路：一是不增加政府债务，确保项目市场化方式合规建设运营；二是分工明确，政府统筹规划布局，提供有力制度保障，确保市场健康稳定，实施成效符合城市总体规划和战略布局，企业发挥专业建设运营能力，确保项目建成运营平稳，实现风险利益分摊；三是强化监管，以产业聚集方式优选先进运营企业，统一排放标准，提升资源利用，避免二次污染，由新盛绿源统筹对园区实施建设管理，使入园企业难以逐利推责，增强项目运营效率和社会责任。

二是必须集约整合资源，发挥“银政企”合作优势。新盛集团作为循环经济产业园的投资建设方，主动承担地方国企责任，加快产业园的项目建设。同时，紧密对接国家开发银行，发挥国开行融资融智作用，使其积极参与徐州整体“无废城市”的方案设计，将融资方案与项目整体规划相结合，统筹平衡。政府充分发挥行政优势为项目政策法规、财政资金、土地规划等支持。企业充分发挥管理运营优势，构建合理经营架构，为项目运作打好坚实基础。

三是必须坚持依法合规，给予优惠政策及保障措施。在项目前期，徐州市明确新盛绿源作为投资建设、运营管理主体，出台《关于印发支持徐州市循环经济产业园建设发展优惠政策的通知》（徐政办〔2019〕70号），从特许经营权、建设用地、税收优惠、市场准入、行政审批等方面给予借款人和项目的全面扶持政策，为项目建设运营提供保障。在项目融资推进过程中，出具《影响区居民搬迁安置补偿方案》，明确拆迁范围、面积和补偿安排，确保符合国家对垃圾处理项目的邻避要求及有关规定。指导新盛公司制定《循环经济产业园项目资金监督管理办法》，从公司治理制度上明确了对各环保子项收益的监管、归集。