垃圾焚烧发电行业需要精准施策

2020年12月11日，国家能源局印发了《关于加强生物质发电项目信息监测的通知》（以下简称《通知》），明确指出根据《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》（以下简称《方案》）有关要求，2020年未能及时完成填报，无法反映核准、开工情况的项目，将统一作为2021年新核准、新开工项目，通过竞争方式配置并确定上网电价。

《通知》延续了财建〔2020〕4号[1]、财建〔2020〕5号[2]、发改能源〔2020〕1421号[3]和财建〔2020〕426号[4]系列文件精神，即“以收定支，确定增量。合理利用时间确权存量补贴强度。2021年开始增量项目通过竞争方式配置和确定上网电价”。

政策一出，彻底击碎了此前垃圾焚烧发电行业争取区别对待的幻想。

为什么垃圾焚烧发电行业要争取同其他可再生能源相比的区别对待？因为在本质上，垃圾焚烧发电项目是企业运营的公用设施，生态环境效益明显，且很难通过技术进步、规模效益来完全摆脱财政依赖。与风电、光伏等可再生能源不同的是，垃圾焚烧发电的技术进步和规模效益最终仍主要体现在生态环境效益上，而生态环境效益很难通过市场手段转化成经济效益。

也正基于此，垃圾焚烧发电行业认为，财建〔2020〕4号文件的出发点值得商榷。文件的基本逻辑是，风电、光伏等可再生能源已基本具备与煤电等传统能源平价的条件，同为可再生能源发电的垃圾焚烧发电也应该一起进行政策调整。而在垃圾焚烧发电行业看来，这种逻辑不适用自身。在现行产业政策下，无论是增量项目退出，还是存量项目的合理利用小时数，对垃圾焚烧发电企业来说都是难以承受之重。但单纯从能源角度看，可再生能源电价补贴政策调整并无不妥，也是政策早期定下来的预期，且风电、光伏已于2018年开始了补贴退坡。垃圾焚烧发电行业进退两难。

行业主管部门或许也比较纠结。承认垃圾焚烧发电与其它非水可再生能源发电不同，出台涉垃圾焚烧发电的政策调整也十分慎重。比如，在财建〔2020〕4号文件中，明确承诺“价格主管部门将根据行业发展需要和成本变化情况，及时完成垃圾焚烧发电行业价格形成机制”。但不能因为垃圾焚烧发电的非能源特性，就让超千亿补贴规模的可再生能源电价补贴政策一味迁就占比仅为6%、补贴规模约百亿的“小众产业”。

实际上，主管部门与行业已有共识——垃圾焚烧发电行业是具有“公用设施+环境效益”属性的可再生能源，环境效益突出，应该充分考虑行业发展特性。主管部门不仅在出台涉及垃圾焚烧发电行业的政策调整方面比较谨慎，还在多份政策文件中都对垃圾焚烧发电行业的环境产业属性予以确认。国家能源局在《方案》解读中指出，“为促进生物质发电项目充分发挥环境治理和增加可再生能源供给等方面的作用，确保补贴资金科学高效使用，在建项目应在合理工期内建成投产”以及“生物质能利用对促进农林废弃物和城乡有机废弃物处理，推进城乡环境整治，替代化石能源，减少温室气体排放等具有重要作用，要不断落实生物质发电支持政策”。

财政部在《对十三届全国人大二次会议第8443号建议的答复》中回复人大代表王毅提案时明确指出：“可再生能源电价附加补贴政策属于能源政策，设立目的是解决能源结构问题，而非环保政策；在生态环境保护领域，中央层面有专门的政策和支出途径，近年来中央财政支出力度都是不断增大的。”有人认为这个回答有推诿之嫌，笔者却认为这是一种引导，是要将垃圾焚烧发电行业的努力方向引导到可再生能源电价补贴政策之外。

垃圾焚烧发电行业与主管部门的分歧在于，对垃圾焚烧发电的区别对待是否必须体现在可再生能源电价补贴政策的调整中。垃圾焚烧发电企业似乎独爱电价补贴政策。但追根到底，我国电价补贴政策只是行业初期发展的临时性政策，却演变成了垃圾焚烧发电行业的主要支撑，而不是配角或过渡角色。现实情况是，除个别发达城市外，电价收入及电价补贴收入是绝大多数垃圾焚烧电厂最重要且最有保障的收入。所以尽管电价补贴资金亏空巨大，后续履约风险很大，但与地方财政补贴、绿证、金融支持等其他政策相比，垃圾焚烧发电企业仍对基于中央财政的电价补贴政策更有信心。

对于行业长期发展来说，真正的出路应该是在电价补贴政策退出前，制定一个足以覆盖高质量焚烧项目成本与合理收益，足以保障公用设施不间断运行的替代政策。只有行业内生出的新动力才能保障行业长期发展。

摆在垃圾焚烧发电行业面前的选择已经很清晰，与其继续在能源属性鲜明的电价补贴政策上为非能源特性争取区别政策，不如尽快改变方向，请求国家出台针对性强且稳定的产业政策，以便用好财建〔2020〕4号文件中明确承诺“价格主管部门将根据行业发展需要和成本变化情况，及时完成垃圾焚烧发电行业价格形成机制”。当下行业应该做的是，珍惜这个宝贵时间窗口，联合行业力量、凝聚行业智慧、汇总行业实践将垃圾焚烧发电行业的合理收益、成本情况搞清楚，为可能即将到来的最终政策博弈做好功课，或主动推动行业主管部门采纳行业的合理诉求。

行业主管部门也不宜继续采取“堵而不疏”的方式管理行业，不能不管行业疾苦，甚至冒着可能影响“十四五”生态环境保护和城乡生活垃圾处理目标完成的风险推动政策调整。《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》明确指出，要大力提升垃圾焚烧处理能力，生活垃圾日清运量超过 300吨的地区，要加快发展以焚烧为主的垃圾处理方式，适度超前建设与生活垃圾清运量相适应的焚烧处理设施，到 2023 年基本实现原生生活垃圾“零填埋”。在生活垃圾日清运量不足 300 吨的地区探索开展小型生活垃圾焚烧设施试点。

堵而不疏或“真堵假疏”，会挫伤行业积极性，严重的话还会影响国家“十四五”环境治理和污染防治的雄心。精准施策、“疏而不堵”才是政府部门“放管服”的充分要义。了解行业情况，倾听行业疾苦，出台强度够强+硬度够硬的替代政策是引导垃圾焚烧发电行业建设美丽城乡，服务人民对美好生态环境向往的妙方良策。