政策解读：《邹城市城乡环卫一体化提升工作实施方案》

一、城乡环卫一体化的运行现状

（一）农村环卫工作开展情况

2014年6月，市、镇两级财政列支3400万元，按照每3万人1座压缩垃圾站、每6万人1辆垃圾清运车、每1000人1个吊臂垃圾箱、每20—25个垃圾箱1部转运车的配备标准，完成了13辆大型垃圾清运车、1394个吊臂垃圾箱、54部垃圾转运车的购置任务，建成并安装了29座垃圾站及压缩设备。2014年11月，全面推行了城乡环卫一体化，合同金额3838万元。

目前，农村环卫工作监管模式，实行“市考核镇、镇考核公司、公司内部考核”的三级考核体系。市农环办对各镇环境卫生履职情况进行监督考核，每月日常考核抽查各镇村比例不低于30%，月度集中考核对各镇的镇驻地、路域水域和三个抽签村进行考核，根据考核结果将市场化运转经费拨付给各镇。

（二）城区环卫工作开展情况

市容环境维护中心负责城区老四环以内、孟子湖新区、新四环、孟子大道约1359万平方米的道路保洁和洒水降尘工作，管理城区内71座垃圾中转站、83座公厕的日常保洁工作，现有各类身份干部职工1602人，洒水车、湿扫车、垃圾清运车、抽污车、雾炮车、护栏清洗车等各式作业车辆94部。

目前，城区环卫工作采用内部竞标承包的方式，将道路保洁范围划分了9个清扫保洁项目部，实行洒水降尘、高压冲洗、洗扫作业、人机配合等多种联合作业模式，深入开展“三清两普扫”活动，确保绿化带、树坑内、下水道口等薄弱环节无垃圾、无污渍、无死角，每天轮流组织对人行道、慢车道开展“洗城”活动，降低路面积尘负荷。

（三）农村生活垃圾分类工作开展情况

2017年6月，邹城市推行农村生活垃圾分类和资源化利用工作，工作开展以来，先后投资4000余万元在13个镇新建生活垃圾分类资源化处理站30座，垃圾分类设施实现镇域全覆盖，行政村覆盖率达到80%。市政府每年投入运行费用2800万元，实现了日处理可堆肥垃圾15吨以上，年消减农村生活垃圾量5000吨以上，年转化成有机肥1000吨以上，每年可节省垃圾焚烧处理费1100余万元。目前，“两次四分”源头分类、“一站四点”处理、智慧云平台监管、市场化运作的垃圾分类“邹城样板”已经初步成型。

2017年6月，邹城市被住建部列为全国第一批农村生活垃圾分类及资源化利用示范县。2017年11月，邹城市该项工作在中国城市环境卫生协会“争优创新系列表彰”活动中荣获银奖。2018年11月，在中国城市环境卫生协会主办的“2018年度公厕和垃圾分类示范案例”征集活动中，荣获生活垃圾分类示范案例。2019年1月，被省政府确定为省级农村生活垃圾分类和资源化利用试点县。

（四）城区垃圾分类试点工作开展情况

通过前期调研，选择了一个环境较好、居民素质较高、规模适中的小区作为试点，与具有城市垃圾分类运行经验的公司签订服务协议，安装两台智能分类设备，深入开展入户宣教、线上公众号宣传、户外宣传等多种宣传活动，设立垃圾分类宣传管理室。目前，该小区智能垃圾分类注册户数313户，实际投放户数已达到136户，投放率超过40％，投放准确率达到94.8％，已收集可回收垃圾量约为2.5吨。

二、当前面临的形势、存在的困难和不足

（一）面临的形势

一是根据中央、省、济宁市农村人居环境整治三年行动方案，今年是三年攻坚的收官之年，实现在城乡环卫一体化全覆盖的基础上，逐步完善农村生活垃圾处理市场化运作、减量化处理、资源化利用、数字化管理、法制化保障的工作机制，广大农村呈现“生产美、生活美、生态美”全新面貌的工作目标，邹城市还有很大的提升空间和大量的工作需要完善。

二是根据山东省《关于开展农村生活垃圾分类试点工作的指导意见》，对已开展农村生活垃圾分类试点工作的县市区，实行试点推进评估报告制度，不断完善试点内容总结推广试点经验，逐步扩大试点范围。省城乡环卫一体化工作联席会议办公室多次下发通知，组织抽查农村生活垃圾分类试点工作推进情况。近期，省住建厅也将组织对农村生活垃圾分类试点县工作开展情况进行暗访验收。

三是根据《山东省城市垃圾分类制度实施方案》，2020年，设区城市实现公共机构城市生活垃圾分类全覆盖，至少1个县（市、区）基本建成城市生活垃圾分类示范县（市、区）。济宁市已将邹城市提报为省城市生活垃圾分类全覆盖示范县，并在即将召开的省城乡生活垃圾分类工作现场推进会上，进行公布。

（二）农村环卫工作存在的困难和不足

一是村民环境卫生意识不强。部分村居和村民环境卫生工作参与和配合积极性不高，长期形成的陈旧环境卫生意识一时难以改变，大部分村民环卫意识较为薄弱，乱磕乱倒垃圾的陋习短时间内无法彻底改正，“三大堆”现象特别是柴草堆、建筑垃圾堆、废弃家具等杂物堆普遍存在，影响了农村环境治理的整体效果。

二是环卫保洁员缺乏权益保障。镇村环境卫生工作实行市场化运作后，大部分保洁员由保洁公司在本村或就近招用，由于工作性质特殊，工资偏低，农村保洁员月平均工资为700元左右，市场化运作4年来一直没有增加；年龄偏大，大多数保洁员由60岁以上的老弱病残组成，不能通过正常渠道购买养老保险、工伤保险等，既无法胜任苦脏累的环卫工作，也造成了极大的安全隐患，制约着农村环境卫生水平的提高。

三是各镇管理体制不够完善。目前，邹城市仅有张庄、田黄、中心、北宿、太平等5个镇专门成立了农环所负责农村环境卫生监督管理工作，而其他8个镇均由村镇办负责，由于村镇办工作繁多，不能将主要精力放在辖区内环境卫生监管工作上，造成了督导不到位，问题整改不及时的情况。

四是环卫一体化运行经费紧张。自2014年市场化运行以来，农村环境卫生人均保洁费用约为50元/年，低于济宁市其他大多数县市区（高新区125元/年，任城区70元/年，曲阜市57元/年，不含国道保洁微山县65元/年、金乡县60元/年），资金短缺制约着邹城市农村环境卫生保洁水平的提升。各镇街购置的77部湿式保洁车辆若确保正常运行，每部车约20万元/年，16个镇街共计投入约1540万元/年。目前，农村生活垃圾分类和资源化利用处理站已初步建成并投入使用，每座站年运行费用约30万元，13个镇共需运行费用900余万元/年。而市政府没有针对该2个项目列支专项运行经费，镇级财政压力较大，有的镇迫于资金压力，新购置的环卫车辆闲置。

五是环卫设施设备损毁现象严重。市场化运行4年后，当初统一购置的保洁三轮车、保洁工具、垃圾收集容器、垃圾转运车辆等均出现不同程度的损坏，而保洁公司没有多余的资金进行更换和维修，一定程度上也制约着农村环境卫生保洁水平的提高。

六是环卫一体化工作部门联动不足。济宁市城乡环卫一体化每月定期的暗访考评项目更加全面细致。环境卫生工作只是考核项目之一（考评权重约占33%），其余项目如违法建筑、交通秩序、经营秩序、杂物清理、广告牌匾、园林绿化、道路设施、市政设施、水源保护、文化广场等内容考评权重约占67%，而这些项目已超出了各镇街主管环境卫生部门的职责范围，需加强各部门联动，做到齐抓共管，举全镇街力量共同推进工作开展。

（三）城区环卫工作存在的困难和不足

一是环境卫生责任区域划分不明确。市容环境维护中心与镇街之间与其他部门之间，其他部门与镇街村居之间，镇街与镇街之间，村居与村居之间，责任区域不明确，管理责任区域存在死角。公共区域之外的其他区域，例如停车场、企事业单位、市场、临时摊点、公园绿地、住宅小区、施工工地等区域，未严格落实管理区域责任制度和“门前三包”的责任。

二是垃圾清运处置管理不规范。村居、物业小区、临街商户等产生的生活垃圾、小型建筑装饰垃圾清运处置监管不到位，清运车辆未实行采取密闭措施，未按规定倾倒处置。

三是环卫设施建设管理不配套。相关地段、小区及小区周边、村居及村居周边未按要求足量配置公厕或生活垃圾转运站，市民如厕、生活垃圾倾倒不方便，环卫设施管理不到位、维修维护不及时。

四是餐厨垃圾收运体系待完善。邹城市餐厨固废物处理项目已经投入试运行，但是多数餐厨废弃物产生单位还没有养成规范处置餐厨垃圾的习惯，餐厨垃圾收运体系尚未建成，餐厨垃圾集中统一收集运输处置的成效尚未显现。

五是主次干道距离深度保洁标准有差距。随着“以克论净”、“大气污染防治”、“道路积尘负荷监测”等评价标准不断提升，现有环卫体制机制、人员管理等方面问题未彻底解决。

三、为解决上述存在的问题，市综合行政执法局坚持问题导向、目标导向，起草了《邹城市城乡环卫一体化提升工作实施方案》，其主要内容分为三部分。

（一）城区环境卫生工作，主要提出了7条意见：

一是明确区域划分。通过拉出清单、重新划分责任区、签订确认书、下达通知等措施，实现市容环境维护中心与镇街之间与其他部门之间，其他部门与镇街村居之间，镇街与镇街之间，村居与村居之间责任区域明确，管理责任全部覆盖无死角。

二是落实管理责任。明确公共区域之外的其他区域，例如停车场、企事业单位、施工工地、商户、无人管理的区域等，经营管理人、管护人、设立人或产权人等，严格履行管理区域的责任。倡导全体市民共同参与和维护市容环境整洁工作，无随意倾倒、抛撒或堆放垃圾，探头经营，乱停乱放车辆现象，严格落实责任区制度；明确市民商户对包括负责清理积雪积水在内的责任区责任。

三是规范建筑垃圾收运。明确社区居民委员会、物业管理企业等在合适位置规范设置建筑装饰垃圾临时堆放点，明确人员专职或兼职管理。社区居民委员会、物业管理企业等要及时委托有经营资质的环境卫生作业服务单位运至市综合行政执法局指定的消纳场所。市容环境维护中心要在城区东西南北四个方向，设置至少四处建筑装饰垃圾临时中转站。城区周边镇要在其辖区内设置至少一处建筑装饰垃圾处置场。城区小型建筑装饰垃圾的中转、暂存、处理补贴费用市财政予以资金保障；城区周边镇建筑装饰垃圾的中转、暂存、处理补贴费用由镇财政予以保障。由市综合行政执法局组织规范小型建筑装饰垃圾清运队伍，搭建小型建筑装饰垃圾清运服务供需平台。实行建筑装饰垃圾便民服务卡制度，由市容环境维护中心为提供建筑装饰垃圾服务的人员办理服务卡，为其提供处置服务。建筑装饰垃圾的产生者要按相关规定缴纳建筑垃圾处置费。

四是整治生活垃圾运输。明确市容环境维护中心提供生活垃圾倾倒场所，建立规范的服务卡制度，按规定为倾倒服务指定时间、地点，方便市民。要及时将生活垃圾中转设施建设纳入城建年度计划，按环卫设施建设规范规划建设生活垃圾中转站。修改完善城区生活垃圾处理费征收使用管理办法，提高企事业单位和市民缴费意识，不断提高征收率和征收金额。市统计局、市市场监督管理局、市行政审批服务局等部门要提供征收生活垃圾处理费所需要的相关数据，为征收工作提供数据支撑。

五是强化餐厨废弃物监管。对产生量小、分布零散的餐厨废弃物产生单位，由其按照指定的时间段运送至指定地点进行收集；对于产生量大、分布相对集中的餐厨废弃物产生单位，由获得特许经营权的企业上门收集。

六是配套环卫设施。明确新区开发、旧区改建、住宅小区建设、道路扩建以及其他大型公用建筑建设时，应当按照规定的标准配套建设公共厕所、生活垃圾中转站等环卫基础设施，并严格落实环卫设施与主体工程同时规划设计、同时施工、同时验收使用的“三同时”制度。市综合行政执法局、市自然资源和规划局要联合提出环卫基础设施建设专项规划和设置标准，市综合行政执法局要提出公共区域环卫设施建设年度实施计划建议。市综合行政执法局要提出新区开发、旧区改建、住宅小区建设、道路扩建以及其他大型公用建筑应该配套建设公厕垃圾站样式、标准，特别是生活垃圾中转站，要与整个城区其他垃圾中转站、中转车辆相配套，做到无缝衔接。出台的标准、规范要形成政府文件正式公布实施。为了从源头上把好配套建设环卫设施关，更好地监督“三同时制度”的落实，环卫设施的设计方案要书面征求市综合行政执法局的意见。配套建设的环卫设施，需经验收合格后方可投入使用。市综合行政执法局、市容环境维护中心应当参与验收，并提出书面验收意见。

七是提升保洁水平。城区环境卫生保洁水平进一步提升，严格落实“以克论净”质量标准，扩大深度保洁示范路范围。按照深度保洁工作标准，将城区主要道路纳入城市深度保洁范围，实行高压冲洗车、洒水车、洗扫车等多机联合作业，达到“以克论净”作业标准。深化“三清两普扫”标准作业法，建立立体保洁模式，形成长效机制。引入竞争机制，在孟子湖新区保洁市场化运作的基础上，将铁路以西保洁区域纳入市场化运行机制，形成城区东西两翼市场化运作，主城区内部竞标承包的工作格局，逐步积累经验，条件成熟后将整个城区环卫作业全面推向市场。

（二）镇村环境卫生整治工作，主要提出了6条意见：

一是夯实镇街责任。明确镇街将保洁公司责任之外的环境卫生工作列支专门的镇级财政预算予以保障；要将环境卫生工作作为管区干部、村干部的一项工作任务，核定一定数量的义务工，并与工资挂钩。将环境综合整治作为村两委考核任用和年终绩效考核的重要依据，特别是体现在绩效工资的兑现上。各镇街要提供对管区干部和村干部的考核方案，提供年度绩效工资兑现方案。明确属地管理职责，尤其是城乡结合部、镇与镇交接处等地段，要职责明确，避免出现推诿扯皮现象。

二是清理乱堆乱放。彻底清除村居内存在的柴草、农作物秸秆、固体废弃物等乱堆乱放现象。镇街与保洁公司职责清晰，镇街督导保洁公司履行合同约定范围内的事项，约定范围之外的清理责任，由镇街兜底。

三是提升镇驻地管理水平。以整治占道经营、马路市场为重点，合理划定停车位，建立各镇与交警部门联动机制，采取专人盯守、上门问责等手段，源头打击小广告发布人，并对乱张贴乱涂写进行及时清理和规范粉刷覆盖。加强对修理铺、废品回收站等易脏造脏区域的行业管理，建立并严格落实责任区制度，从源头上净化镇驻地环境。

四是整合资源资金。发挥环卫资金最大效用，均衡单个项目支出，突出重点，节约资源，避免重复建设。将涉及环境卫生方面的资金（预算资金和平台资金），含保洁服务资金、农村垃圾分类资金、城区垃圾分类资金、公共机构垃圾分类资金、洒水湿扫资金等，整合起来，拿到一个盘子里统筹使用；实现镇域范围内环卫工作标准和资金拨付标准一致。

五是完成重新招标。对邹城市环卫机制及第三方购买服务情况进行重新梳理评估，破旧立新，以新创新。增加环卫基础设施和环卫车辆，解决垃圾清运不及时的问题；由各镇对目前为其服务的保洁公司运行情况，对照合同约定、排名成绩、暗访情况、约谈情况、通报情况、群众满意度情况等进行一次全面评估，依法协商提前解除与保洁公司的合同。在没正式交接之前，管理保洁、资金拨付等仍按原有途径、标准解决。按照新的模式、要求，重新核定招标价格。将城乡环卫一体化保洁服务项目划分为三个标段，第一标段：张庄镇、田黄镇、香城镇、城前镇；第二标段：大束镇、中心店镇、太平镇、北宿镇；第三标段：唐村镇、峄山镇、看庄镇、石墙镇。招投标时明确每个镇的保洁服务金额。招标完成后，参照现有模式，由各镇与中标公司签订合同，合同期五年。充分发挥镇村积极性主动性，选择郭里镇自行组织环卫保洁（市级垃圾转运除外），不实行市场化运作。改新建大型垃圾中转站9座。垃圾中转站及其设备、车辆（含大、小型吊臂转运车）由企业出资采购，纳入合同金额。中转站建设由相关镇负责解决用地、供水、供电、排水、通路等问题。市司法局全程参与招标工作，解决涉及的法律问题，确保依法办事。

六是规范财政投入。根据市场运行成本，适当增加财政投资。洒水湿扫费用由镇级财政承担，市级财政适时给予一定补贴。垃圾分类资金的使用和分担另行规定。邹城公路局委托市容环境维护中心、相关镇承担的国省道保洁，在原来的基础上，按照现在的保洁标准、物价水平、劳动定额等增加国省道保洁经费和洒水湿扫经费，统一纳入财政支付。原则上城区部分，每公里不低于2万元，城区之外，每公里不低于1.2万元。费用每3年调整一次。市财政参照招标价格，对街道的部分涉农村居保洁经费适时予以适当补助。

（三）城乡垃圾分类工作，主要提出4条意见：

一是优化机制模式。村村都有可直接填埋垃圾填埋点，对小型装饰装修垃圾、冬季取暖产生的炉渣等进行无害化填埋处理；村村都有大件垃圾暂存点，避免各类杂物乱堆乱放影响村容镇貌；规范有毒有害垃圾点设置管理，将农村最常见、量最大的农药瓶、废旧电池、电子元件等尽量做到全覆盖收集。农村生活垃圾分类和资源化利用工作全面实行市场化运作。

二是强化宣传氛围。大束镇、香城镇、张庄镇、城前镇、峄山镇、太平镇六个省级试点镇，每个镇有1-2处垃圾分类主题公园，让为大家提供休闲娱乐场所，变成普及垃圾分类知识的阵地。主题公园的打造要简约，本着少花钱多办事、投资少效果好的原则，凸显出废弃物资源化利用的理念。新建公园、游园、绿地，可结合设计风格进行一些硬件设施建设，非新建的，可以结合设计风格配置体现资源化再利用的用品、用具、装饰品和城市家具。其他镇街根据实际情况自行设立垃圾分类主题公园。根据济宁市《关于进一步推进公共机构生活垃圾分类工作的通知》要求，镇驻地公共机构垃圾分类全覆盖，机关事业单位要作为主力军带领农民群众搞好垃圾分类工作。农贸市场、超市等人员较为集中的地方要实现垃圾分类全覆盖，让垃圾分类成为常态、成为习惯、成为工作，要让生活工作中的细节影响人们生活习惯的改变

三是构建回收渠道。进一步提升生活垃圾分类与再生资源回收利用融合度、结合度，坚持规范引领、个人申报、联合验收、以奖代补的原则，鼓励镇村和个人适当设置规范的再生资源回收站点和体系，方便村民、保洁员卖废品；市商务局负责推动农村生活垃圾再生资源的综合利用，通过政策扶持，引导再生资源回收利用企业回收农村“不好卖”的生活垃圾。税务局负责落实对再生资源回收利用企业和农村生活垃圾分类资源化利用运营企业的税收优惠政策。探讨建立再生资源回收集中交易中心。供销部门负责发挥其在再生资源回收体系建设中的带动作用和资源优势，牵头推动提升再生资源产业化经营水平。市容环境维护中心引导建立再生资源回收运输中转市级物流网络，加强对废旧电池、废玻璃等影响环境和低价值的再生品种回收，再生资源回收网点要与生活垃圾分类布局结合设置，推进生活垃圾分类和再生资源综合利用。特别是新建、改建住宅区，规划报建时，要预留建设社区回收点所需场地。再生资源回收可以采取上门回收、流动回收、固定地点回收等方式。再生资源回收经营者可以通过电话、网络等形式与企业、村民建立信息互动、实现便民、快捷的回收服务。村居再生资源回收点的设置、运行以民营为主，镇村可以提供便利。如无法实现民营，镇村可作为一项利民服务采取公办形式组织。再生资源回收点只能对再生资源进行简单分类，不能从事拆解、清洗等可能产生环境污染的加工业务。

四是实施城区垃圾分类全覆盖。按照城区生活垃圾分类全覆盖示范要求，对有物业管理的小区实施垃圾分类试点。选取85个有物业公司管理服务的物业小区，共计7.3万余户，实施垃圾分类试点。打造8个高标准公共机构垃圾分类示范亮点。设立安装智能分类设备，建立再生资源回收体系，实现小区内大件垃圾和小型装修装饰建筑垃圾规范收集暂存。实行市场化运作。市市容环境维护中心对有毒有害垃圾进行收运，规范暂存。鼓励兖矿集团、邹县发电厂等大型国有企业及其相关物业公司，在小区和公共机构自行开展垃圾分类，市政府及其相关部门给予大力支持。