如何确保土壤保护“底线”不破

近些年来，我国土壤防治取得了重要进展，2016年5月28日，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》，2019年1月《土壤污染防治法》正式实施。“十三五”以来，全国关停涉重金属行业企业1300余家，实施重金属减排工程900多个。然而，土壤防治仍面临着一些艰巨任务与挑战，包括污染源管控、污染面大、具有隐蔽性、具有累积性、关注程度不够等，导致土壤污染问题较多，因此，需要我们从保护意识、管控、技术、制度等方面不断加以完善。

强化土壤污染风险管控，实现生态系统的良性循环。土壤污染防治作为生态文明三大行动计划之一，不断恶化的土壤污染形势已经成为影响我国农业可持续发展的重大障碍，将对我国经济的高质量发展提出严峻挑战。我国土壤污染风险存在原因主要体现在：一是长期超量不合理地施用肥料，造成土壤板结、酸化盐渍化、养分严重失调，修复成本高、难度大。客观上，目前农村土壤也很少进行修复，主动实施休耕的也非常少，仍然在大量使用化肥、除草剂、农药、农膜等，农地污染防治基本无人问津。二是工业发展污染问题仍然存在，一些地方政府为了经济发展政绩观，默许一些工矿企业在生产经营活动中排放出废气、废水、废渣等，造成其对周边土壤污染的问题。三是生活垃圾、废旧家用电器、废旧电池、废旧灯管等随意丢弃，以及日常生活污水排放，造成土壤污染。

针对我国工矿企业污染、农业面源污染等问题，生态环境部明确指出，要按照“打基础、建体系、守底线、控风险”的思路，依据《土壤污染防治法》，扎实推进土壤污染防治工作。首先，深入开展涉镉等重金属重点行业企业排查整治行动，从源头防控农用地土壤污染。其次，推动城镇人口密集区危险化学品生产企业搬迁改造过程中的土壤污染风险管控，扎实推进净土保卫战。

加大土壤污染防控力度，确保土壤保护“底线”不破。习近平总书记指出，要全面落实土壤污染防治行动计划，突出重点区域、行业和污染物，强化土壤污染管控和修复，有效防范风险，让老百姓吃得放心、住得安心。而要确保土壤防治有效推进，推动绿色发展是其必然要求，是解决土壤污染问题的根本之策。重点是调整经济结构和能源结构，优化国土空间开发布局，调整区域流域产业布局，培育壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业，实现生产系统和生活系统循环链接，大大减少污染物的排放，降低土壤修复难度。

长期以来，由于我国经济发展方式粗放，产业结构和布局不尽合理，污染物排放总量居高不下，再加上大量使用化肥、农药、地膜等，部分地区土壤污染严重，对农产品质量安全和人体健康构成了严重威胁，加强对土壤污染防治已经刻不容缓。由于土壤问题涉及农业、国土资源、环保、工信等部门，协调机制尚不完善，导致各部门之间土壤资源质量调查数据不能共享，难以为土壤污染防治提供保障。为了打破各自为战，实现土地资源信息共享，需要成立牵头部门，成立土壤质量普查领导小组，运用遥感技术等进行监控。具体为：一是编制土壤数字化地图，开发多尺度、多源土壤信息大数据的集成与信息化管理技术；二是建立国家和区域土壤档案、质量监测平台与预警体系，建设多位一体的土壤信息服务网络，开展国家土壤功能分区。

构建市场化、多元化的土壤生态补偿制度。确立土壤污染防治与修复的“污染者付费”制度，污染事故的责任方治理土壤污染或者支付土壤污染治理的费用。土壤具有鲜明的公共属性。土壤污染防治工作涉及面广、任务量大，需要社会各个主体共同参与。“土十条”提出，强化地方政府土壤污染防治责任、落实排污企业主体责任、构建多方参与的土壤环境治理体系等措施，通过建立终身责任追究机制，落实政府、企业责任。同时，应加强土壤污染防治知识宣传培训，正确引导舆论导向，发挥公众在企业排污、部门履职等方面的监督作用。

污染者付费是解决土壤污染问题的根本原则，应确立具体适用的土壤污染防治与修复的“污染者付费”制度。土壤污染具有时间长、潜伏性的特点。“污染者付费”制度在某些情况下有可能会失灵，因此应建立土壤污染防治与修复政府基金及时对其进行介入。因此，引导和鼓励社会力量投资土壤污染防治，引导和鼓励社会力量以成立基金、直接投资等方式投资土壤污染防治，形成土壤污染防治资金来源的多方合力，就显得尤为重要。为解决土壤污染防治资金不足的问题，2016年中央财政已设立重金属污染防治专项资金及土壤污染防治专项资金等，但仍存在资金来源渠道单一、使用不足、激励作用不够等问题，需要通过政府和社会资本合作（PPP）模式，发挥财政资金撬动功能，带动更多社会资本参与土壤污染防治。同时，通过大力发展绿色金融，研究设立环境银行或基金，为重大土壤污染防治项目提供支持以及鼓励符合条件的企业发行股票或债券。

总之，通过加强中央财政资金环保投入的引导，建立政府、企业、社会多元化投入机制。建立土壤污染的责任追究制度，按照“谁污染、谁治理，谁投资、谁受益”的原则，由造成污染的单位和企业负责土壤修复和治理，充分利用土地产权交易、社会资金、财政和税费杠杆、基金、民营资本等市场机制筹集修复资金，构建多渠道的融资平台和多元化的融资机制，建立国家和地方政府的土壤污染修复专项基金，并对修复企业的税收给予优惠政策。通过管控治理，逐步形成政府主导，企业及社会群众积极参与的土壤污染防治系统，达到土壤资源可持续利用的目标。

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