全国碳市场建设过程面对的挑战与存在的问题

摘要：本文简要回顾全国碳市场发展过程，概述碳排放体系建设目标、原则，以及政府在此过程中完成的主要工作，进而论述电力行业在全国碳市场建立过程中的地位和作用。在对以广东为代表的部分省市碳配额价格进行比较的基础上，分析了全国碳市场建立过程中面对的主要挑战与问题。

一、全国碳市场发展历程

伴随着全世界温室气体效应的突增，国际社会对于温室气体排放的要求越来越重视。由于各个国家的发展程度不同，导致相同排放量的国家之间温室气体排放成本差异较大，特别是发展程度较低的国家，能源效率低，排放体量大，成为了控排的重点方向。由此联合国为应对气候变化、减少温室气体排放而设计了碳交易市场这种国际贸易机制。在国际要求的清洁发展机制下，我国在2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《关于积极应对气候变化的决议》，决议中提出采取有利的政策措施，积极应对气候变化，同时要强化节能减排，努力控制温室气体排放。在2010年10月10日国发〔2010〕32号《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中，国务院明确提出要“加快建立生产者责任延伸制度，建立和完善主要污染物和碳排放交易制度。” 由此开始碳排放交易制度的建设有了实践的依据和基础。在2011年，为鼓励企业主动承担温室气体控排目标，启动了碳市场价格体系，通过碳交易降低了控排企业的减排成本，国务院与国家发改委连续下发文件，批准在北京、上海、天津、湖北、重庆、广东和深圳七个省(市)开展碳排放权交易试点工作，为后期“在全国建立统一的碳排放交易市场”做好准备。在 2016年4月我国签订了《巴黎气候变化协定》，约定2030年我国单位GDP的二氧化碳排放比2005年下降60-65%.，为我国碳市场建设上浓墨重彩的一笔。

由整个发展历程来看，我国建立碳排放市场的建设是国家的政治决议，有目标方向、法规依据、实施方案、先行试点、推进进度要求，是一套完整有效的体系建设，这不仅仅是我们国家的一次控排行动，更是一次国际承诺。

二、全国碳排放体系建设的目标及原则

全国碳市场和碳交易的终极目标就是减排，也就是说全国碳市场的建设实际上是全国温室气体的控排的工具。虽然定义为政府控排工具，但仍旧希望通过市场化的机制，促使控排企业自发进行减排，低成本、高质量的完成控排目标。最终实现以市场为主导，政府服务，政府是建章立制服务于市场，市场服务于各控排企业，实现控排好的企业可以通过市场达到减排盈利，提升减排动力和市场活跃度。

全国碳市场的建设不能一蹴而就，应先易后难，应该分批分试点建设，逐渐发现、解决在建设过程中的各类节点，逐步调动政府，研究者和控排企业的积极性。但是在整个碳市场建设中要明确市场的主体是控排企业。

三、电力行业在全国碳市场建设中的地位和作用

我国在巴黎气候大会上承诺计划在2017年启动全国碳排放交易体系，在各碳交易试点运行顺利的情况下，在全国碳排放市场建设具体工作也逐渐提上议程。最终2017年12月19日国家发改委召开了全国碳排放交易体系正式启动会议，国务院批复了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，文中指出发电行业作为全国碳市场启动初期纳入的唯一行业，表明中国发电行业的发展正式步入一个统一的碳约束时代。

为什么在建立全国碳市场的时候选择了电力行业为最初的试点行业。

1、按照规则要求，现阶段几乎所有电力企业都为控排企业，将全部参与到全国碳市场当中。电力行业为国民经济最重要的能源供应行业，随着中国经济的不断发展，电力需求会不断增大，一边要发展一边要减排，如何化解两者的冲突，这是当前电力行业重要思考问题，是整个行业的一次考验和挑战。必须从原有高排放、高能耗，高污染、高增长型行业转化为低排放、低污染、高效率、高质量、可持续发展型行业。

2、根据过往几年提交的碳排放数据统计，发电行业的碳排放量占比较大。同时，电力行业是碳排放市场的重要参与者。现阶段我国还主要是煤电发电，其中全国装机容量中大约有80 %为火电机组，火电中90%为煤电，全国火电行业的排放量占全国一次能源消耗释放排放量的三分之一。如果抓住电力行业的排放控制，将有利推动我国中长期的温室气体排放目标的控制实现。

3、从个十点市场情况来看，发电企业交易活跃度较高。主要因为近几年发电企业成本居高不下，环保要求日益严格，要能在压力与危机中求生存，必须理顺碳管理体系，减少发电成本。因此可以相信，发电企业在全国碳市场管理中必定发挥示范和标杆的作用。

4、目前，在各试点中所有已纳入的控排企业中，电力行业总体的技术水平及管理水平相对于较高，可在控排技术和管理方面总结经验。

5、发电行业的在线监测系统、排放数据、能源消耗数据、生产数据、基础数据都是完整的，在数据采集、收取、分析上都易操作，且有第三方审核鉴定的。

6、发电行业的产品较为单一，方便统计、计算、核对。

7、电力行业产品无地区差异性。

四、由试点碳市场转化为全国碳市场急需解决的几个问题

1、2017年12月19日全国碳市场已正式成立，在建设方案中未对地方试点结余碳配额转化为全国碳配额做出明确规定。对于在试点区域内，通过购买或者自身节能减排所剩余的碳配额该如何处置存在一定的不确定性和风险性。这将是个试点区域内的控排企业急需要关注和解决的问题。特别广东碳排放市场建设中，初期在试点碳市场建设中大力提倡碳配额交易时，部分控排企业响应号召积极参与市场交易，交易碳配额价格较高，资金投入较大，转换为全国碳市场后压力较大。

2、在明确是否能将试点配额转化为全国配额后，另一个突出问题就是配额价格问题，因各试点地区碳配额价格差异较大，配额的转化后如何定价也为，也是碳市场中各控排企业及谈投资公司所关注的重点。

3、各地碳排放试点的规则，配额发放、核查、报告等相关管理都存在不一致性。特别是配额的发放依据方法和核查的方法，这将导致配额的价值区别较大。

4、在全国碳市场正式运行后，碳排放市场将更加活跃，配额交易数量和交易金额大大扩充，其中交易过程中的财务及税率问题也更加复杂。从目前各控排企业的情况看，都暂无专业的碳资产财务人员来核算和管理碳资产。

5、对核查机构的管理需进一度规范化。在全国碳排放市场的建立后，各类核查将有可能跨省跨区域工作，核查人员在语言交流、核查方法、评审依据上都存在不一致性。在全国碳市场核查中建议所有人员都应取证上岗，定期审核，并设置核查过程的监督机构。

6、对于于电力行业来说，全国碳市场的建立将是压力与挑战并存。电力市场与碳排放市场主体相同，发电企业需要在碳市场中竞争，更需要在电力市场中获得电量。但是当前碳市场和电力市场的市场范围、市场空间、价格机制等都不同，两者互不相交。而两者有相互影响，环保成本在未来的现货市场中直接影响到一个发电企业的市场报价策略，进而影响发电量、发电结构和电网布局。同时，两者对应的管理分部也不相同，在后续市场建设中政府部门需要更好的沟通协同。

总体来说，现阶段全国碳市场建设的重点工作仍旧为总体框架的搭建上，需细化各项管理制度和条例，统一全国控排企业的报告模板、统计方法、核查机制、配额管理等。同时，全国碳市场的人才培养及技术支持也必须同步进行，为全国碳市场的顺利开展提供保障。