城乡融合视域下土地综合整治的实施评价及优化

实现城乡统筹的核心就是把城市和农村作为经济社会发展的整体加以考虑和筹划，消除体制和制度性因素对城乡发展带来的不利影响，缩小城乡差距。浙江省2003年开始全面推进“千村示范、万村整治”工程以来，通过全域土地综合整治，改善了农村生态环境，促进了“人地关系的再调适”。2019年底，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，要求从2020年开始，在全国范围内开展全域土地综合整治试点工作。从城乡融合视角，评估浙江省土地综合整治实施效果及面临主要挑战，探讨深化土地综合整治的若干问题，很有必要。

土地综合整治促进浙江省城乡融合发展

“合理规划”优化城乡空间布局。土地整治是对过去城乡分割格局的重构，促进城乡空间布局优化及均衡发展。浙江省将土地综合整治提高到全省全域的高度，优先做好土地整治顶层设计，依托现代土地测绘等技术形成规划基础数据，合理安排农村建设用地和生产生活用地，坚持“规划先行”与“多规合一”，通过对城乡之间全域规划、统筹考虑，达到城乡空间格局优化。如：杭州市西湖区三墩镇处于城乡接合部，其耕地利用碎片化问题突出，通过开展全域土地综合整治对城中村进行全面改造、小城镇环境综合整治，实现了土地利用的节约集约，并以片区为单位，打破镇村之间的行政界线，对城郊地区空间布局进行腾挪转换，统筹利用各类土地资源，实现土地精细化管理。

“区域统筹”促进城乡要素流动。浙江省统筹考虑农用地、建设用地、未利用地整治，实现城市建设用地节约集约、农村耕地质量提升、未利用地保护提质，为新型工业化、城镇化和农业现代化提供土地资源保障，并依托“土地整治+”模式，让社会资金流入农村，大力发展农村产业，助力乡村振兴，实现资金、技术、人才等生产要素在城乡之间有序合理流动。如：嘉兴市嘉善县通过大力推进“标准地”建设，实现土地要素市场化目标；通过实行差别化用地政策，开展农村产业发展用地试点，促进三产融合发展；通过对闲置农房的综合规划，鼓励利用闲置农房发展乡村旅游、民宿、文化创意等产业，为工商资本下乡提供契机；推进企业参与投资，促使土地和资金等要素在城乡之间有序流动。

“以人为本”提高农民生活质量。在全域土地综合整治中，浙江省通过改善生态环境、促进当地特色产业发展，提升农民的获得感。依托“土地整治+”，推进美丽乡镇、乡村旅游、农业园区、古村保护等建设和开发，促进农村经济发展、农民收入增加、生活水平提高，使农村具备城市的基础配套设施，城乡居民生活差距渐趋缩小。如：松阳县在全域土地综合整治过程中，遵循“天人合一”理念，通过对古村落的改造和恢复重建，结合当地自然景观，使得曾经居住环境差的小村子变成富有“韵味”的美丽古镇；通过整镇推进的整治方式，市县协作互助，打造特色水稻基地和果蔬乐园综合体，不仅带动相关产业的发展，也促进配套基础设施完善，促进当地就业岗位增加、农民增收和生活质量改善。

“生态修复”改善城乡宜居环境。“生态为基、保护优先”是浙江省开展土地综合整治的原则之一，是浙江生态文明建设的重要原则。浙江省辨证处理保护与开发的关系，始终将生态环境保护放在优先位置，注重对耕地、古村落、历史文化古迹的保护，坚持保护优先，并在生态环境修复、改善城乡环境方面发挥积极作用。如：杭州市双浦镇作为“山水林田湖草”全要素整治试点基地，在全国率先推行全要素、全区域的土地整治与生态修复工程，通过彻底拆除各类违法建筑、科学系统治理水域、专项矿山治理、建设用地复垦、城中村改造等措施，改善农村生活生态宜居环境，使双浦镇走上“富春山居图”再造之路。

土地综合整治面临的挑战

土地综合整治管理决策行政化。政府行政力量主导了土地整治全过程。一方面由于土地作为公共产品，其属性决定难以依靠个人或者单个组织来统一指挥和统筹规划；另一方面，与政府处于职能转换期、政府“行政权力偏好”有关。此外，现阶段农村治理体系与能力的弱化，也导致土地整治过程中“政府依赖”的客观现实，而参与渠道少、参与流于形式等问题更加阻碍公众参与。

土地综合整治实施过程工程化。以土地整治工程为助推方式，注重对工程项目管理、监督和考核，并以此作为土地整治工作效率评定标准，导致“土地整治工程化”。土地综合整治偏重工程建设属性，忽视社会治理属性，导致农民在土地整治的过程中获得感较差。尽管工程化导向的土地整治在城乡资源优化配置、土地利用空间格局优化、公共基础设施完善和经济融合发展等方面发挥重要作用，但在实施过程中若忽视土地权属关系调整，仍不利于城乡持续融合发展。

土地综合整治利益协调复杂化。在土地综合整治过程中，城市建设用地与农用地之间、城乡居民之间、政策制定者与工程实施者之间、土地整治工程与生态环境保护之间的关系协调问题尤为突出，协调多元利益是土地整治的关键。这是一个涉及多方利益的综合性、复杂性的系统过程，需要协调各主体间利益关系。而土地整治工程实施过程中，由于农民缺乏有效参与机制，阻碍其参与土地整治工程的方案选择、实施和评估，也导致其土地利益难以有效表达。

土地综合整治融资渠道单一化。土地整治需要大量的资金投入，既要满足农村基础设施建设需要，又要对部分拆迁农户进行补偿，还要保障高标准农田建设配套资金需要。目前，土地整治的资金来源渠道单一，主要依靠政府财政支持，社会资金较少参与，金融机构和社会资本未能在土地综合整治中发挥积极性作用，并且对于大部分山区而言，农村集体经济相对较为薄弱，在推进当地经济发展和农村基础设施建设过程中，超前投资、负债运行的情况较为突出。

城乡融合视域下土地综合整治的优化策略

完善土地综合整治多元参与机制。完善多元参与机制，积极引导农民等主体参与土地整治工程项目规划、管理及实施，避免土地综合整治决策过度行政化；积极转变政府职能，完善和创新基层民主管理制度，发挥农民在土地整治中的主体作用。同时，重视培育农村自治组织的创立及发展，形成社会力量参与土地整治的多样化途径；创新公众参与土地整治的途径和渠道，建立“政府主导、农民主体”的土地整治体制机制。

明晰农村土地产权“三重属性”功能。应直面土地权属关系调整的需要，推动“三权分置”土地产权制度改革，从根本上解决土地整治工程化问题。为实现城乡融合发展，需要加快农村土地产权制度改革创新，促进完善土地资源合理配置和流动交易机制，明晰土地产权属性，提高土地配置的经济效率、政治保障力及社会公平性，协调土地产权经济属性、政治属性和社会属性等“三重属性”。

创新土地综合整治利益共享机制。土地综合整治既需要多元主体共建共治，更要实现改革的红利共享，协调多元主体土地利益关系。应创新土地综合整治利益共享机制，包括协调农户与集体、国家的利益关系，农村与城市利益关系，代际利益关系等。创新完善土地综合整治过程中土地收益分配制度，保障农民土地利益。转变以城市为中心的发展理念，在土地整治过程中把城乡看作平等的双方，避免为满足城市建设发展的土地需求而牺牲农村、农民的发展空间。

拓宽土地综合整治多元融资渠道。土地整治是一个投入见效慢、收益期长的过程，由于逐利性、短视性等特征，社会资本难以主动参与。仅依赖基层财政投入，难以保障土地综合整治顺利推进。应创新社会资本参与土地整治的体制机制，拓宽多元融资渠道，充分利用增减挂钩等政策，促进城市资金合理流动，保障资金来源。同时，支持金融机构在土地整治过程中创新金融产品和服务。可依据法定程序、规定等要求招标单位预先垫资，待项目工程完成并验收后，再全额支付垫付建设资金。

原标题：城乡融合视域下土地综合整治的实施评价及优化