新固废法 一部生产型企业需要深入了解的法律

2020年4月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议，正式通过了新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称新固废法），该法自2020年9月1日起施行。此次修订新增条文41条，内容上有较大变动的65条，现行固废法共6章91条，新固废法共设9章总126条，是一次不折不扣的“大修”。通览全文，新法充分体现了用最严格最严密的生态环境保护法律制度保护生态环境的思路。

新固废法涵盖工业固体废物、生活垃圾、建筑垃圾和农业固体废物等方方面面，但本文主要论述的是新法对生产型企业的影响。

新固废法，一部生产型企业需要深入了解的法律

固废法不同于《水污染防治法》、《大气污染防治法》等其他环保单行法之处在于，它不只是一部为排污单位设置环境管理义务和责任的法律。固废法对企业的影响实际渗透到了企业运营的全过程，甚至可以改变一家企业的盈利模式。比如，新固废法明确规定，国家逐步实现固体废物零进口。对于造纸行业来讲，废纸是除木浆外应用较为广泛的一种造纸原料， 而目前许多企业的废纸原料多半依靠进口。“固体废物零进口”的要求和国内废纸质量较差的现状，必然需要企业在发展战略上作出一些预判和部署。

另外，新固废法在对环境违法行为的“严惩重罚”方面也达到了新高度，多项违法行为的罚款数额是现行固废法的10倍。例如，现行固废法规定“不设置危险废物识别标志的”，处1万以上10万以下的罚款。而新固废法规定“未按规定设置危险废物识别标志的”，处10万以上100万以下的罚款，而且“不按规定设置”包含了未设置和设置不规范两种情形。“严惩重罚”的另外一个体现是，针对特定环境违法行为，除对企业本身进行行政处罚外，同时对企业的相关负责人进行处罚。新固废法应该是目前所有环境法律法规中适用“双罚制”最多的一部法律。另外，新法还增加了对企业相关责任人实施行政拘留的规定。

因此，掌握了解新固废法内容，一方面了解哪些是企业生产运营的“高压线”不可触碰；另一方面有利于企业更为科学地部署发展战略规划和拟定内部环境管理制度。

基于以上考虑，本文着重向企业介绍新固废法中的以下几方面重点内容：

一

对部分违法行为实行“ 双罚制 ”

双罚制，是从刑法上借鉴过来的，是指对于单位违法，不但要依法对单位实施行政处罚，而且对单位负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政处罚的法律责任制度。新固废法不但是规定实施“双罚”最多的环保法律，而且与其他环境法律中的双罚对象有所不同，除规定对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”进行处罚外，部分违法行为的被处罚对象还进一步扩展到“法定代表人和主要负责人”。这就使目前部分企业的法定代表人和主要负责人通过内部职责分工的制度设计以隔离自身风险这一惯常做法，归于无效。新法的目的在于从根本上督促企业的“实际掌权者”强化环境风险意识，从全局角度做好企业的环境管理工作。

以下是新固废法中规定的实施“双罚”的违法行为清单，供企业参考：

【注】

法定代表人：

公司营业执照、民办非企业单位登记证、社会团体法人登记证等登记的法定代表人。

主要负责人：

合伙企业营业执照上登记的执行事务合伙人，个体工商户的经营者、个人独资企业的投资人等。

直接负责的主管人员：

一般是指对单位环境违法行为起到决定、批准、授意、纵容、指挥等作用的，具有一定管理领导职务的人员。

其他直接责任人员：

包括具体实施违法行为，或对违法起到较大作用的人员，既可能是单位的管理人员，也可能是普通职工，包括聘任、雇佣人员。

二

对排污单位建立信用记录制度。

新固废法第28条规定，生态环境主管部门应当会同有关部门建立产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和其他生产经营者信用记录制度，将相关信用记录纳入全国信用信息共享平台。

生态环境领域，法律层面上，第一次提到将“相关违法信息记入社会诚信档案”是2018年修正的《环境影响评价法》，对象是环评报告的编制单位、编制主持人和主要编制人员。而新固废法第一次在法律层面上明确提出了“信用记录制度”，并且法律层面上第一次针对生产经营者适用信用惩戒。

2016年8月，原环保部、国家发改委、人民银行等在内的31部门联合签署了《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》，根据“褒扬诚信、惩戒失信”的总体要求，针对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒措施，内容包括限制或者禁止生产经营单位的市场准入、行政许可或者融资行为等诸多措施。目前部分失信惩戒措施已经开始适用于生产经营单位，随着信用记录体系的完善，企业的环境违法行为将使企业“处处受限”。

三

产废单位对工业固废的全程性责任。

新固废法特别关注固体废物污染的“源头防控”。“工业固体废物”一章共11条，其中前4条是政府及职能部门宏观管理的内容，而后7条突出强调了“产生工业固体废物的单位”的污染环境防治义务和责任。

1. 新法明确规定，产废单位要建立健全工业固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置全过程的污染环境防治责任制度（详见，新固废法第37条）。这也就意味着，产废单位要负责固体废物的“从生到死”，无论哪一个环节出了问题，污染了环境或造成生态破坏，产废单位都有承担连带责任的风险。而产废单位建立起全流程规范的固废管理制度，是降低责任风险的唯一办法。

例如在委托第三方处置环节：新固废法规定，产废单位“委托他人运输、利用、处置工业固体废物的，应当对受托方的主体资格和技术能力进行核实，依法签订书面合同，在合同中约定污染防治要求。”如果产废单位没有做到前述要求，就要与“造成环境污染和生态破坏的受托方承担连带责任”。依托前述规定，产废单位如何降低自身连带风险呢？具体可分解为三个层次：

（1）受托方的选择。

产废单位委托第三方“运输”、“利用”、“处置”固废的，需要对受托方的主体资格和技术能力进行核实，这既是法律的明文要求，也是产废单位预防连带责任风险的第一步。“核实”需要委托方尽到谨慎注意义务，例如，委托方对受托方的注册资本、经营范围、相应资质、配套的硬件设施和专业技术人员、工作场所、过往业绩等方面的考察。同时注意，能够将“核实”情况外化为“证据”留存。

（2）签订书面委托合同。

是否签订“书面合同”理应属于民事主体双方的自由选择。新固废法之所以将签订书面委托合同做强制性要求，就在于书面委托合同可以作为环境监管部门对固废进行溯源的基本依托。而对产废单位而言，也能够帮助其隔离风险。如果未按照要求签订“书面合同”，固废外运后因第三方随意处置污染环境或破坏生态，追查到产废单位，产废单位因无法厘清责任界限，从而导致产废单位有承担全部责任的可能性。

（3）合同中约定污染防治要求。

法律明确要求合同中约定污染防治要求，用以明确受托方的附随污染防治义务。新固废法中还规定受托方有向委托方报告运输、利用、处置情况的义务，该义务是受托方对产废单位承担的一种民事义务，而非行政义务。因此，建议产废单位在委托合同中明确“告知义务”条款，以增强对固废去向的了解，降低责任风险。

2. 建立工业固体废物管理台账。（新固废法第36条）

新固废法要求产废单位建立固废管理台账，如实记录产生工业固体废物的种类、数量、流向、贮存、利用、处置等信息。一方面，台账记录可以规范产废单位对固废的管理行为，真实反映日常生产过程中固废产生、利用、处置情况，实现固废可溯源可查询，另一方面，固废台账也是产废单位证明其已经依法履行了环境管理义务的主要依据。未如实记录台账，被生态环境执法部门责令改正的同时，将面临5万元以上20万元以下的罚款。

四

全新固废管理制度的首次确立

1.工业固废污染防治纳入排污许可管理。

（新固废法第39条、78条、104条）

固废法修订之前，依据《水污染防治法》和《大气污染防治法》的相关规定，仅针对排放水污染物、大气污染物的企业实行排污许可分类管理。另，《土壤污染防治法》中规定土壤污染重点监管单位的相关义务应当在排污许可证中载明。而未涉及工业固废的产生和管理情况（从事工业固体废物和危险废物治理行业除外，详见《排污许可证申请与核发技术规范 工业固体废物和危险废物治理》（HJ1033-2019））。

固废法修订后，明确提出产生工业固体废物的单位应当取得排污许可证。但该规定并非意味着企业需要另行申领一张固废排污许可证。我国排污许可实施的是综合许可、一证式管理，大气、水、固废等不同要素的环境管理综合体现在一个许可证中，排污许可证要成为企业守法、部门执法的基本依据。因此，不需要再针对固废单独办理一张排污许可证。但新固废法实施后，已经取得排污许可证的单位，需要针对固体废物部分进行申报和获得许可。需要注意的是，依据目前施行的《排污许可管理办法（试行）》的规定，因新法修订导致增加许可事项的情况不属于排污单位向核发环保部门变更排污许可证申请的情况。因此，已经领取排污许可证的单位如何增加固废排污许可内容，需要等待排污许可相关法规规章或政策的出台。

而对于目前尚未颁布排污许可证申请与核发技术规范的行业而言，在新固废法实施之前，存在提前申报固废排污许可信息的可能性。例如，2020年3月30日生态环境部印发的关于通用工序之工业炉窑、橡胶和塑料制品工业等五大类排污许可证申请与核发技术规范，均已经将固体废物运行管理的相关要求纳入其中。企业申领排污许可证时，即可以按规范要求将固废一并申报。排污许可证中涉及固废部分的企业义务，等到9月1日《固体废物污染环境防治法》施行后企业再具体执行即可。

【注】2020年3月30日生态环境部印发的5项国家环保标准具体包括：

《排污许可证申请与核发技术规范 工业炉窑》（HJ1121-2020）

《排污许可证申请与核发技术规范 橡胶和塑料制品工业》(HJ1122-2020)

《排污许可证申请与核发技术规范 制鞋工业》（HJ1123-2020）

《排污许可证申请与核发技术规范 铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业》(HJ1124-2020)

《排污许可证申请与核发技术规范 稀有稀土金属冶炼》（HJ1125-2020）】

2.新固废法中增加产废单位进行清洁生产审核的规定。

（新固废法第3条、38条、68条）

实际上，清洁生产审核并不是个新制度，《清洁生产促进法》中早有要求。根据现行《清洁生产促进法》的规定，以下几种情况需要实施强制性清洁生产审核：（一）污染物排放超过国家或者地方规定的排放标准，或者虽未超过国家或者地方规定的排放标准，但超过重点污染物排放总量控制指标的；（二） 超过单位产品能源消耗限额标准构成高耗能的；（三）使用有毒有害原料进行生产或者在生产中排放有毒有害物质的。目前，需要进行强制性清洁生产审核的企业实施名单式管理，由省级生态环境主管部门分批定期公布。新固废法中明确提出产废单位应当依法实施清洁生产审核。本文认为，随着新固废法的施行，以及《清洁生产促进法》的修订，纳入强制性清洁生产审核企业名单的企业范围会进一步扩展，清洁生产审核的质量标准会进一步加严。无论从全球来看还是我国的生态文明建设实践来看，绿色经济是发展的必然选择，企业在清洁生产上早做打算多下功夫，有助于提高企业竞争力，占领行业制高点。

3.明确提出建立电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者责任延伸制度。

（新固废法第66条）

生产者责任延伸制度是指将生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期的制度。这是一种生产者对产品“从生到死”负责的全程性要求。

生产者责任延伸制度的首次提出是2016年。根据2016年国务院办公厅《关于印发生产者责任延伸制度推行方案的通知》（国办发〔2016〕99号），在综合考虑产品市场规模、环境危害和资源化价值等因素的基础上，率先确定对电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物等4类产品实施生产者责任延伸制度，目前落实较有成效的是铅蓄电池产品。2019年1月份，生态环境部、国家发改委等九部委联合印发《废铅蓄电池污染防治行动方案》（环办固体[2019]3号），整治废铅蓄电池非法收集处理环境污染，落实生产者责任延伸制度，提高废铅蓄电池规范收集处理率。

新固废法基于近年来生产者责任延伸制度的实践情况，将实施生产者责任延伸制度的产品范围由国办发〔2016〕99号文中的“电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物”四项修改为“电器电子、铅蓄电池、车用动力电池”三项。但同时用“等”字，为未来扩展生产者责任延伸制度的产品范围预留出了空间。

新固废法规定，对于电器电子、铅蓄电池、车用动力电池等产品的生产者，要自建或者通过委托建立与产品销售量相匹配的废旧产品回收体系，并向社会公开。

五

与生产型企业紧密相关的其他固废管理要求

1. 建设项目配套建设的固体废物污染环境防治设施，竣工验收由目前的环境主管部门验收改为企业自主验收的规定。（新固废法第18条）

2.关于危险废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置的的环境管理要求。（新固废法第六章及第112条）

3.收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位投保环境污染责任保险的规定。（新固废法第99条）

4.关于禁止生产、销售、进口或者使用、转让给他人使用限期淘汰的设备，或者采用淘汰生产工艺的规定（新固废法第33条、第102条。第109条）

5. 新增跨省转移固废进行利用备案的规定（新固废法第22条）

6.国家逐步实现固体废物零进口的规定（第24条、第25条）

7.实验室固体废物的管理（第73条）

8.限制商品过度包装的规定（新固废法第65条、第68条、第105条、

9.对一次性塑料制品、一次性用品的限制（第69条、70条）

10.关于环境信息公开义务的规定（新固废法第18条、第29条、第66条、第102条）

结语：

从重申环境民事公益诉讼，到法律层面首次确认生态环境损害赔偿磋商与诉讼制度，新法规定的每一个固废管理要求，均有相应的法律责任相对应，几乎做到“天网恢恢疏而不漏”。当然，许多新规定也将对部分行业带来革新性影响，因此，学习领会新固废法应当成为生产型企业的必修课。