省级土壤污染防治立法应注意哪些方面？

2019年山东、山西、天津三省（市）发布了省级土壤污染防治条例，均从2020年1月1日实施，这是继《中华人民共和国土壤污染防治法》以来第一批实施的省级土壤污染防治条例。笔者对比分析了这3个省级条例与《土壤污染防治法》的差异化内容，提出完善省级条例的相关建议，以期更好地发挥省级立法的作用。

三地条例各有特色

笔者对比发现，这3个省级条例中新增乡镇、街道等层级管理部门的职责，提出建立多部门综合协调和跨区域协调机制，明确应细化落实土壤污染防治规划相关要求等。

山东条例第6条和天津条例第4条提到乡镇人民政府、街道办事处在土壤污染防治中的监督管理职责。这就将土壤污染防治职责进一步延伸到基层，对进一步压实和落实责任具有积极意义，但条例中对职责的描述过于简单，条例内容基本也没有体现具体职责。乡镇政府、街道办事处在土壤污染防治中的职能，还需在实践中不断探索。

土壤污染防治工作的特点之一是需要多部门联动管理，综合协调和跨区域协调机制的建立非常重要。山西条例第3条提出建立土壤污染防治综合协调机制，但并未说明协调机制如何建立，需要在实践中加以落实。天津条例第9条提出推动与北京市、河北省及周边地区建立土壤污染防治协商机制，体现了京津冀三省（市）之间区域性协调要求。山西条例第11条提出协同推进大气、水、土壤污染防治工作，但并未明确从哪些方面着手落实，还需在实践中探索。

山东条例第16条和山西条例第10条均提出将土壤承载能力作为确定区域功能定位和产业布局的依据之一。但笔者认为，这在现实中落实难度较大，当前，土壤环境承载的技术方法尚未有效开展且尚不健全，难以支撑环境管理的需要，仍需加强相关研究工作。

山东条例第11条提出：“县（市、区）人民政府和化工园区、涉重金属排放的产业园区，应当根据（市级）土壤污染防治规划制定实施方案。”此条内容将土壤污染防治进一步压实到区县政府、化工园区、涉重排放的产业园区等特定对象上，应在实际工作中切实落实。

在技术规范制定方面，山东条例第11条和山西条例第6条提到了技术规范的相关内容，鼓励制定急需的省级工程技术规范。建议制定省级工程技术规范制定计划，加快省级工程技术规范的出台，不断完善我国技术体系。

在农用地管理方面，山东条例第41条提出按照不同的污染等级情况划分农用地不同的类型，但笔者认为，农用地类型的划分不能仅依据污染状况，还应结合农产品中重金属超标状况等因素综合考虑。

什么情况下需要启动土壤环境调查？这3个条例都明确了相关情形，但笔者认为，现实中的突出问题是土壤环境调查工作往往被拖延，所以还需在避免拖延方面下功夫。

笔者对比发现，三地的条例都包含一些地方特色内容。比如，山东条例第30条针对石油勘探开发单位提出全过程管理要求，这是对特定行业提出的特定要求，其落实情况值得关注。山东条例第17条提出四种规划编制时若涉及土地利用应当依法进行环境影响评价，笔者认为，这条内容非常重要，需要修订现行相关管理办法和技术要求并制定配套要求，应在实践中探索具体途径。山西条例第19条提出省人民政府自然资源主管部门应当会同农业农村、生态环境等有关部门，制定利用工业固体废物填充复垦造地和生态修复的技术规范，这也值得关注。

地方条例应明确方向性要求

三地条例总体体现出继承性，将对山东、山西和天津加快土壤污染防治提供有力的法律支撑。目前，湖南、广东、河南等省份相继也发布了省级土壤污染防治条例的征求意见稿，河北等地启动了立法工作，三地发布的条例可为其他省份提供经验。

笔者认为，在三地条例中，对《土壤污染防治法》中提出的鼓励性条款落实不足。如《土壤污染防治法》第九条提出：“国家支持土壤污染风险管控和修复、监测等污染防治科学技术研究开发、成果转化和推广应用，鼓励土壤污染防治产业发展，加强土壤污染防治专业技术人才培养，促进土壤污染防治科学技术进步。”土壤污染防治工程技术能力和产业支撑能力（技术水平、科研创新、工程管理、工程设计、招投标、人员队伍、新组织业态、价格水平、能力提升、产业发展政策和环境等）是当前土壤污染防治中的突出问题和短板，省级条例中或者仍为鼓励性条文，或者没有涉及，缺少方向性要求。

根据现有规定，污染地块必须在完成调查评估和修复后才能进入土地收储环节，但当前土壤污染责任人或者土地使用权人往往无力承担调查评估和修复所需费用，或者拖延调查评估和修复活动，有投资收益能力的土地收储部门或其他机构又不能获得土地使用权，从而不能有效调动土壤治理修复的积极性。《土壤污染防治法》建立了土壤污染修复责任体系，但土壤治理修复模式创新仍需加强。笔者认为，地方在制定土壤污染防治条例的过程中，需要明确一些方向性的解决途径。

污染土地其根本属性仍是土地，在当前经济形势下行的情况想，一些地方为了招商引资，可能出现规避污染土壤环境程序的冲动。因此，省级条例制定过程中如何堵住漏洞和解决现实问题，应成为制度设计者充分考虑的问题。

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