下篇｜关于完善钢铁产能置换和项目备案工作的探讨

摘 要：文章研究了《关于完善钢铁产能置换和项目备案工作的通知》出台的背景、主张、措施，展开了后续政策的探讨，分析了对钢铁行业的影响，并就如何有针对性的开展自查自纠工作提出了建议。

对钢铁行业的影响分析

19号文引发的持续高度关注，不仅仅因为已公告置换的产能规模之大（2018-2019年2.0亿吨左右的粗钢产能进行置换），而且还有很多钢铁企业正在谋划产能置换，以及暂停产能置换工作可能会给尚未完成年度去产能目标任务的地方政府和企业带来一定的难度，更主要的原因是19号文所坚持的发展战略、指出的政策方向、传递的竞争导向，以及明确的管理模式将对整个行业产生重大且深远的影响。

一是坚持国家即有战略。自2015年中央经济工作会议提出“坚持以推进供给侧结构性改革为主线”以来，2016-2019年的中央经济工作会议也均有相同的阐述。钢铁行业作为供给侧结构性改革的重要领域，不仅提前两年超额完成了“十三五”时期1.5亿吨的上限目标任务，还依法出清了1亿多吨“地条钢”产能，有效净化了国内市场环境，扭转了“劣币驱逐良币”的现象。下一步，2020年及“十四五”时期供给侧结构性改革的内容是什么呢？19号文明确指出“深化钢铁行业供给侧结构性改革”，这次对钢铁行业2016年以来备案项目的全面梳理和整顿，就是党中央、国务院坚持国家即有战略，进一步深化钢铁行业供给侧结构性改革，持续巩固去产能成果，防范出现新的产能过剩的决心和意志的具体体现。

二是推动行业高质量发展。19号文明确提出“加快推进我国钢铁产业高质量发展”，并要求各地对对2016年以来备案的钢铁产能项目进行全面梳理，并开展自查自纠，确保项目符合安全、环保、能耗、质量、用地、产业政策和产能置换等要求，运用综合标准和产业政策全方位排查整顿不符合条件的钢铁项目。短期来看，这对各地违规置换产能项目将形成有效震慑，进一步提高钢铁企业安全生产、绿色发展、科学规划、合法经营的紧迫感，为高质量发展奠定坚实基础。长期来说，供给侧结构性改革将引导钢铁企业向强化环保要生存基础，向能源节约要发展效益，向质量品牌要发展市场，向安全生产要发展保障，向工艺技术要发展效率。在这场“淘汰赛”中，将有一批甚至一大批企业被迫退出比赛，而将更多资源配置给优势产能、绿色产能，从而推动行业高质量发展。

三是维护公平竞争的市场秩序。19号文明确要求各地全面梳理，加强监控，从严管理，尤其是京津冀等环境敏感地区，将会作为监控和抽查重点区域。钢铁行业是一个充分竞争的行业，将处于长周期的“冰河期”，没有公平竞争的市场秩序，就难以使市场在资源配置中起决定性作用。全面梳理备案项目，达不到相关政策和标准要求的立即停建停产整顿的严厉措施，将所有钢铁企业重新聚集在同一起跑线上公平竞争，避免了减量发展过程中的无序竞争，为行业健康可持续发展提供了有力保障。

四是优化行业管理。2015年4月，工业和信息化部发布了《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》（工信部产业〔2015〕127号），正式开启了规范的产能置换工作，时隔两年，2017年12月，工信部修订并发布《关于印发钢铁水泥玻璃行业产能置换实施办法的通知》（工信部原〔2017〕337号）。两年之后，国家发展改革委、工业和信息化部联合发布19号文暂时叫停产能置换工作。产业政策的修订与完善，正是行业管理部门服务管理能力的优化与提升的重要体现。针对出现的新情况、新问题，行业管理部门及时修订、调整和补充，封堵可能存在“漏洞”，填补实际工作中“空白”，发展思路更加清晰，产业政策更加精准，产业体系更加完善，协同效应也将更加明显，可以更好发挥政府作用，更好的促进行业发展。

相关建议

冶金工业规划研究院定位于“政府机构的参谋部、行业发展的引领者、企业规划的智囊团”，并致力于政府专题研究、行业和企业规划、技术咨询等工作，专业覆盖钢铁工业全流程各个领域，具有“一条龙”综合咨询服务的独特优势。针对19号文的工作要求，院内组织专门力量进行深入研究，起草了自查自纠的框架方案，并就环保、能耗、安全与用地等方面提出相关建议，以促进地方政府和企业更有针对性的开展自查自纠工作。

（一）地方政府部门

1. 做好自查自纠工作。准确理解和把握19号文有关要求，兼顾企业合理诉求，制定全面、细致、科学的自查自纠方案，从安全、环保、能耗、质量、用地、产业政策和产能置换要求等方面，全方位梳理本地区2016年以来钢铁产能置换项目，确保项目全部符合有关要求。受疫情影响，该项工作开展的时间将被大幅压缩，难度也将大幅增大，特别是备案项目较多的地方将面临巨大挑战。

2. 加强科学统筹规划。2020年既是“十三五”规划的收官之年，也是“十四五”规划的谋划之年，自查自纠只是年度工作的开始，更重要的是如何围绕行业高质量发展，结合自查自纠的结果，明确当地钢铁产业未来发展的路线图、时间表。特别是对于尚未完成年度去产能目标任务，或钢铁产业结构调整、布局优化刚刚起步的地方，更是一项艰巨的任务。因此，建议地方政府认真总结“十三五”钢铁产业发展情况，统筹考虑环保、能耗、物流、市场等条件，科学编制本地区“十四五”钢铁产业规划，做好顶层设计，推动钢铁产业结构调整和转型升级。

3. 制修订地方政策。建议密切关注项目备案指导意见的出台和产能置换办法的修订。结合本地区实际情况，及时将有关企业和本地区发展诉求与上级部门沟通，争取上级部门的理解和支持。同时，根据新出台的政策，及时修订和调整本地相关产业政策，为行业发展提供良好的发展环境。

（二）钢铁企业

全面开展自查自纠既是认清自己、明确方向、自我提升的重要工作，也是国家即有发展战略的统一要求。钢铁企业应提高站位，积极配合地方政府做好自查自纠工作，建议如下：

1. 环保方面

中央经济工作会指出要打好污染防治攻坚战，坚持方向不变、力度不减，突出精准治污、科学治污、依法治污，推动生态环境质量持续好转。钢铁行业是我国环境保护管理重点关注的领域。钢铁企业的产能置换必须进行充分的科学论证，严格遵守我国各项环境保护法律法规及政策文件的要求，以“实现超低排放”为工作导向，推动行业实现绿色发展。

一是进行科学论证，确保合法合规。按照《中华人民共和国环境保护法》等相关法律法规、规定办法等要求，确保产能置换项目进行了充分的科学论证，按期取得环评、排污许可等环保手续，按期完成环保竣工验收，依法建设、守法运营、持证排污。

二是明确污染物排放标准，确保达标排放。严格遵守地方环保管理要求的污染物排放标准等级（新建企业标准、特别排放限值标准、超低排放标准、地方污染物排放标准等），采用先进成熟的污染物控制技术，加强环保设施的运行管理，确保长期稳定达标。

三是按照超低排放标准进行规划、设计、建设。《关于推进实施钢铁行业超低排放的意见》指出，新改扩建（含搬迁）钢铁项目要严格执行产能置换实施办法，按照钢铁企业超低排放指标要求，同步配套建设高效脱硫、脱硝、除尘设施，落实物料储存、输送及生产工艺过程无组织排放管控措施，大宗物料和产品采取清洁方式运输。因此，产能置换项目必须自查是否全流程、全方位按照超低排放要求进行规划、设计及建设。

需要特别指出的是，钢铁企业超低排放绝不仅仅对某几个有组织排放源的要求，而是对有组织排放、无组织排放、监控监测、交通运输等全流程、全方位污染物排放控制和监管的要求。

（1）对于已建设完成的备案项目。建议企业选择有实力的第三方，依照《关于做好钢铁企业超低排放评估监测工作的通知》开展基本条件评估工作，按照超低排放改造意见的要求全面查漏洞、补短板，改造完成后进行现场评估监测。

（2）尚未开工或完成的备案项目。建议企从规划设计阶段即遵循超低排放理念，按照相关的要求，依托第三方对规划设计方案进行评估自查，确保有组织排放源、无组织排放源、监测监控设施及交通运输均按照超低排放标准进行规划、设计、施工。

2. 能耗方面

一是明确国家和地方要求以及行业标准。参照《工业和信息化部关于开展国家重大工业节能专项监察的通知》（工信厅节函〔2016〕350号）、《工业和信息化部办公厅 国家发展和改革委员会办公厅 关于开展钢铁行业能耗专项检查的通知》（工信厅联节函〔2016〕386号）等文件，按照《钢铁行业能耗专项监察工作手册》有关内容，依据国家、行业及地方标准，开展自查自纠工作。

二是做好评估与提升工作。对于尚未开工或建成的项目，应做好项目节能技术筛选和评估项目，保证先进适用节能技术同步规划、同步设计、同步投产，确保能耗指标做到最优最低；对于已投产项目，应吸收国内外最先进钢铁企业管理经验，建立能源管理体系，建设能源管控中心，做好先进节能技术技改工作，切实降低企业用能成本，促进绿色低碳发展。

三是关注国家政策进展。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场。目前，全国碳交易市场已经率先在电力行业开展，钢铁企业正在开展碳排放交易配额分配工作。国家也已在浙江、福建、四川、河南等四个省份开展用能权交易试点。企业应密切关注用能权交易和碳排放权交易进展情况，积极依靠市场手段，解决钢铁项目用能权和碳排放权不足的问题。

3. 安全方面

《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号）明确提出“严格执行安全生产法，对未达到企业安全生产标准化三级、安全条件达不到《炼铁安全规程》、《炼钢安全规程》、《工业企业煤气安全规程》等标准要求的钢铁产能，要立即停产整改，在6个月内未整改或整改后仍不合格的，依法关停退出”，钢铁行业安全政策逐步趋严。2018年发布的《冶金企业和有色金属企业安全生产规定》对企业在双重预防机制、安全标准化、安全生产责任制等方面提出明确细致规定。连续四年开展的钢铁行业安全专项行动更是把企业安全管理、工艺设备及高温熔融金属、煤气等方面存在的安全隐患作为排查治理重点。

但由于钢铁行业危险源点多、危害大，高温作业和煤气作业多，本质安全基础薄弱，安全生产可控性较差，同时，安全生产主体责任不落实，安全管理措施不到位，重大事故隐患依然存在。因此，钢铁企业在安全方面的自查自纠工作必须全面、系统。

一是已备案但尚未开工项目，工艺设备安全技术性能应符合国家或行业标准；须符合安全设施、职业危害防护设施“三同时”要求。

二是已开工项目，工艺设备安全技术性能应符合国家或行业标准；安全生产条件须符合国家和行业有关安全生产法律、法规、政策及标准、规范要求，确保设备设施、工艺流程本质安全。

三是已投产项目，在上述要求的基础上，还须对高温熔融金属区域、煤气系统、易燃易爆区域和重大危险源等重点环节、重点部位，开展风险辨识评估和隐患排查治理；应全面落实安全生产主体责任，符合安全生产责任体系五落实五到位要求；应建立安全风险管控和事故隐患排查治理双重预防机制；安全生产标准化应达到三级及以上。

4. 用地方面

党中央、国务院关于推进结构性改革、抓好去产能工作的决策部署明确指出：全面查清在建和建成违规产能项目用地情况；在使用土地全面清查基础上，将对违规建设项目使用土地进行清理整顿，对发现的土地违法违规行为依法进行严肃查处；对于规划建设和在建项目要提倡清洁运输方式运输。

《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国土资规〔2016〕3号）提出：严禁为钢铁、水泥等产能严重过剩行业新增产能项目提供用地空间和配置矿产资源；一律不得安排新增建设用地计划指标等严格要求。《推进运输结构调整三年行动计划（2018－2020年）》和《关于加快推进铁路专用线建设的指导意见 》（发改基础〔2019〕1445号）提出：开展清洁运输方式接驳钢铁项目。

一是梳理并提交项目建设用地的土地证或不动产权证。

二是核查建设项目的用地指标。根据企业规模，按照《工业项目建设用地控制指标》（国土资发〔2008〕24号）的相关要求，开展自查工作。

三是梳理建设项目外部年运输量及运输方式。

延伸阅读：

关于完善钢铁产能置换和项目备案工作的探讨（上篇）