关于PPP绩效考核的一些想法

前言

笔者经常会感觉，完成一件事情之时大多数人往往都是先将重点放在“事情”之上，而之后会将重点转移至事情“之上”。因此，疫情期间，居家办公之余，笔者想着将去年执行的几个PPP绩效考核项目的问题和想法进行一个简单的梳理，做个小总结，想想事情“之上”，也同大家做个简单的分享。

一、PPP项目为什么要进行绩效考核？

执行第一个PPP绩效考核项目之时，笔者清晰地记得第一天驻场时项目公司负责人问到这样一个问题“为什么要考核”。是的，做一件事情当然首先要知道事情的目的所在。彼时，笔者回答的是政策“依效付费”的要求。

执行之后再想，付费总不应该是目的，那考核的目的到底是什么呢？查阅已正式印发出台的PPP相关政策文件，其实都没有明确。只是在2019年4月的《政府和社会资本合作项目绩效管理操作指引（讨论稿）》中提到绩效管理是为了“提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益”。

上面这句话大概的意思就是考核的目的是为了将项目做得更好，大抵正在阅读的你会觉得这句话好像是“废话”。但不知道大家会不会跟笔者一样对于这句“废话”有这样的一个疑问，其实也是笔者执行项目之余有的一个重要的、难以直接给出结论的疑问——参照物是什么？PPP项目的建设运营是要比政府方自己建设运营得好，还是比行业平均的建设运营水平要好呢？当然抑或还可能存在其他的笔者未想到的参照物，本文就不去头脑风暴了。

其实，一般PPP项目都已经在合同中约定了相关的考核标准，所以这个问题其实在执行之时并未凸显出来，可是执行之余为什么笔者又认为这个问题重要呢？试想抛开所有已存的现实情况，想想事情“之上”，考核的逻辑其实应该是根据目的制定考核指标以及考核方式，而这最核心的就是考核指标，指标的制定首先要明确的就是基准的设定，假设不存在参照物出现等同的情况，考核指标制定者应该取何基准呢？

如果你的答案是前者，认为考核是为了PPP的社会资本比政府自己建设运营得好的话，这里面其实就是“物有所值”的概念。如果答案是后者，那就是认为将要考核的PPP项目无异于其他的同类项目。而我们知道实施一个PPP项目之前，我们决策采用PPP项目的一个重要前提，就是项目是物有所值的，那么其实可以说前者是PPP实施的一个必要条件。对于后者，虽然好像是默认的一个要求，但其实非必要条件，且在笔者看来，这实际是政府方承担的决策风险，或者可以说是采购风险，追本溯源也可能是项目本身的条件问题。因此，后者本质上是政府方为降低决策风险采取的措施。也就是说虽两者都可以是参照物，但非“最初”的参照物，这也是一直“困惑”笔者的原因所在…

二、PPP项目应该如何进行绩效考核？

除了考核目的之外，就应该要考虑如何考核了。但这个问题其实并不是一个很具体的问题，笔者在此章节想对笔者执行之时遇到的一些普遍性的、重要的、具体的问题做一个简单的探讨。

笔者在执行每个项目时也都或多或少地都遇到了一些问题，有些问题来自于项目本身，也有一些问题则源于外部变化。项目本身的一些特别性问题如前所述不做探讨，本文仅对于个别普遍性问题进行简单的分析讨论。

首先，就是PPP绩效考核由谁组织考核才为最佳的问题。笔者针对这个问题阅读了一些专业文章，很多学者认为根据政策要求，我国对于PPP绩效考核一般是由实施机构或由其引入第三方咨询机构组织进行，都是政府主导的模式，存在一定的冲突性，包括政府方与社会资本方的目标冲突，也包括政府方（实施机构）本身既是参与方又是评价者的角色冲突。笔者很同意这个观点，也认为政府主导是无可厚非的，而政府方与社会资本方的目标天然存在难以避免，后者则或许可以考虑在政府方这一团体中选择一个适合的机构进行考核，降低冲突度。以笔者接触几个PPP绩效考核项目为例，虽大多也都是由实施机构组织开展，但也有部分是财政部门组织完成的。而根据实践经验，笔者认为财政部门作为付费责任主体的同时作为考核主体是一个不错的选择。当然，对于不擅长的技术性考核问题，建议合理采纳第三方咨询机构的专业意见。

其次，就是考核方法的问题。实际考核当中，一般都会组建考核小组进行打分考核。但这又存在一个问题，考核小组的专业性问题，一般来说考核的内容和指标标准会涵盖工程、技术、法律、经济等多方多面，而考核的实际打分成员往往都是擅长某一两方面，因此实际打分成员在不擅长的考核部分给出的结论的专业性实际有限。对于这个问题，笔者的领导曾经推荐过一篇关于物有所值评价方法的优化研究[1]提出的优化方法可作为参考，简单的来说，就是先通过一定的调查及算法将实际打分成员的各项打分进行合理的权重赋值，即专攻工程方面的打分成员在与工程相关的考核内容的打分结果的权重较大，在非擅长部分权重较小，以有效降低成员打分的主观影响。笔者认为该方法是可以解决前述问题的，只是操作起来稍许繁琐。

此外，还存在的一个重要问题就是考核执行时的因外部变化产生的各项操作性问题。一般来说，PPP项目的绩效考核要求约定于项目开工前，是一个前置行为，而项目要建设完，少则一两年，多则三四年，而实际执行考核往往在项目建设完成之后，外部环境的变化大概率会导致原本约定的要求在考核之时存在操作性问题。关于这个问题，笔者前段时间也与其他的一些专家进行过一个简单的交流。专家们也都是认为这是不可避免的。且真正意义的绩效管理应该是动态管理的，绩效考核事项或考核指标等都不应该是一成不变的，而应该要根据项目实施状况不断调整，以满足实际考核的需要，提高操作可行性。但这又引出了另外一个问题，就是前期的约定不能够绝对化。因此，为使得该项无法避免的问题在后续处理上不存在难以协调的状况，前期在合同制定的考核约定前置行为时，就应该以“动态管理”的思路进行约定。

[1]参考文献：陈晶琳. 城市地下综合管廊PPP项目物有所值评价优化研究[J]. 建筑经济, 2019(02).

三、公共安全事件的发生对于PPP绩效考核有何影响？

近期，因全国突发新型冠状病毒肺炎，联系到PPP项目绩效考核，则就出现这样的一个问题——当公共安全事件的发生对于PPP绩效考核有什么影响呢？

首先，比较明确的一个影响就是实际考核会延期，进而也会产生项目公司延迟获取付费问题。但该问题笔者认为政府方与项目公司应该可以较顺利地达成一致，总体的影响不大。

其次，主要可能会出现的影响就是实际的建设运营可能会因公共安全事件的出现而效果下降进而无法满足约定标准的问题。那么这就涉及到承担主体的问题了。对于这个问题，可以明确的是公共安全事件符合不可抗力的界定（当然不排除某些特殊项目要求某方承担该特定风险的情况），而PPP项目风险分配的基本原则是投资、融资、建设、运营等商业风险由项目公司承担，法律政策风险等由政府方承担，不可抗力风险由双方合理共担。也就是说，除特殊情形外，PPP项目遇到的公共安全事件而产生的后果政府方和项目公司应该共同承担，那么，该情况下出现的效果下降无法满足约定标准的情况不应该完全导致项目公司受损。另一方面，如前所述，合理的绩效管理应该是根据具体情况不断地对考核事项进行调整，发生公共安全事件也一样。

因此，笔者认为，公共安全事件的发生同其他的外部变化事件本质差异不大，影响当然是存在的，但影响也有限，无需担忧。

四、结语

以上是笔者在疫情期间，居家办公之余对去年执行的几个PPP绩效考核项目的一个简单的总结和思考，深度有限，但同笔者其他的文章一样，希冀给某类抑或只是某位读者一些启发，这样就够了…

延伸阅读：

如何制定污水PPP项目的行业绩效指标？有哪些具体的相关建议？

原标题：关于PPP绩效考核的一些想法