规范危险废物管理 推进“无废城市”建设

2018年底，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》（以下简称《方案》），针对我国固体废物产生强度高、利用不充分，非法转移倾倒事件仍呈高发、频发态势等问题，提出通过“无废城市”建设试点，推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低。危险废物来源广泛，成分复杂，环境风险高，涵盖了工业源、社会源、生活源、农业源等各个领域，是固体废物污染防治工作的重中之重，对于保障人体健康、防范环境风险、促进经济社会可持续发展具有重要意义。提升环境风险防控能力，强化危险废物全面安全管控，是构建“无废城市”的主要任务，也是“无废城市”构建成败的关键。

危险废物环境风险管控对于构建“无废城市”具有重要意义

政府高度重视，提升了危险废物环境风险防控在“无废城市”构建中的战略定位

“十三五”以来，国家高度重视危险废物环境管理工作。2016年，国务院印发《“十三五”生态环境保护规划》，将提高危险废物处置水平作为有效防范和降低环境风险的重要内容，并明确从科技专项、体系保障、政策引导等方面予以支持。2017年，全国人大开展了《固体废物污染环境防治法》执法检查，要求各级政府及其相关部门切实把治理危险废物摆在固体废物污染防治的首要位置，下大力气提升危险废物污染治理水平。2018年，《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》要求强化危险废物污染防治。党中央、全国人大、国务院等的有关文件均明确对危险废物的污染防治提出严格要求，为“无废城市”构建中危险废物环境管理的制度设计提供了依据，为相关决策提供了指引。

社会普遍关注，要求在“无废城市”构建过程中强化危险废物的环境管理

随着人民群众对优美生态环境的需求越来越迫切，非法排放、倾倒、处置危险废物的案件日益受到广泛关注。2013年《最高人民法院最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高司法解释》）发布后，“非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上”被认定为“严重污染环境”，公众和社会组织利用法律武器解决危险废物污染问题的积极性显著提高。“靖江养猪场地下填埋危险废物案”“青岛新天地公司违法处置危险废物案”“10·21长江跨省倾倒危险废物案”等大案要案在公众参与下，被成功侦破和查处。2018年以来，中央环保督察、全国危险废物规范化管理督查考核、打击固体废物环境违法行为专项行动（“清废行动2018”）等系列专项考核和行动的开展，以及央视《新闻联播》《经济半小时》《焦点访谈》《3·15晚会》等节目对涉危险废物环境案件的深入报道，显著提升了公众对危险废物非法转移倾倒案件的关注程度和参与积极性。社会媒体和公众对危险废物污染事件的高度关注，使危险废物风险防控成为“无废城市”构建过程中的焦点领域，为强化危险废物污染防治创造了有利的公众参与环境，提供了坚实的群众基础。

实现“无废城市”的绿色发展，离不开危险废物环境风险的全面管控

与工业固体废物、农业废物、生活垃圾等概念相比，危险废物并不是从来源而是从环境风险的角度进行定义的。2016版《国家危险废物名录》中涵盖了46大类479种危险废物，来源有工业、农业、医疗、日常生活等多个领域。大部分危险废物来源于工业生产，以化工、有色金属冶炼、石油开采、焦化、电镀等尤甚。农业生产过程产生的危险废物主要是农药废物和废弃农药包装物。医疗废物、社会源危险废物及有害垃圾中的危险废物则是日常生活领域的主要危险废物类别。现阶段，危险废物减量化技术不成熟，资源化产品标准缺失，无害化处置能力不足，跨省转移难，农业源、社会源和生活源危险废物收集体系不健全等问题给城市环境和居民健康带来巨大的环境风险。加强危险废物源头减量，促进危险废物资源化利用，确保处置过程符合无害化要求，有效控制环境风险，对于经济社会可持续发展具有十分重要的意义，也是构建“无废城市”的关键所在。

构建“无废城市”过程中危险废物风险防控的工作基础和亟待解决的问题

已有的工作基础

危险废物环境管理的法律制度和标准规范体系较为完善。1995年《固体废物污染环境防治法》颁布以来，经过20多年的努力，我国建立了危险废物名录和鉴别、管理计划、申报登记，转移联单，经营许可，应急预案，标识，出口核准等重要的危险废物环境管理制度，配套有约40项标准、技术规范、指南和规范性文件等，形成了较为完善的危险废物环境管理法律制度和标准规范体系。2016年以来，逐步推行危险废物分级分类管理：发布了《危险废物豁免管理清单》，对环境风险可控的危险废物，按照环节实行限定条件下的豁免；发布了《水泥窑协同处置危险废物经营许可证审查指南（试行）》等多项专项指南，针对危险废物经营单位的特点，有针对性地细化许可管理要求。

危险废物利用处置逐渐走向规范化、规模化、标准化。政策驱动是危险废物污染防治最鲜明的特征，主要分为四个阶段：第一阶段（1994—2003年），《固体废物污染环境防治法》提出建立危险废物经营许可等基本制度，危险废物环境管理制度体系初步形成；第二阶段（2004—2013年），《危险废物经营许可证管理办法》和《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》实施后，危险废物经营许可制度正式建立，全国开始兴建危险废物集中处置设施，集中化、规模化处置设施快速发展；第三阶段（2014—2017年），《两高司法解释》规定非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上为犯罪行为，危险废物管理受到广泛的重视，危险废物利用处置规范化水平显著提高；第四阶段（2018年以后），《环境保护税法》正式实施，《固体废物污染环境防治法》组织修订，污染防治攻坚战、“清废行动2018”等系列新举措和行动，进一步落实了危险废物产生单位的主体责任，严厉打击了“小散乱污”企业，显著扭转了危险废物利用处置无序低水平竞争的现象，危险废物利用处置进一步向规模化、规范化、标准化发展。截至2017年底，全国危险废物经营单位核准经营规模已达8178万吨/年，比2006年增长10倍。

亟待解决的问题

危险废物利用处置呈不平衡、不充分发展态势。一方面，危险废物利用能力总体过剩。2017年，全国危险废物利用核准经营规模5951万吨/年，危险废物实际利用量1515万吨，危险废物利用设施负荷率仅25.4%。近5年来，危险废物利用设施负荷率总体呈下降趋势，废矿物油、有色金属冶炼废物、废铅蓄电池等存在利用能力过剩的现象。另一方面，危险废物集中处置能力不平衡发展，部分区域和部分类别能力不足。2017年，全国危险废物焚烧设施核准经营能力达232万吨，焚烧设施运行负荷率平均为58.9%，总体处于合理区间，但不同地区和设施运行状况呈两极分化，高负荷运行与闲置现象并存，设施运行不平衡矛盾明显。危险废物填埋能力虽然增幅较大，但部分省份危险废物填埋能力仍然十分紧张。此外，医疗废物处置设施超负荷运行比例连续6年增长。

危险废物资源化利用的风险不容忽视。一是危险废物利用的污染防治技术规范和产品中有毒有害物质含量标准缺乏。我国现有国家和行业相关产品质量标准中，普遍缺乏以危险废物为原料时再生产品中有害物质的控制要求；绝大多数危险废物综合利用过程没有配套的污染防治标准规范，危险废物再生产品潜在环境风险不容忽视，如在化工废盐、含重金属废酸、有色金属冶炼废物等危险废物的利用中较为突出。二是多数危险废物的利用缺少严格的准入门槛，如废矿物油、废铅蓄电池等具有高价值的危险废物，其利用企业数量多、单个经营规模小、技术水平低、管理不规范、经营能力过剩等问题突出。三是危险废物管理技术研究投入严重不足。2016版《国家危险废物名录》涉及46大类479种危险废物，每种废物的产生来源、典型组分、污染特性、利用处置技术、精细化管理要求等各不相同，当前有限的科研投入远远不能满足各类危险废物利用处置及污染防治的系统性、科学性、实用性需要。

推进“无废城市”建设中规范危险废物环境管理的要点

风险控制是危险废物环境管理的核心目标

危险废物的环境风险贯穿于产生、转移、贮存、利用、处置等全生命周期的各环节中，稍有不慎，将会对环境造成严重影响。国家高度重视环境风险控制工作，将控制环境风险作为重要的环境保护目标。《方案》将“提升风险防控能力，强化危险废物全面安全管控”作为构建“无废城市”的六大主要任务之一，从筑牢源头防线、夯实过程严控基础、强化事中事后监管、促进安全利用、建立联合监管执法机制等多个方面，对危险废物环境风险防控做出了部署。控制危险废物的环境风险，对于保障人体健康、维护生态安全、改善环境质量、推进经济社会持续健康发展具有重要意义。“无废城市”建设中的危险废物环境管理，需要围绕风险控制的核心目标，从全过程、多领域、广范围共同推进相关工作。

强化制度创新引领，促进危险废物无害化利用处置

危险废物环境管理和利用处置的政策驱动特征，决定了“无废城市”构建中要着重关注制度创新。危险废物管理制度顶层设计不完善，是导致废物生产者通过签订处置合同推卸责任和无害化原则没有贯彻到管理全过程的主要原因。需要通过制度创新，突破制度障碍，严控环境风险。一是建立产废者连带责任，倒逼产废企业与利用处置企业在市场机制下形成优胜劣汰的良性发展机制。二是针对工业园区内的产废企业和危险废物年产生量小的工业企业，完善危险废物收集和贮存制度，解决零散收集和贮存成本高、落实去向难、处理成本高等问题。三是推进建立危险废物排污许可制度，选择重点行业探索将危险废物的产生、贮存、转移、利用、处置情况纳入排污许可证管理范围，全面控制环境风险。四是组织开展重点类别危险废物利用处置过程污染防治技术规范编制工作，推进危险废物资源化利用或无害化处置。在资源化利用方面，关键是明确利用过程污染控制要求和利用产物的有害物质控制要求；在处置方面，重点推进钢铁企业、有色金属冶炼企业、电厂等工业窑炉协同处置危险废物和危险废物高温熔融处理等新技术的研究和示范。五是探索危险废物分级分类管理，鼓励试点城市研究建立区域固体废物污染特性、处置和管理模式的分级模型，为分级分类管理提供依据。六是完善有利于危险废物减量化、资源化、无害化的财税政策，鼓励企业将污染控制与生产过程控制紧密结合，削减污染物产生，实现源头减量，减轻末端治理负担。

落实企业主体责任，提升工业危险废物规范化管理水平

部分企业守法意识薄弱、环境管理水平不高、法律制度执行不到位，是我国工业危险废物环境管理形势严峻的主要原因。构建“无废城市”，需要建立多部门联合监管执法机制，强化事中、事后监管，严厉打击非法转移、非法利用、非法处置危险废物的行为，督促企业依法依规利用处置工业危险废物。企业落实主体责任，首先，应严格落实建设项目危险废物环境影响评价、排污许可、鉴别、申报登记、管理计划备案等管理要求，明确危险废物管理对象和源头，采取减量化措施，对化工、有色金属冶炼、石油开采、焦化、电镀等重点行业实施强制性清洁生产审核，从源头筑牢危险废物风险防控的基础；其次，应按照《危险废物规范化管理指标体系》和相关标准规范的有关要求，做到污染防治责任清晰，危险废物源头分类、标识准确，贮存规范，台账真实，转移合规，利用处置过程环境无害化或者将危险废物交由有资质的单位处理；最后，还要根据《企业事业单位环境信息公开办法》，如实向社会公开环境信息，推动公众对环境保护工作的了解、参与和监督。

此外，培育一批固体废物资源化利用骨干企业，是“无废城市”建设的目标之一。危险废物减量化、资源化、无害化的主体责任在企业本身，企业对其产生的危险废物种类、性质、减量化措施最为了解，对其资源化过程的环境风险控制要素也最为清楚。在“无废城市”构建过程中，要通过技术和模式创新或联合研发等方式，鼓励企业组建应用推广平台，促进先进适用技术转化落地，严控危险废物资源化环境风险。

开展示范试点探索，推进非工业源危险废物环境管理

社会源、生活源、农业源等非工业源危险废物的产生情况十分复杂，现有针对工业源危险废物的管理制度无法直接套用，需要因地制宜探索适合其特点的制度设计。建议重点结合生产者责任延伸制度推行相关工作安排，探索废铅蓄电池、废矿物油、废三元催化剂和实验室废物等社会源危险废物的收集体系建设；加强医疗废物处置能力建设，健全偏远地区医疗废物收集体系，开展医疗机构小型化处置设备应用示范；结合生活垃圾分类收集体系建设，依托生活垃圾分类清运系统将生活垃圾中的废弃镉镍电池、氧化汞电池、荧光灯管、温度计、血压计、药品、油漆、胶片、消毒剂、杀虫剂等危险废物进行集中分类收集，之后交由有资质的单位处理；探索农业废物收集体系，将废农药及废弃农药包装物集中收集后交有能力的企业进行处置，研究废弃农药包装物定向资源化利用试点示范。

需要强调的是，非工业源危险废物环境管理体系的构建离不开公众的参与。应制定有效促进公众参与的系统性具体实施方案，加大宣传引导力度，提升公众对危险废物危害性的认识，自觉形成绿色生活方式，积极参与和监督非工业源危险废物的收集处理。