农村污水PPP项目特点及交易条件讨论

农村污水处理是实现农村人居环境改善的重要手段和途径，采用PPP等公私合作模式来建设运营农村污水处理项目也是一种趋势。不同于城镇污水处理项目，农村污水处理项目有其自身的特殊性，在交易结构设计中也有许多的不同。本文笔者将结合自身的项目执行经验，简单谈谈对农村污水项目的体会。

污水处理行业一直是PPP项目中备受市场喜爱的一个版块，各地的城镇污水处理厂PPP项目的市场化竞争也一直很激烈。相较于城镇污水处理厂，农村污水处理的市场热度虽略有差距，但仍是社会资本青睐的领域，尤其是在2019年财政部将污水处理作为“纯政府付费类”的除外名单后，这一青睐更加明显。

一、推行农村污水的政策背景

环保问题和“三农问题”均是我国近10年来的重点问题，追溯农村污水的政策背景，若向上述两个问题上靠，则政策梳理起来过多过杂。依笔者来看，本轮推行农村污水的政策背景主要以下面两个文件为主导：一是2015年的“水十条”，即《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》，提出“加快农村环境综合整治。以县级行政区域为单元，实行农村污水处理统一规划、统一建设、统一管理，有条件的地区积极推进城镇污水处理设施和服务向农村延伸”。二是2018年中共中央办公厅国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》，提出要“以建设美丽宜居村庄为导向，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，动员各方力量，整合各种资源，强化各项举措，加快补齐农村人居环境突出短板”。

二、农村污水处理项目的特点

不同于城镇污水处理厂，农村污水处理项目因为“农村”与“城镇”地域和经济的不同，先天具备某些特殊性。

（一）地广人稀，建设可行性论证很重要

随着城镇化的发展，农村人口逐渐向城镇转移，广袤的农村地区呈现出城市截然相反的地广人稀状态，有的自然村落甚至只有十几户人。有人自然会产生生活废水，但是是否有必要在如此稀疏的自然村落配备处理厂或者生物处理池？小村落配置同样的处理设施无疑会增加农村污水项目建设的成本，为实现农村污水项目经济性和社会性的协调，在建设工作开展之前，需对各自然村落情况进行摸底，对项目建设地点和工艺选择进行可行性论证工作。

（二）管网建设优先级高

由于农村地区管网建设基础薄弱，很多村落尚未铺设市政管道，村民传统上都是将“灰水”“黑水”倒在自家庭院或者暗渠中，甚至有些直接倒入周边河流。为实现农村人居环境改善的目的，建设入户的污水收集管道是重中之重。只有将管网建设好，农村污水项目才能做到“有水可收”。

（三）水量浮动大

由于农村的“地广人稀”特征，加之农村留存人口结构的失衡（目前自然村里人口主要为老人和小孩，成年劳动力短缺），农村地区的用水大体呈现出每日的“三餐时间多，其他时间少”和每年的“节日时间多，平时时间少”的特点，但总体来看，农村地区的污水量相对较少，且年内波动很大——这导致了农村污水处理项目的污水水量波动较大。

（四）无收费基础，需政府全部买单

不同于城镇地区已经具备了成熟的污水收费体系，农村地区目前仍不能实现用户排污的收费，这导致农村污水PPP项目需全部由政府买单，对当地政府而言，财政压力相对较大。

三、农村污水PPP项目核心交易结构讨论

基于上述特点分析，目前行业内关于农村污水PPP项目的回报机制设计，一般采用“按量计费”的处理单价模式或采用“可用性服务费”+“污水处理服务费”的模式。对比两种不同的回报模式，笔者认为后者更适合当前农村污水项目的特点。同城镇污水处理项目传统的“按量计费”的处理单价模式相比，采用“可用性服务费”+“污水处理服务费”的模式能够实现合理安排管网部分投资回报、降低投资人投资风险、稳定污水处理服务费单价在合理区间内的作用。除回报机制外，农村污水PPP项目交易结构中还有部分内容值得进一步探讨：

一是基本水量的设置。由于污水项目的建设规模由政府敲定，在风险分配中，政府需承担“最低需求风险”，所以一般污水项目需要设置基本水量来控制投资人的投资风险可控。但基本水量设计到多少合适？目前笔者发现，国内关于农村污水项目基本水量设计多参照城镇供排水标准（70%-90%），但农村地区的实际进水量往往难以达到这个标准，如此设计是否合理？

二是关于环保验收条件。城镇污水处理厂竣工环保验收有一整套的前提条件，其中，比较重要的有“污水处理厂实际污水处理量达到设计处理能力的 60% 以上”及“达标排放”等。需要注意的是，农村污水处理项完全参照城镇污水处理项目显然存在不合理之处，要求项目达到上述条件方可通过竣工环保验收并进入正式运营，对于农村污水项目来说压力较大。

三是关于企业所得税处理的问题。按照2009年国家税务总局发布的《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录（试行）》，城镇污水处理项目可享受“三免三减半”的所得税优惠，但查阅上述目录，笔者发现“农村污水处理”并不在优惠目录中，即农村污水处理项目不应享受企业所得税“三免三减半”服务——相信这应该归咎于政策尚未更新。

通过上述分析和讨论可知，农村污水项目同城镇污水项目相比，差别明显，显然不可“生搬硬套”其交易模式，对于农村污水相关从业人员而言，行业主管部门尽快出台专门的运营维护规范和指导意见，才能真正解决大家在执行阶段中遇到的各种困惑。

原标题：农村污水PPP项目特点及交易条件讨论