餐厨废弃物处置PPP项目（建设期）绩效评价

【摘要】针对PPP项目（Public-Private-Partnership）开展绩效评价工作是落实全面实施预算绩效管理的相关要求。PPP项目因投资模式、运作方式、操作流程、回报机制等方面的特殊性，其绩效评价思路与一般项目有所不同。在垃圾分类的大背景下，餐厨废弃物处置本身也具有较强的现实意义。本文以“W市L区餐厨废弃物处置PPP项目（建设期）”绩效评价为例，阐述了BOT模式下基建类PPP项目的绩效评价工作情况，并针对此案例所针对的项目类型和评价时点等特点，对基于案例的PPP项目绩效评价设计思路和实施路径进行总结，发掘评价工作可优化的空间，以期为同类项目的绩效评价工作提供一定参考。

【关键词】PPP项目 绩效评价 餐厨废弃物处置

一、项目简介

（一）项目概况

为进一步落实上级对餐厨垃圾管理的相关要求，探索解决L区内餐厨废弃物导致的食品安全和环境污染问题，2017年5月25日、27日，L区政府常务会议和L区委常委会议分别审议通过了L区餐厨废弃物处置项目情况汇报，同意在L区环保产业园内集中建设1座餐厨废弃物处理厂，集中处理全区的餐厨垃圾并启动实施L区餐厨废弃物处置项目。该项目由L区城市管理局（以下简称“区城管局”）牵头负责，采用PPP模式实施。

首先，为保证对项目资产的有效管控，L区政府计划采用国有资本参股、委派代表参与经营管理的方式对项目建设运营进行管控。其次，采取BOT（建设-经营-移交）形式开展的PPP项目对社会资本在可操作性和盈利性方面均具有较强的吸引力，运作模式清晰，政府、社会资本权责界定明确，社会资本介入后可顺利推动项目建设运营，也能通过可行性缺口补助弥补运营成本、收回投资并实现合理收益。

该项目通过公开招标方式确定社会资本合作方，由中标社会资本下属全资子公司与政府出资人以股权比例7:3共同出资成立项目公司- X公司，项目公司成立于2017年12月27日，注册资本7000万元，特许经营年限25年（建设期1年，运营期24年），到期无条件移交L区政府。

本项目建设期总投资1.5亿元，包括项目公司自有资本、项目公司自筹资金，自筹资金8000万元均为银行、集团贷款资金。截至2019年10月底，建设期资金已到位9800万元，其中，注册资本已全部到位，银行贷款资金已提贷800万元，集团借款资金1930万（考虑集团贷款利率低，为节约资金成本，计划合同到期时还），建安工程施工、除臭系统等子项安全保证金70万元。

本项目工程占地27.21亩，包括餐厨废弃物处理工程的建设和项目建设至正式商业运行阶段的项目公司人员投入两部分。（1）工程建设方面，项目主体工程实际于2018年9月29日正式开工建设，较计划延迟一个月，于2019年4月28日如期完工；（2）人员投入及其他方面，项目公司前期配备8人，完工后人员投入增加至28人。

本项目于2019年5月8日进入试运行，经区城管局批复确定商业试运行期限为6月1日至8月29日，原计划于10月底前完成竣工验收，但实际截至2019年11月底，仍有分项验收未结束，尚未出具验收报告。

本项目设计日处理能力200吨/天，其中餐厨废弃物190吨/天、餐厨废弃油脂10吨/天，采用厌氧发酵主体工艺，实行收运处一体，与焚烧厂协同处置，集中处理全区的餐厨垃圾。本项目面向L区所有餐饮单位，收运处置其产生的餐饮垃圾、地沟油两大类餐厨垃圾。

（二）项目组织管理及流程

本项目实施涉及的相关主体包括区城管局、政府出资方、社会资本方、项目公司等，《L区餐厨废弃物处置PPP项目投资协议》、《L区餐厨废弃物处置PPP项目特许经营协议》等合同约定了各责任主体的职责。

该项目建设期实施环节包括前期准备、建设实施、测试和完工、调试和商业试运行、项目竣工验收等环节。项目公司确定选址并完成前期各项批复手续后，陆续组织招投标工作，与建设单位、监理单位、设备供应单位等签订合同。项目完工、调试结束后，项目公司提交商业试运行申请，经区城管局批复同意，进行商业试运行。最终经环保、消防、卫生等专项验收通过后，由区城管局组织竣工验收。待商业试运行期满、竣工验收报告出具后，项目公司可正式商业运行。

（三）项目绩效目标

本项目计划如期完成餐厨废弃物处理厂建设工程（含厂内工程、收运系统）、餐厨废弃物及废弃油脂收运系统建设，通过环保、消防、卫生等专项验收，保证竣工验收合格，餐厨废弃物处理厂各项功能完备，建成后日处理能力达到200吨/天；项目公司及时与各餐饮单位签订收运协议，实现签约的餐饮单位覆盖L区各区镇，收运的餐厨废弃物得到100%及时处置，处置产生的废气、废水、废渣100%排放达标，安全事故发生数为0起，餐饮单位（企业）满意度≥85%。

二、评价设计与实施

（一）评价思路

基于本项目属于基建类项目，且评价期间为建设期，因此评价组重点关注项目各项保障的充分性、建设前各项准备手续的规范性、建设过程的规范性及建设完成、验收等环节的情况。本项目属于BOT模式的PPP项目，因而在评价时应充分结合PPP项目全生命周期各环节的特点，也应关注项目运营可持续保障是否充分。同时，结合该项目评价时已投入试运营，项目运营阶段的效益也是委托方关注的重点，因而在效益层面增加了对运营核心效益的考量。本次评价思路具体如下：

立项层面，重点围绕PPP项目前期建设程序的规范性，是否按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证等程序。

管理层面，关注项目投资比例合理性及资金到位情况，财务制度建设情况及执行情况，同时重点关注实施过程中政府监管、风险控制、采购管理、勘察设计、建设实施、合同管理、移交管理等方面的情况，以分析PPP项目建设过程中各责任主体的责任分配及落实情况。

绩效层面，在关注建设进度、建设质量的基础上，由于项目现阶段尚未正式运营，因而效果层面重点关注现阶段处理量与市场需求的匹配度、排放达标情况、受益企业满意度等，从运营效益、生态效益、满意度等三个方面衡量该项目建设完成后产生的具体效益，是否实现了项目建设预期的目标。

可持续层面，从机制可持续、人员可持续、资金可持续、设计规模可持续和信息共享四个方面分析该项目建成后投入运营的机制、人员、资金等各类保障是否充分、有效。

根据上述评价思路，评价组细化、分解了建设期的绩效评价指标。对应上述评价重点，评价指标从项目决策、项目管理、项目绩效和可持续性四个方面设计。其中，项目决策方面，重点考察项目识别规范性；项目管理方面，从投资情况、财务管理、实施管理等角度分别设计了指标，在考察实施管理时充分结合了该项目的实施流程；项目绩效方面，包括产出和效果，效果指标重点选取了现阶段可实现的核心效益指标；可持续性方面，对应机制、人员、资金、规模等角度，设置了可持续保障有效性的指标。

为进一步突出建设期项目绩效评价的特点，在权重分配方面，基于建设期的绩效指标重点是考察项目建设完成情况，因而适当降低了效果指标权重；同时结合项目可持续性也是评价的重点之一，适当增加了可持续性指标的权重。

（二）评价实施

一是充分研读政策文件，提前熟知项目特点。在评价工作开展前，评价组研读了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）等相关文件，提前熟悉了PPP项目的特点、实施流程，对应梳理了PPP项目各环节对应的资料清单，与区城管局、项目公司等相关单位展开了多次沟通，了解项目资金投入、实施情况等方面，并根据《特许经营协议》的相关条款约定，梳理了评价指标体系，制定了绩效评价方案初稿，经专家评审后，形成了绩效评价方案定稿。

二是多次组织现场调研，充分掌握项目建设及运营情况。实地调研过程中，因该项目涉及政府方、社会资本方、项目公司等多个主体，评价组组织了多次现场资料核查、访谈及沟通工作，收集了项目立项前、建设实施阶段的各类资料，在对建设期情况进行分析的同时，也重点关注了项目运营可持续保障方面，评价组获取了项目公司建立的各项制度、试运行以来的各项运营数据，并针对运营情况进行了分析，结合上述分析结果形成了该项目的绩效评价报告。

（三）评价结论

结合相关数据分析，发现本项目在餐厨废弃物收运处置方面取得了一定成绩，项目公司已面向C区与1640家餐饮单位签订了收运协议，收运的餐厨废弃物均100%处理，餐厨废弃物收运处理量逐步增长，实际日均餐厨垃圾处理量已达到设计规模，收运处理总量已达目标单位总量的84.74%。但在采购规范性、竣工验收、设计规模等方面仍存在一些问题，有待进一步完善，主要包括以下三点：

一是竣工验收工作推进不够及时，影响正式商业运行。《特许经营协议》对项目竣工验收时间予以了明确规定，但该项目专项验收工作未在合同约定时间内完成，而竣工验收报告和商业试运行报告是项目公司商业运行的前提，验收推迟造成项目公司商业运行推迟，会对区内餐厨废弃物收运处置工作带来一定影响。

二是设计规模不够合理。前期针对全区餐厨废弃物处理需求的调研工作不够充分，设计规模过于保守，导致项目公司试运行三个月餐厨废弃物处理量已达到设计规模，无法满足全区餐饮单位的处置需求，设计规模合理性有待提升。

三是运行经济效益与预期目标存在一定差距。部分餐饮单位的垃圾分类意识不足，餐厨废弃物混杂部分生活垃圾，导致油脂收运量未达到预期目标，按油脂市场单价Y500元/吨计算，年收益相差Y047.55万元，项目公司运营将受到明显影响。

针对上述问题，评价组提出了如下建议：

一是及时签订补充协议，加大对项目运行的约束力度。建议区城管局与项目公司及时签订补充协议，针对商业试运行结束日与商业运行日期间的断档期建立明确的约束条款，明确该阶段补贴费用的结算与支付标准，针对断档期可能存在的验收不通过、运行期处理能力等情况，应形成明确、具体的约束条款，以保障该项目的顺利运行。

二是进一步提升餐厨废弃物处置能力。结合W市强制推行垃圾分类的要求，全区餐厨废弃物的处置需求将进一步扩大，建议区城管局、项目公司等相关部门及时明确下阶段的餐厨废弃物处置计划，共同协商研究如何提升项目公司餐厨废弃物的处置能力，确定相应的扩建方案。

三是多措并举，保障项目公司正常运行。首先，建议项目公司对掺杂生活垃圾等的餐厨废弃物采用不予回收或挑拣的方式，逐步提升收运环节餐厨废弃物油脂的含量，区城管局相关部门也应加大打击力度，减少油脂非法外流的现象；其次，可建立使用者付费的机制，逐步采取餐饮单位付费的方式，结合收运处理成本、餐饮单位承受能力和财政补贴情况等因素，合理确定餐厨废弃物处置收费相关标准，完善财政补贴与餐饮单位付费的分担机制。

三、案例优缺点总结

（一）本案例优点

一是充分结合PPP项目特点，形成了针对性的评价思路，设计了较为科学合理的绩效评价指标体系。评价组在研读PPP项目相关政策文件的基础上，按照绩效评价的相关要求，根据PPP项目的实施流程、运作方式、回报机制等特点，在关注PPP项目前期手续的规范性、项目实施情况、建设完成情况的基础上，结合评价所处时段，增加了对项目运营效益的考量，以此形成了适用于本项目的绩效评价思路，并细化设计了相应的评价指标体系。在设计项目管理指标时，根据PPP项目由政府、社会资本共同出资，设计了“出资合理性”的指标，结合PPP项目实施的环节，对应环节针对性地设置了评价指标。同时，结合该项目建设完成后，还有24年运营期，因而在可持续影响力部分，设计了机制、人员、资金、规模可持续等方面的指标。

二是多次与多方主体进行沟通，充分掌握项目情况。该项目由政府、社会资本共同出资，且成立了项目公司专门负责项目建设及运营，行业主管部门为区城管局，项目涉及多元化的主体。为深入了解项目实际，评价过程中，评价组通过多次组织访谈、座谈等方式，与多方主体充分沟通，多方位、多角度地对项目情况进行了解，有效掌握了项目前期准备、建设实施、试运营等阶段的各类信息。

三是在关注项目建设完成情况的基础上，重点对项目可持续保障方面进行了分析。为切实反映该项目运营的可持续能力，评价组收集了项目公司运营后建立的机制、各项运营数据等，从机制可持续、人员可持续、资金可持续、规模可持续等方面分析了该项目的运营机制是否健全、人员保障是否充分、资金效益是否能有效保障、规模是否能满足区内餐厨废弃物的处置需求，并提出了针对性的建议。

（二）本案例缺点

本次评价受评价所处时段、项目实施情况等因素影响，存在以下不足之处：

一方面，形成的绩效评价指标体系为非典型性的PPP项目建设期指标体系。PPP项目建设期的常规思路应重点围绕建设期的完成情况，而本次建设期指标体系中增加了部分运营期的效果指标，应在项目投入运营后开展相应评价工作，不适用于建设结束即开展绩效评价的项目。

另一方面，受评价所处时段影响，评价结果未能全面体现项目建设完成情况。本次评价报告出具时，该项目尚未完成竣工验收，无法完全体现该项目的建设完成情况，为确保评价结果的完整性、合理性，PPP项目建设期绩效评价工作应在竣工验收结束后开展。

（三）进一步探讨的方向

PPP项目因其投资模式、运作方式、操作流程、回报机制等方面的特殊性，在开展绩效评价工作时，应充分结合项目特点，设计相应的绩效评价指标体系。同时，PPP项目基于社会资本方、政府方签订的合同开展，故合同约定条款也是绩效评价工作开展的重要依据。本次评价过程结合了PPP项目特征、案例特点及特许经营协议的条款形成了相应的评价成果，但由于目前财政部及各地财政部门尚未出台统一、规范的绩效评价指导意见，现阶段的相关成果仍处于探索阶段。

本次评价在默认该项目物有所值评价、财政可承受能力论证结果合理的前提下开展，尽管项目实际的建设情况与计划实施方案的内容存在一定偏差，但未针对该项目建设期结束后是否物有所值、财政能力是否可承受展开验证，后续开展PPP项目绩效评价工作时，也应针对项目立项前论证结果的合理性展开分析。一方面，根据评价项目实际的实施情况，再次比较项目实际PPP值（项目全生命周期内政府支出成本净现值）与PSC值（传统模式政府支出成本净现值），并结合定性分析的结果，形成评价时期项目物有所值的论证结果；另一方面，根据评价阶段财政实际的资金投入情况，进行财政能力承受情况的论证。

此外，PPP项目主管部门、财政部门也应进一步加强PPP项目绩效评价结果的应用。《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）项目财政监督的意见》（W财金〔2019〕53号）等相关文件的出台，要求PPP项目实行绩效付费机制，规定项目运营期绩效考核结果与政府付费挂钩，挂钩部分比例不少于30%，PPP项目主管部门、当地财政部门应联合建立PPP项目运营期的绩效考核办法，明确考核主体、考核周期、考核方式、考核指标、考核结果与付费如何挂钩等内容，为绩效付费提供依据。