编者按：污水处理厂是城乡水污染治理的最后一道防线。过去大多运往垃圾填埋场处理，随着垃圾填埋场逐渐饱和，如何更好地处理污泥成为困扰污水处理厂和当地政府的一个难题。国外有研究表明，有超过150种成分被证明存在于污泥中，这其中包括诸如铜、锌、铬、汞等重金属及盐类等难降解的有毒有害物质以及持久性有机污染物、环境持久性制药污染物、多环芳烃、挥发性有机化合物、环境外来物质等已知全部类型的环境污染物，此外污泥中还含有大量的寄生虫卵、病原微生物、病毒等。如若不能妥善处置，势必成为引爆环境危机的“定时炸弹”，让污染减排成果大打折扣。
2017年4月25日至5月25日，中央第三环境保护督察组对辽宁省开展了环境保护督察工作，并于2017年7月31日将督察发现的14个生态环境损害责任追究问责线索移交辽宁省。其中有两个问题都与城市污水处理有关。第一个问题是，沈阳市城镇污水管网建设严重滞后，5座污水处理厂长期闲置，9座污水处理厂未按时完成提标改造工作。第二个问题是沈阳市将150多万吨污泥堆存在祝家地区，污染问题突出，群众反映强烈。此后，沈阳启动整改。但中央环保督察“回头看”发现，沈阳市政府及有关部门没有按照整改方案扎实推进任务落实，2018年5月才完成了最终招标，整改进展严重滞后，原本可以扎扎实实完成的治理工程，被拖成了以“分散转移”为主要措施的应急工程，并且由于过程监管不到位，大量污泥违规堆存甚至去向不明。根据最新消息，祝家污泥环境问题整改方案计划2019年11月30日前完成全部污泥外运工作，2020年5月30日前完成全部外运污泥处置工作。
本案就是因祝家地区的污泥而产生的公益诉讼。印象中，这也是当时全国第一起社会组织败诉的公益诉讼案件（本案比常州毒地案早）。但判决书在判决生效一年多以后才在裁判文书网上公开。
本案是城市公共污水处理过程中，由政府环境保护部门特许授权从事污水处理公共运营服务的污水处理企业，在污水处理过程中产生的污泥等固体废物堆放过程中产生的环境污染责任纠纷。在本案一二审判决中，都认为污水处理厂按照与沈阳市环境保护局签订的特许经营协议的约定，依沈阳市环境保护局指令，向该地点运送堆放这些污泥，实际实施运送堆放主体应认定为沈阳市环境保护局，因此污水处理厂不应当承担责任。毫无疑问，本案的发生有多方面的原因，比如当时经济发展水平和技术条件有限，对污泥处置的重视程度不高。从法律上看，本案涉及到污水处理厂按照政府指令行事是否应当承担责任的问题。如果污水处理厂明知按照政府指令行事会造成环境污染，是否构成共同侵权，恐需要结合案件事实进一步研究。另一方面，本案如果不是由社会组织提起民事公益诉讼，而是由检察机关提起行政公益诉讼，督促沈阳市环境保护局，履行法定职责，又会是怎样的结果？哪一种方式更有利于环境保护目的的实现呢？
据悉，本案生效后，中华环保联合会向最高法院申请再审，目前正在审查过程中。小编也将密切关注。
辽宁省高级人民法院
民 事 判 决 书
（2018）辽民终122号
上诉人（原审原告）：中华环保联合会，住所地北京市朝阳区和平里14区青年沟东路华表大厦6层。
负责人：张永红，该联合会秘书长。
委托诉讼代理人：黄敏，辽宁瀛沈律师事务所律师。
委托诉讼代理人：徐双泉，辽宁瀛沈律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：国电东北环保产业集团有限公司，住所地沈阳道义经济开发区京沈街2号。
法定代表人：王修钧，该公司董事长。
委托诉讼代理人：宫艳萍，该公司副总经理。
委托诉讼代理人：万旭萌，辽宁多成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：沈阳振兴环保工程有限公司，住所地沈阳市沈北新区道义经济开发区道义南大街2号。
法定代表人：啜昕，该公司总经理。
委托诉讼代理人：杨晓林，国电东北环保产业集团有限公司工作人员。
委托诉讼代理人：万旭萌，辽宁多成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：沈阳振兴环保有限公司，住所地沈阳市苏家屯区临湖街道东谟家堡村1号。
法定代表人：崔成德，该公司董事长。
委托诉讼代理人：李妍，该公司法务部工作人员。
委托诉讼代理人：魏国儿，辽宁金健民律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：国电东北环保产业集团有限公司北部污水处理厂，住所地沈阳市昆山西路258号。
法定代表人：石大民，该厂厂长。
委托诉讼代理人：杨晓林，国电东北环保产业集团有限公司工作人员。
委托诉讼代理人：万旭萌，辽宁多成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：国电东北环保产业集团有限公司仙女河污水处理厂，住所地沈阳市于洪区青海路82号。
负责人：董平，该厂厂长。
委托诉讼代理人：杨晓林，国电东北环保产业集团有限公司工作人员。
委托诉讼代理人：万旭萌，辽宁多成律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：国电东北环保产业集团有限公司沈水湾污水处理厂，住所地沈阳市于洪区兴凯湖街21号。
负责人：魏阿姝，该厂厂长。
委托诉讼代理人：侯静媛，该公司工作人员。
委托诉讼代理人：万旭萌，辽宁多成律师事务所律师。
上诉人中华环保联合会因与被上诉人国电东北环保产业集团有限公司（简称国电环保集团）、沈阳振兴环保工程有限公司（简称振兴工程公司）、沈阳振兴环保有限公司（简称振兴环保公司）、国电东北环保产业集团有限公司北部污水处理厂（简称北部污水厂）、国电东北环保产业集团有限公司仙女河污水处理厂（简称仙女河污水厂）、国电东北环保产业集团有限公司沈水湾污水处理厂（简称沈水湾污水厂）环境污染责任纠纷一案，不服沈阳市中级人民法院（2017）辽01民初154号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，于2018年5月18日进行了公开开庭审理。上诉人中华环保联合会委托诉讼代理人黄敏，被上诉人国电东北环保产业集团有限公司委托诉讼代理人宫艳萍、万旭萌，沈阳振兴环保工程有限公司、国电东北环保产业集团有限公司北部污水处理厂、国电东北环保产业集团有限公司仙女河污水处理厂共同委托诉讼代理人杨晓林、万旭萌，沈阳振兴环保有限公司委托诉讼代理人李妍、魏国儿，国电东北环保产业集团有限公司沈水湾污水处理厂委托诉讼代理人侯静媛、万旭萌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
中华环保联合会上诉请求：1、撤销沈阳市中级人民法院(2017)辽01民初154号民事判决书，改判支持中华环保联合会的诉讼请求。2、判令国电东北环保产业集团有限公司、沈阳振兴环保工程有限公司、沈阳振兴环保有限公司、国电东北环保产业集团有限公司北部污水处理厂、国电东北环保产业集团有限公司仙女河污水处理厂、国电东北环保产业集团有限公司沈水湾污水处理厂承担中华环保联合会因本案一、二审发生的合理费用，包括诉讼费，差旅费、调查取证费、专家证人费用、评估鉴定费、保全费、律师费等全部费用,合计322311元。
事实和理由：
一、一审判决认定事实错误。
（一）一审判决认定“中华环保联合会提交的沈阳市环境保护局2016年10月9日《关于祝家污泥堆放依申请公开的情况说明》，只能说明污泥的来源，并不能证明堆放污泥的主体就是国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂”（一审判决第9页第二段），是错误的。
1、环保主管部门已经确认国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂为排放污泥的主体。沈阳市环保局于2016年10月出具的《关于祝家污泥堆放依申请公开的情况说明》（以下简称情况说明）是依据中华环保联合会向沈阳市环保局提出的政府信息公开申请，中华环保联合会申请的信息公开第一条内容明确为“沈阳市浑南区祝家镇大小常王寨、裴家堡周边露天污泥中的污泥排放单位”，沈阳市环保局答复内容列明污泥排放单位为国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂，而沈阳宏成运输有限公司（简称宏成公司）是负责“运送堆放”。沈阳市环保局作为法定的环境保护主管部门，其所掌握及制作保存的信息的真实性应当不容怀疑，其所出具的行政性文件，应当具有公信力。一审判决无视政府机关所答复的污泥排放单位为国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂，反而认定国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂不是涉案场地污泥排放的主体，显属认定事实错误。
2、《特许经营协议》能够证明国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂为排放、贮存污泥的主体。国电环保集团提交的沈阳振兴环保产业集团有限公司（国电环保集团的前身）与沈阳市环境保护局于2010年12月17日签订的《特许经营协议》第八页第3.3.11条约定，“在特许经营期内，甲方（沈阳市环境保护局）负责向乙方（国电环保集团）无偿提供项目用地的使用权及提供污泥处置的场地”；第10页第5.1.2条约定，“除第5.8款规定的情况外，从商业运营日起，按甲方批准的计划接收并处理污水，将从接收点排入的进水经处理达到出水质量标准后，排放至交付地点”；第5.1.3条约定，“污水处理厂产生的污泥必须经脱水后由乙方负责运至甲方指定的场地消纳”；第5.1.5条约定，“乙方应当确保污水处理项目设施始终处于良好运营状态并能够安全稳定地处理污水和污泥，使其达到排放标准”。依据上述规定，除相关法律规定外，国电环保集团更具有合同约定义务对污水、污泥进行处理后达到排放的标准，并运至消纳地点，显然国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂是污泥排放、贮存的主体。一审判决无视政府机关的答复及《特许经营协议》的约定，反而认定国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂不是涉案场地污泥排放、贮存的主体，显属认定事实错误。
（二）一审判决认为“振兴环保公司2014年以后方开始运营，中华环保联合会主张本案污染行为发生于2007年至2013年，故振兴环保公司与本案所涉的堆放污泥的行为无关（原审判决第9页倒数第一段至第10页第一段），是错误的。振兴环保公司的工商登记档案显示，振兴环保公司成立于2005年12月30日；注册资金5.5亿人民币；营业范围为环保设备制造、销售与安装；环保政策、工程与技术咨询服务、供水服务（非饮用水）、无水处理运营、中水回用、环保材料的开发和销售；环保工程。其向一审法院提交《关于同意沈阳振兴环保有限公司（南部污水处理厂）正式商业化运行有关事宜的通知》，试图证明振兴环保公司自2014年以后才开始运营，但该通知的内容显示，相关部门通知的事项为其所属的南部污水处理厂正式商业化运行，并非指振兴环保公司自2014年以后才开始运营，且沈阳市环保局出局的《情况说明》已经确认振兴环保公司为污泥排放单位。一审法院认定振兴环保公司与本案无关，显然是错误的。
二、一审判决适用法律错误。
（一）一审判决认定本案是“中华环保联合会主张国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂是污泥处置责任承担责和堆放污泥行为的具体实施者”，显属适用法律错误。
1、中华环保联合会所诉的是对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为。依据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条规定，中华环保联合会提起的是针对已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为。本案中，中华环保联合会根据沈阳市环保局出具的《情况说明》能够认定国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂未经批准，实施了在涉案场地排放、贮存污染物的行为，已经造成了污染环境、破坏生态或具有造成污染环境、破坏生态的重大风险的结果，遂起诉。
2、一审法院错误的将“排放”、“贮存”的法律概念与“堆放污泥行为的具体实施者”，混为一谈。依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称固体废物污染环境防治法）第十六条、第三十三条，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称环境保护法）第四十二条，《关于解释城市污水处理厂污泥是否属于工业固体废物的复函》（环函[2005]286号）的规定，工业固体废物是指在工业生产活动中产生的固体废物。城市污水处理设施产生的污泥属于环保设施运营产生的固体废物,属于工业固体废物范畴,应按照工业固体废物进行管理。产生固体废物的单位应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染，应当对暂时不利用或者不能利用的工业固体废物，按照国务院环境保护行政主管部门的规定建设贮存设施、场所，安全分类存放，或者采取无害化处置措施”。排放污染物的单位，应当建立环境保护责任制度，明确单位负责人和相关人员的责任。严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物。因此，能够实施污染物排放、贮存行为的主体只能是产生污染物的单位。本案中，宏成公司与国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂通过签订运输合同的方式，实现了宏成公司作为堆放污泥行为的具体实施主体，但却不是法定排放、贮存污泥的主体，国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂才是法定的实施排放、贮存污泥行为的主体。
（二）一审法院认为，“国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂是责任主体的主要法律文件依据是环境保护部办公厅环办【2010】157号《关于加强城镇污水处理厂污泥污染防治工作的通知》，但该文件属于行政机关内部文件通知，尚不足以作为认定本案中污泥处置责任主体的法律依据。……根据国电环保集团提交的《特许经营协议》，……，脱水污泥的消纳场地选址和污泥的处置并非国电环保集团的义务”，认定，“振兴工程公司振兴环保公司北部污水厂仙女河污水厂沈水湾污水厂对污泥处置既无法定义务，亦无约定义务”，系适用法律错误。依据前述规定及《固体废物污染环境防治法》第三十五条第二款的规定，产生固体废物的单位应当对暂时不利用或者不能利用的，按照规定建设贮存设施、场所，安全分类存放或者采取无害化处置措施。产生工业固体废物的单位发生变更的，变更后的单位应当按照国家有关环境保护的规定对未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置或者采取措施保证该设施、场所安全运行。变更前当事人对工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所的污染防治责任另有约定的，从其约定；但是，不得免除当事人的污染防治义务”。2010年12月17日，国电环保集团与沈阳市环保局签订《特许经营协议》，国电环保集团（前身为沈阳振兴环保产业集团有限公司）的工商登记档案显示，其于2010年12月27日发生股东变更。依照本上诉状第一部分的论述，即便《特许经营协议》约定国电环保集团，不承担“污泥处置”的合同义务，亦不改变国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂作为产生固体废物的主体，应当承担环境污染防治的法定义务。因此，国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂是法定处置污泥的主体，亦是承担环境污染防治义务的责任主体。一审法院认为的（2010）157号文件《关于加强城镇污水处理厂污泥污染防止工作的通知》是行政机关内部文件通知，尚不足以认定本案中的污泥处治责任主体的依据是错误的。该文件属于部委规章，依法可以作为定案的依据。
三、一审判决根据沈阳市环境保护局浑南区分局对宏成公司的行政处罚决定认定，“宏成公司是堆放污泥行为的具体实施者，是接受行政处罚的对象，故现有证据不足以证明国电环保集团及振兴工程公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂等是堆放污泥行为的实施者”，系认定事实错误、适用法律错误。
1、宏成公司是堆放污泥行为的具体实施者，却不是本案所诉的涉案污泥排放、贮存的责任主体，亦不是承担环境污染防治义务的责任主体。如前所述，一审判决因错误适用法律，将“排放”、“贮存”的法律概念与“堆放污泥行为的具体实施者”混为一谈，导致错误的认为宏成公司受到了行政处罚，就是“排放”、“贮存”污泥、实施涉案环境污染行为的主体，也是法定的承担环境污染责任的主体，因此认为现有证据不足以认定国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂是“实施污染行为”和“承担责任”的主体，显然属于适用法律错误导致的认定事实错误。
2、国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂因实施污染环境行为应承担的法定义务不因合同约定而转移，其与宏成公司签订的合同条款因违反法律规定而无效。自2008年2月起，振兴工程公司与三家水厂每年与宏成公司签订运输合同，约定由宏成公司承担国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂的污泥运输，运输地点为国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂指定的污泥排放场，国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂向宏成公司支付费用。同时约定宏成公司在污泥运输及处置过程中所发生的任何风险与污水处理厂无关，由宏成公司承担全部责任。依据前述法律规定，产生固体废物的单位是实际污染物的排放单位，具有对其处置及环境污染防治的法定义务。国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂是涉案污泥的排放单位，是污泥处置法定实施主体，是环境污染防治的责任主体，国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂与宏成公司签订的合同条款因违反法律规定而无效。因此，即使国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂与沈阳市环保局签订了《特许经营协议》、与宏成公司签订了运输处置合同，排除自身的处置义务，亦不改变法律规定的国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂应当承担的排放、贮存污泥导致污染环境、破坏生态或具有造成污染环境、破坏生态的重大风险结果的法律责任。
国电东北环保产业集团有限公司、沈阳振兴环保工程有限公司、国电东北环保产业集团有限公司北部污水处理厂、国电东北环保产业集团有限公司仙女河污水处理厂、国电东北环保产业集团有限公司沈水湾污水处理厂共同辩称：
一、一审判决驳回中华环保联合会诉讼请求正确，并无不妥之处。一审中中华环保联合会举证的国电环保集团应该承担污染环境的主体责任证据及法律依据不支持其诉讼请求，法院驳回其诉讼请求正确。
1、一审中中华环保联合会举证国电环保集团应该承担污染环境主体责任的主要证据是沈阳市环保局《关于祝家污泥堆放依申请公开的情况说明》。该“说明”第一条告知祝家污泥堆放场的污泥由宏成公司运输并堆放，污泥是我方产生。依据该《情况说明》内容，得不出国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂应该承担祝家地区环境污染主体责任的结论。《中华人民共和国环境保护法》第五十一条规定：“各级人民政府应当统筹城乡建设污水处理设施及配套管网，固体废物的收集、运输和处置等环境卫生设施，危险废物集中处置设施、场所以及其他环境保护公共设施，并保障其正常运行”。该规定明确各级政府应该统筹建设城市固体废物的收集、运输和处置等环境卫生设施，并保障其正常运行，是固体废物污染环境的责任主体。我方与政府环境行政主管部门沈阳市环保局签订的《特许经营权协议》约定我方只负责城市污水处理，不负责污泥处置；环保局负责污泥堆放场所的指定及污泥处置。随着合同约定义务的固定，污泥堆放过程中的安全防范、防止环境污染等责任随之明确。《特许经营权协议》对合同双方权利义务的约定，符合国家法律规定。是合法有效合同。事实上沈阳市环保局也承担了合同义务：为污泥堆放指定临时堆放场所（祝家污泥堆放场）、修筑污泥堆放场的坝体、建设污泥处置装置处置污泥。一审法院根据查明的事实判案并无不妥之处。污水处理和污泥处置是城市的公共事业，是市政基础设施工程，是城市配套的环境保护公共设施。政府根据城市发展规划和城市发展实际情况布局和建设污水处理厂及污泥处置厂。政府以特许经营权协议的方式将污水处理和污泥处置服务授权给服务商。服务商在授权内提供服务。是一种有序的行政行为。我们向法院提交的与政府环境主管行政部门环保局签订的《特许经营权协议》表明：政府只将城市污水处理的运营权授权给我方，没有将城市污泥处置的运营权授权给我方。而且当时的实际情况是沈阳市没有污泥处置的设备，不具备污泥处置的能力。一审法院查明事实，依据法律规定及合同约定判决驳回中华环保联合会诉讼请求正确。目前现状是沈阳市政府投资建设了污泥处理厂。各污水处理厂按照《特许经营权协议》约定处理合格的水和污泥分离后，宏成公司会将其运输到污泥处置场，每日污泥全部消纳完毕。环保局将污水处理和污泥处置的特许经营权分别授予不同的服务商。客观情况说明污水处理厂没有污泥处置的合同义务。
2、一审中中华环保联合会向法院提出支持自己观点的法律依据系环保部内部文件，不具备宪法对法律定义的效力且不具有溯及力，法院不予采信正确。中华环保联合会人主张我方是污染环境责任主体的法律依据是环保部办公厅环办（2010）157号《关于加强城镇污水处理厂污泥污染防治工作的通知》，该通知属于行政机关内部文件。不具有社会广泛知晓程度，不是城市污水处理厂日常生产经营所遵循的法律或行业标准。不足以作为认定本案污泥处置和污染防治主体的依据。另外沈阳市环保局指定祝家污泥堆放场所行为发生在先，该内部文件产生在后。该文件对本案没有溯及力。
二、对上诉状中中华环保联合会认为一审判决认定事实错误观点的答辩意见：
1、关于法院判决能否不采信沈阳市环保局《关于祝家污泥堆放依申请公开的情况说明》的问题。法院按照《中华人民共和国民事诉讼法》63条规定的8种类型（当事人陈述、书证、物证、试听资料、电子数据、证人证言、鉴定意见、勘验笔录），《情况说明》就是证人证言。其效力远不及反映客观事实的合同、各种业务文件等原始书证。通过庭审查实当事人提交法院的证据真伪、查明案件事实，依据证据规则采信和不采信当事人提供的证据是法院的权利和法官的职责。沈阳市环保局作为环境监管部门做出的信息公开说明材料如果符合事实及法律规定，法院应该采信；如果信息公开说明材料与其他证据反映的事实不符，证据效力不及其他证据，法院按照形成证据链条的其他证据查清的事实判案符合民诉法的规定。法院的判决正确。
2、中华环保联合会曲解《特许经营权协议》，法院不支持其观点正确。
①污水处理及污泥处置是城市公共事业，政府部门根据城市污水处理能力授权运行单位经营范围。2010年的时候沈阳市没有专门的污泥处置厂。污水处理厂也没有污泥处置的设备。因此在特许经营权协议中没有将污泥处置授权污水处理厂。而且将给污水处理厂分离的污泥指定堆放场所及污泥处置的合同义务分配给沈阳市环保局。沈阳市环保局履行了合同义务。出面寻找污泥堆放场所、修筑堆放场地坝体、处置临时堆放的污泥。直至目前沈阳市政府还在积极履行污泥处置的合同义务。一审法院根据特许经营权协议约定，及合同相对人履约情况判决我方不是污泥排放、堆存主体正确。
②我方提供给法院的《特许经营权协议》对特许经营范围及合同双方权利义务作了明确规定。中华环保联合会没有准确、全面的引用其中内容。其在上诉状中的观点错误的，国电环保集团、振兴工程公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂反驳观点如下：中华环保联合会引用《特许经营权协议》第3.3.11条“在特许经营期内，甲方（沈阳市环保局）负责向乙方无偿提供项目用地的使用权及污泥处置的场地”；由于特许经营权到期特许经营方需要将所有设备及房屋土地移交给政府，因此污水处理厂使用的土地都是政府无偿划拨土地。污水处理厂不负责污泥处置，政府需要提供污泥堆放场所。因此才有第3.3.11条合同内容的约定。该条款实际涉及二个内容即政府提供污水处理厂土地，及提供污泥处置场地土地；同时涉及污水处理及污泥处置两个业务的主体，如果通盘了解《特许经营权协议》可以知道污水处理的主体是我方，而污泥处置的主体是沈阳市环保局。而并非我方既负责污水处理又负责污泥处置。中华环保联合会对5.1.3条的引用断章取义，完整的5.1.3条在中华环保联合会引用的内容后面还有“产生的残渣和沉沙等固体废物须运往城市垃圾消纳场统一处理。甲方（沈阳市环保局）负责脱水污泥、产生的残渣等固体废物的处置。”祝家临时污泥堆放场就是沈阳市环保局指定的污泥堆放场所。这里的污泥堆放物由沈阳市环保局负责处置。第5.1.5条是保证污水处理设备平稳处理污水，保证生化反应后污水和污泥达到国家排放标准的条款。而非约定污水处理厂处置污泥的条款。一审法院通过法庭审理，全面、准确了解《特许经营权协议》内容后据实判决并无错误，请求二审法院维持一审法院判决。三、对上诉状中所谓“一审判决适用法律错误”观点的答辩意见：
（一）、对上诉状第４页“（一）一审判决认定本案是＂中华环保联合会国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂主张是污泥处置责任承担者和堆放污泥行为的具体实施者＂，显属适用法律错误”的答辩意见。
１、中华环保联合会认为其是依据《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条规定提起诉讼，法院就应该判决祝家污泥堆放场发生了环境污染或者存在发生环境污染的风险、国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂就是环境污染责任主体的观点错误。《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条规定的是对符合主体资格的中华环保联合会提起对“已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”民事诉讼，在有明确被告、缴纳诉讼费用的情况下应该受理案件。至于是否发生“已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的污染环境、破坏生态的行为”，以及由谁承担责任还需要法院审理之后依法判决。一审法院判决中华环保联合会告错诉讼对象正确。再有上诉状本节内容认为“上诉人根据沈阳市环保局《情况说明》能够认定各被上诉人未经批准，实施了在涉案场地排放、贮存污染物的行为，已经造成了环境污染、破坏环境或者造成污染环境、破坏生态的重大风险的结果”观点错误。沈阳市环保局《情况说明》没有“上诉人认为”的具体描述。人民法院不按照中华环保联合会主观臆断判案正确。祝家污泥堆放场所是否发生污染需要一系列的科学检测，在科学检测报告显示确实发生污染情况下，法院才能判决污染责任主体承担法律后果。绝不是当事人提起诉讼，法院就判决发生污染。中华环保联合会本节上诉内容逻辑混乱，讲理前后矛盾，不足采信。
２、上诉状第五页“２、一审法院错误的将‘排放’、‘贮存’的法律概念与‘堆放污泥行为的具体实施者’，混为一谈。”的观点错误。所谓‘排放’、‘贮存’是法律概念，完全是中华环保联合会杜撰出来的。哪部法律哪个条款有这两个所谓的法律概念？上诉状除了标题提到所谓两个法律概念外，说理部分通篇没有引用和阐述。该标题下面的内容与标题毫无关系。标题下面引用的内容没有直接规定所谓‘排放’、‘贮存’是法律概念。也推导不出所谓“能够实施污染物排放、贮存的主体只能是产生污染物的单位。”这样的结论。中华环保联合会引用《关于解释城市污水处理厂污泥是否属于工业固体废物的复函》（环函〔2005〕286号），证明城市污水处理厂产生的污泥属于工业固体废物。该复函既不是法律也不是法规连部门规章都不是，不具有在全国普遍适用的法律效力。法院没有据此判案并无错误。中华环保联合会引用的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十六条、第三十三条、《中华人民共和国环境保护法》第四十二条是对固体废物的一般性规定。不能据此推导出所谓‘排放’、‘贮存’是法律概念。也推导不出假设祝家污泥堆放场发生环境污染就应该由我方承担主体责任。
（二）、对上诉状第六页（二）内容的答辩意见：中华环保联合会引用的法律规定不支持其观点。《固体废物污染环境防治法》第三十五条第二款允许通过合同形式约定工业固体废物的贮存、处置设施、场所的污染防治责任。在义务承接方不履行合同义务的情况下，转让方要承担责任。祝家污泥堆放场所情况是特许经营权协议约定沈阳市环保局是污水处理厂污泥的贮存、处置责任主体。协议赋予沈阳市环保局管理污泥的义务。宏成公司是运输、堆放污泥的实施者。没有发生需要承担责任的主体发生变更的情况。不适用第三十五条第二款的规定。即使发生了合同主体的变更，在新的合同主体承担合同义务的情况下，原义务转让人也无须承担转让后的合同义务。只有在新的合同主体不承担合同义务的情况下才发生原合同义务主体需要承担合同义务的情况，否则合同变更就没有实际发生。一审法院判决中认为宏成公司是污泥处置责任承担者和堆放污泥行为的具体实施者并无错误。如果发生环境污染由其承担产生环境污染责任正确。四、沈阳市法院根据《行政处罚决定书》认为宏成公司造成环境污染及承担主体责任正确。中华环保联合会在一审中提交的证据显示沈阳市环保局浑南分局认为宏成公司在祝家地区堆放污泥对空气产生了超标臭气。我方并没有被环境主管部门认定对环境产生不好的影响。因此法院判决中华环保联合会告错诉讼对象正确。
五、法律规定允许城镇政府部门分开建设污水处理和污泥处置设施，没有法律规定污水处理厂必须处置污泥及承担污泥污染防治。城市污水处理厂向政府提供的服务是：通过生化反应将市民排放的含有大量污泥的污水，处理成含有少量污泥的水和沉淀出来的污泥。这部分污泥不是污水处理厂产生的，因此法律没有规定污水处理厂是污泥的生产者。国内各城市污水处理及污泥处置发展水平不同。有的城市污水处理厂建设了污泥处置装置，具备污泥处置能力，政府将污水处理和污泥处置特许经营权同时授予一家运营服务公司；有的城市污水处理与污泥处理分开建设，政府将污水处理和污泥处置特许经营权分别授予不同的运营服务公司。因此污泥的运输、堆放、处置分属于不同的主体。在法律没有明确规定污水处理厂必须处置污泥的情况下，环境主管部门不授权污水处理厂处置污泥不违法。法院根据合同约定判决分担不同阶段责任正确。《环境保护法》51条、《排水条例》第三十条“城镇污水处理设施维护运营单位或者污泥处理处置单位应当安全处理处置污泥，保证处理处置后的污泥符合国家有关标准……”第三十三条“污水处理费应当纳入地方财政预算管理，专项用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置，不得挪作他用”。这些规定说明政府收取的污水处理费用分别用于污水处理和污泥处置。沈阳市环保局只支付各污水处理厂污水处理的费用，污泥处置的费用由其自己使用处置污泥。
沈阳振兴环保有限公司答辩称：
第一、不同意中华环保联合会1,2项上诉请求，上诉请求第2项是无任何法律依据。
第二、完全同意国电环保集团、振兴工程公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂环保集团所做的关于案涉污泥处置的责任主体及案涉污泥堆放的行为主体的论述及相关答辩意见。我方认为：一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，望二审法院维持一审判决。
第三、对中华环保联合会上诉状中第三页有关振兴环保公司的部分做以下答辩：
1，中华环保联合会所述：2016年10月沈阳市环保局出具的证明是行政性文件，是完全错误的，听说有行政规范性文件，没听说有行政性文件。行政规范性文件是指地方政府在某一时段对法人及自然人下达的决定、通知等对法人及自然人在特定区域具有普遍约束力的规范性文件。本案中，沈阳市环保局出具的证明，从民事诉讼的角度充其量只是一份证人证言，其证明力当然不能与书证相提并论。而2014年3月17日沈阳市环保局下达我方的“关于同意沈阳振兴环保有限公司（南部污水处理厂）正式商业化运营有关事宜的通知”是行政机关作出的具体行政行为（即行政许可行为），其效力当然远高于沈阳市环保局出具的说明。因此，从2007年至2013年振兴环保不可能有污泥排入案涉场地。
2，我方确实于2005年12月30日成立，但环保公司不是贸易公司，今天办理了税务登记证明天便可以营业。公司2005年成立后，到2009年3月9日才与沈阳市人民政府的授权部门订立特许经营合同。特许经营合同订立后，公司才能开始进行动迁，施工及设备采购。动迁时，被村民阻扰近两年。加上施工周期近三年，所以，振兴环保公司05年成立，9年后的2014年出污泥很正常，振兴环保公司不可能在政府许可的时间前进行污水处理，更不可能产生污泥。
3，振兴环保公司的地理位置在沈阳市部，在项目立项时所有的批文、特许经营合同、公司后续对外的采购合同、包括现在都称其为南部污水厂，振兴环保公司在全国只有南部这一家污水厂。而且从沈阳市环保局2014年3月17日通知行文格式很明确，是下给沈阳振兴环保有限公司的，括号中的内容只是标明厂的地理位置。希望中华环保联合会不要误解。
中华环保联合会向一审法院起诉请求：
判令国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂立即停止侵害、消除危险，即立即将未采取措施而贮存在沈阳市浑南区祝家镇大小常王寨、裴家堡地区污泥、污水及周边受影响的土地合法利用或处置；2.国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂对沈阳市浑南区祝家镇大小常王寨、裴家堡地区贮存污泥而无法使用的农用地及受影响而无法正常使用的土地以及地下水恢复原状；3.国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂赔偿期间损失，即赔偿土壤生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失费（以鉴定、评估结果为准）；4.判令国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂对前述三项诉讼承担连带责任；5.判令国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂赔偿道歉，在省级以上媒体连续三十日发布赔礼道歉公告；6.判令国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂承担中华环保联合会因本案诉讼和执行而发生的合理费用。
一审法院认定事实：中华环保联合会本案诉称的排污行为是指在2007年至2013年间，污水处理厂处理城市污水后产生的污泥在沈阳市浑南区祝家污泥场堆放的行为。中华环保联合会提交的沈阳市环境保护局2016年10月9日《关于祝家污泥堆放依申请公开的情况说明》载明：沈阳市浑南区祝家镇大小常王寨、裴家堡周边露天污泥中的污泥主要由宏达运输公司运送堆放，堆存的污泥系沈阳市西部污水处理中心、沈阳市满堂河污水处理中心、振兴环保公司、仙女河污水厂仙女河污水厂、北部污水厂、沈水湾污水厂、沈阳化工园污水处理厂产生的污泥。中华环保联合会据此主张国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂实施了排污行为。国电环保集团原名“沈阳振兴环保产业集团有限公司”，成立于2005年，原系沈阳市环境保护局申请组建，由沈阳市人民政府国有资产监督管理委员会批准成立的国有独资有限责任公司。北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂均系国电环保集团的分公司，具体实施污水处理厂的运行。振兴工程公司系隶属于国电环保集团的国有控股有限责任公司。振兴环保公司系合资企业，与上述国电环保集团、振兴工程公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂无关，该公司经营管理南部污水厂，其运营行为开始于2014年。国电环保集团提交沈阳振兴环保产业集团有限公司（国电环保集团前身）与沈阳市环境保护局2010年12月27日签订的《特许经营协议》，协议约定：沈阳市人民政府（甲方）授权沈阳市环境保护局与振兴环保集团（乙方）签订该协议，沈阳市人民政府决定将北部污水处理厂、仙女河污水处理厂、沈水湾污水处理厂等六家污水处理厂的特许经营权授予振兴环保集团。甲方的权利和义务包括：负责向乙方无偿提供污泥处置场地。污水处理厂产生的污泥必须经脱水后由乙方负责送至甲方指定的场地消纳，产生的残渣和沉砂等固体废物须运往城市垃圾消纳场统一处理。甲方负责脱水污泥、产生的残渣、沉砂等固体废物的处置。国电环保集团提交沈阳市发展和改革委员会2014年2月27日致沈阳市环境保护局《关于祝家污泥处置项目建议书的批复》，内容包括：
一、批准项目名称：祝家污泥处置项目；
二、实施单位：沈阳环境科学研究院；三、建设地址：沈阳市东陵区祝家镇裴家堡村；四、建设规模及主要内容：建设日处理能力1000吨的污泥场处置工程，利用6年时间，处理祝家污泥场现存的150万吨污泥。国电环保集团申请追加沈阳市环境保护局作为本案被告或有独立请求权的第三人参加诉讼，中华环保联合会在一审法院释明后，明确不同意追加沈阳市环境保护局参加诉讼。另查，《关于祝家污泥堆放依申请公开的情况说明》中提及的宏达公司，应为沈阳宏成运输有限公司（以下简称“宏成公司”）。该公司系具有独立法人资格的有限责任公司，成立于2005年12月30日。北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂2008年、2009年分别与宏成公司签订协议，约定由宏成公司运输污水厂脱水污泥，清理运输至指定污泥排放场，因违规排放产生一切后果由宏成公司负责。2010年5月以后，三家污水厂每年分别与宏成公司签订《污泥委托运输处置合同书》，约定：宏成公司接受污水厂的委托，负责污泥的运输及处置；污水厂向宏成公司支付污泥运输费及处置费；由于污泥运输及处置过程中所发生的任何风险与污水厂无关，由宏成公司承担全部责任。国电环保集团提交的公安机关对案外人王玉宏（沈阳市环境保护局老干部处处长）的《讯问笔录》记载，其于2007年4月至2008年8月任沈阳市环保局处置中心书记，同时兼任宏成公司经理。2007年4月，其接受沈阳市环保局的指派，以宏成公司名义与金世国签订案涉土地的租赁合同，租赁费每年140万元。再查，沈阳市环境保护局浑南新区分局于2017年5月1日对宏成公司作出《责令改正违法行为决定书》，认定该公司实施了以下违法行为：祝家污泥堆放场产生的恶臭气体中臭氧浓度超过国家规定的排放限值，该行为违反《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条规定，责令其立即停止违法行为，完成整改；并于2017年5月15日对宏成公司作出《行政处罚决定书》，认定祝家污泥堆放场由宏成公司所建，该堆放场臭气超标排放的事实存在，对该公司处以罚款三十万元。国电环保集团申请追加宏成公司为一审案件被告，中华环保联合会在一审法院释明后，明确不同意追加宏成公司参加诉讼。
一审法院认为：《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定，对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：
（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；
（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。中华环保联合会系2005年4月22日在民政部登记成立的社会组织，自登记之日至本案起诉之日成立满五年，从事环境保护公益活动满五年，并无违法记录。庭审中，国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂对中华环保联合会作为环保公益组织提起本案诉讼亦无异议。因此，中华环保联合会是本案的适格主体。关于国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂被告主体问题，中华环保联合会主张国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂是污泥处置责任承担者和堆放污泥行为的具体实施者，国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂对此不予认可。首先，从证据上分析，中华环保联合会主张国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂是责任主体的主要法律依据是环境保护部办公厅环办[2010]157号《关于加强城镇污水处理厂污泥污染防治工作的通知》，但该文件属于行政机关内部文件通知，尚不足以作为认定本案中污泥处置责任主体的法律依据。中华环保联合会提交的沈阳市环境保护局2016年10月9日《关于祝家污泥堆放依申请公开的情况说明》，只能说明污泥的来源，并不能证明堆放污泥的主体就是国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂。而根据国电环保集团提交的《特许经营协议》，国电环保集团只负责污水处理和将脱水后的污泥运送到指定场地，脱水污泥的消纳场地选址和污泥的处置并非国电环保集团的义务。故国电环保集团及振兴工程公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂对污泥处置既无法定义务，亦无约定义务，并非污泥处置的责任主体。其次，根据《责令改正违法行为决定书》、《行政处罚决定书》、公安机关对宏成公司原负责人的讯问笔录等证据，宏成公司是堆放污泥行为的具体实施者，是接受行政处罚的对象，故现有证据不足以证明国电环保集团、振兴工程公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂是堆放污泥行为的实施者。再次，振兴环保公司2014年以后方开始运营，中华环保联合会主张本案污染行为发生于2007年至2013年，故振兴环保公司与本案所涉的污泥堆放行为无关。综上所述，中华环保联合会主张国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂实施污染行为和要求国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂承担责任证据不足，依据《中华人民共和国环境保护法》第五十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决如下：驳回中华环保联合会的诉讼请求。案件受理费100元，由中华环保联合会负担。
本院二审期间，双方当事人各自提交了部分新证据。法庭组织双方进行了证据交换和质证。
中华环保联合会提交两份新证据：
证据1：祝家污泥堆存场场地环境风险管控及修复工程招标公告》（2018年3月5日），用于证明国电环保集团为涉案污泥无害化处理及生态修复的主体之一。
证据2：《委托代理协议》（二审），用于证明国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂应当承担中华环保联合会因公益诉讼产生的律师费用。
国电环保集团、振兴工程公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂质证意见：对证据1真实性无异议，关联性有异议。该招标系国电环保集团受沈阳市政府委托招标运行污泥处置项目的实施主体，运营资金全部为财政资金，中华环保联合会提交的证据恰恰缺少全额财政资金处理污泥的资金来源信息。国电环保集团提交的全部招标公告内容表明:国电环保集团接受政府委托替沈阳市环保局招标污泥处置运营服务商。对证据2真实性没有异议，关联性有异议。中华环保联合会提交了《委托代理协议》，但没有中华环保联合会实际支付律师费的证明材料。无法证明是否发生了律师服务费。
振兴环保公司质证意见：对证据1真实性没有异议，但对证据内容有异议，污泥处置和污水处理是两个不同的概念，污水处理厂处理城市污水后产生的污泥的处置责任在于地方政府，尽管网上挂名的是国电环保，但他不是污泥处置的责任主体。对证据2真实性没有异议，中华环保联合会在上诉请求中要求我方赔偿，中华环保联合会的请求没有法律依据。因此，中华环保联合会提交的律师费等相关证据与本案不具有关联性。
国电环保集团、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂提交了14份新证据：
证据1：沈阳泥德环保设备有限公司中标通知书。
证据2：沈阳七龙建设工程有限公司中标通知书。
证据3：沈阳中建天和工程有限公司中标通知书。
证据4：祝家污泥处置项目运营服务招标公告（来源：辽宁建设工程信息网）。
证据5：祝家污泥处置项目运营服务招标公告（来源：辽宁省招标投标监管网）。
证据6：祝家污泥处置项目运营服务招标公告（来源：沈阳建设工程信息网）。
证据1—证据6用于证明：沈阳市环保局是祝家污泥堆放场污泥处置及污染防治主体。
证据7：祝家污泥堆存场场地环境风险管控及修复招标公告（来源：辽宁省招标投标监管网）。
证据8：祝家污泥堆存场场地环境风险管控及修复招标公告（来源：沈阳建设工程信息网）。
证据9：建设工程招标备案表（来源：沈阳市建设工程招投标管理办公室）。
证据10：中标通知（来源：沈阳市建设工程招投标管理办公室）。
证据11：招标公告。第二组用于证明：沈阳市环保局是祝家污泥处置和污染防治主体，污泥处置资金为政府财政资金。
证据12、沈阳市人民政府公文处理单，用于证明：沈阳市政府相关领导及相关部门对招标事情已有明确意见。
证据13、沈阳市环境保护局（沈环保（2018）50号）出具的关于审定签署祝家污泥处置框架协议的请示，用于证明：祝家污泥处置的主体是沈阳市政府。证据14、沈阳市城乡建设委员会文件（沈建发（2018）30号）下发的通知。证据7—证据14用于证明：祝家污泥处置的主体是沈阳市政府。
中华环保联合会质证意见：对证据1、2、3真实性无法确认，对合法性、关联性均有异议。三份证据与对方所证明的对象不一致，并非祝家污泥处置及修复工程。同时也不能证明市环科院是受环保局指派。对证据4、5、6真实性无法确认，对合法性、关联性均有异议。处理的依然不是本案所涉及的污泥处置及环境修复工程。对证据7、8、9、10、11真实性无法确认，对合法性、关联性均有异议。恰恰能够证明是由国电环保集团对外发出招标公告，对涉案场地污泥进行无害化处理和生态修复，不能显示出是由市环保局委托其发表招标公告，也不能证明是由市财政投资。证据9已经明确国家投资和省投资是0%。对证据12、13、14真实性无法确认，关联性有异议，该政府办公文件不能显示签署祝家处置污泥框架协议的内容，也不能证明对方所述是由政府委托去对外发布招标公告。同样不能证明相关6亿元是由政府出资。证据14中的附表恰恰能够说明政府只是向国电环保集团进行污水处理设施及相关的设施设备进行投资，而明确责任单位为国电环保集团。以上的证据招标公告的发表时间均为2015年，而我方所提交的招标公告发表的时间是2017、2018年，且发表的主体为国电环保集团，因此不能证明对方主张。
振兴环保公司质证据意见：对上述14份证据的真实性均没有异议，这些证据能够达到国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂所希望的待证目的，及案涉污泥处置的责任主体是沈阳市政府或沈阳市环保局，而中华环保联合会在本庭向法庭递交的一组证据只是在污泥处置过程中的一个点。
本院二审查明的事实与一审查明的事实基本一致，对一审判决认定的事实予以确认。
另查明，城市生活污水处理和污泥处置均属于城市公用事业的一部分。《中华人民共和国环境保护法》第五十一条规定：各级人民政府应当统筹城乡建设污水处理设施及配套管网，固体废物的收集、运输和处置等环境卫生设施，危险废物集中处置设施、场所以及其他环境保护公共设施，并保障其正常运行。案涉国电环保集团、振兴工程公司、振兴环保公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂六被上诉人均系取得污水处理营业执照，具有污水处理资质与能力的专业污水处理企业。这些污水处理企业均系与沈阳市环境保护局签订《特许经营协议》，被沈阳市环境保护局批准授权特许经营沈阳市城市生活污水处理事务。在《特许经营协议》第3.3.11条中约定，在特许经营期限内，甲方（沈阳市环境保护局）负责向乙方（国电环保集团）无偿提供项目用地，及提供污泥处置场地。《特许经营协议》第13.1.1条、第13.1.2条还约定，沈阳市环境保护局要用政府财政资金，以每处理一立方米污水给付0.8元的价格，按月向这些污水处理企业支付污水处理费。特许经营期满，这些企业还要将所经营的污水处理设施完好地交还给沈阳市环境保护局。这些污水处理企业具有显著的城市公用事业服务单位特征。由于各被上诉人均没有处置污水处理中产生的污泥的设备和能力，在特许经营协议中，沈阳市环境保护局只将城市污水处理的权利和责任交给了被上诉人，没有授权各被上诉人处置在污水处理过程中所产生的脱水污泥等固体废物的权利和职责。对于污水处理过程中所产生的脱水污泥等固体废物的处置问题，在《特许经营协议》第5.1.3条中明确约定，污水处理厂产生的污泥必须经脱水后由乙方（国电环保集团）负责送至甲方（沈阳市环境保护局）指定的场地消纳，产生的残渣、沉砂等固体废物须运往城市垃圾消纳场统一处理。
还查明，因当时沈阳市政府没有有效的污泥处置设备与处置能力，由沈阳市环境保护局工作人员与祝家镇有关人员进行协商，达成了土地租赁协议，才确定将祝家镇该场地作为沈阳市环境保护局临时堆放污泥的场所。向该地持续堆放污泥时间为2007年至2013年，实际堆放污泥大约150万吨。本院二审期间，合议庭法官对祝家污泥堆放场进行了现场查验。据现场负责人介绍，沈阳市人民政府对祝家污泥堆放场的污泥处置工作高度重视，自2014年以来不仅停止堆放，而且还投入专项资金，委托沈阳环境科学研究院等单位开始对祝家污泥堆放场的污泥进行清挖处置。2018年初，沈阳市环境保护局又指派国电环保集团面向全国公开招标具有污泥处置资质与能力的企业，加强祝家污泥堆放场污泥清理处置工作，加快清挖处置进程，计划在2019年底完成全部清挖处置工作，并恢复原有生态。据现场查看，祝家污泥堆放场共有11个污泥堆放坑，目前其中1号坑已清挖处置完毕并回填恢复原貌；2号坑也已清挖干净，露出原土本色，等待检验合格后回填；3号坑、6号坑现场有数台挖掘机正在清挖作业。尚未清挖的泥坑四周长有部分近一米宽的绿草带，坑内水面偶然可见二、三只水鸟游动。
本院认为，本案系环境污染责任民事公益诉讼纠纷，所涉环境污染并非普通民间企业在工业生产过程中擅自排污所造成的环境污染，而是城市生活公共污水净化处理过程中，经由政府环保部门特许授权从事污水处理的公共服务运营商在污水处理过程中产生的脱水污泥、残渣、沉砂等固体废物在堆放过程所产生的环境污染责任问题。二审争议焦点有二：一、本案被上诉人是否为案涉污泥等固体废物的生产与堆放的实际实施主体；二、本案被上诉人是否应为案涉脱水污泥、残渣、沉砂等固体废物堆放中污染与处置承担责任的法律主体。
一、关于本案被上诉人是否为案涉污泥等固体废物的生产与堆放的实际实施主体问题。依据沈阳市环保局2016年10月出具的《关于祝家污泥堆放依申请公开的情况说明》，以及国电环保集团与沈阳市环境保护局2010年12月17日签订的《特许经营协议》，可以认定祝家污泥堆放场内所堆放的脱水污泥、残渣、沉砂等固体废物，系由被上诉人在处理城市污水过程中产生，并与沈阳宏成运输有限公司签订运输协议，由沈阳宏成运输有限公司运输至祝家污泥堆放场堆放的，现有证据能够证明被上诉人为案涉污泥等固体废物的生产与堆放的直接实施主体。但是，国电环保集团等被上诉人并非擅自或私自向祝家污泥堆放场运送堆放这些脱水污泥、残渣、沉砂等固体废物的，而是按照与沈阳市环境保护局签订的《特许经营协议》的约定，依沈阳市环境保护局指令，向该地点运送堆放这些固体废物的。祝家污泥堆放场是沈阳市环境保护局选择确定的污泥堆放点，是沈阳市环境保护局指令国电环保集团等污水处理企业向此地运送堆放脱水污泥、残渣、沉砂等固体废物的，因此祝家污泥堆放场污泥的实际实施运送堆放主体应认定为沈阳市环境保护局。一审判决认定现有证据不足以证明国电环保集团、振兴工程公司、北部污水厂、仙女河污水厂、沈水湾污水厂等五被告是堆放污泥行为的实际实施主体并无不当。上诉人主张被上诉人为案涉污泥等固体废物的生产与堆放的实际实施主体，缺乏充分有效的证据证实，不予支持。
二、关于本案被上诉人是否应为案涉脱水污泥、残渣、沉砂等固体废物堆放中污染与处置承担责任的法律主体问题。本案系城市公共污水处理过程中，由政府环境保护部门特许授权从事污水处理公共运营服务的污水处理企业，在污水处理过程中产生的污泥等固体废物堆放过程中产生的环境污染责任纠纷。依据沈阳市环境保护局与国电环保集团签订的《特许经营协议》，国电环保集团等各被上诉人只负责将收纳的城市污水净化处理达标，负责将随附产生的污泥净化脱水达标，将污泥运送至沈阳市环境保护局指定地点堆放。在《特许经营协议》中，并未约定作为乙方的国电环保集团等被上诉人负责承担案涉脱水污泥、残渣、沉砂等固体废物堆放中污染与处置的义务和职责。国电环保集团等各被上诉人所从事的城市公共污水净化服务只是城市公共污水净化处理流程中的一个环节，其在完成本环节污水处理净化职责后，对于随附产品脱水污泥、残渣、沉砂等固体废物的堆放过程中是否产生污染及如何处置问题，依据事实和法律，是不具有法律责任的。本案六被上诉人作为城市公共生活污水处理服务运营商，不同于那些将生产过程中产生的工业污染物私自排放给周边生态环境造成严重污染的民间企业，其在完成污水净化处理责任，将所产生的污泥等固体废物按照政府环保部门指定的纳地点堆放后，不应还成为案涉污泥等固体废物再生污染与安全处置的法律责任主体。事实证明，从2014年开始，沈阳市环境保护局已停止向该地堆放污泥，并积极开展对所堆放的污泥进行全部清挖处置工作，计划在两年内完成全部污泥清挖处置工作，在此基础上恢复原有生态。上诉人提出国电环保集团等各被上诉人将其在生产经营中产生的污泥等固体废物堆放到案涉污泥堆放场，就应该成为案涉污泥等固体废物堆放过程中污染与处置的法律责任主体的上诉主张，事实和法律依据不足，不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人所提上诉理由，证据不足，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项、第一百七十五条之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人中华环保联合会负担。
本判决为终审判决。
审判长 华 锋
审判员 郑锦弘
审判员 陈 建
二〇一八年六月二十五日
法官助理王军
书记员李婷（代）
原标题：沈阳祝家污泥污染公益诉讼案二审判决书
