中国碳排放权交易市场建设要素与展望

一、背景

IPCC 第五次评估报告指出，人为温室气体排放已经成为全球气温上升的主要原因。2015 年12 月12 日，在巴黎召开的联合国第23届气候变化大会近200 个缔约方一致通过《巴黎协定》，该协定指出各方应加强对气候变化的全球应对，把全球平均气温较工业化前水平控制在2℃以内，并努力实现气温控制在1.5℃，争取21世纪下半叶实现温室气体净零排放，同时各方应以“国家自主贡献”的方式参与到全球应对气候变化行动中。2015年6月，中国向联合国气候变化公约秘书处提交了应对气候变化国家自主贡献文件，确定了中国到2030年的自主行动目标：二氧化碳排放2030年左右达到峰值并尽早达峰、单位GDP二氧化碳排放比2005年下降60%-65%、非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。

中国高度重视应对气候变化问题，通过印发《中国应对气候变化国家方案》《“十二五”控制温室气体排放工作方案》《国家适应气候变化战略》《国家应对气候变化规划(2014—2020年)》《“十三五”控制温室气体排放工作方案》等一系列政策文件，加快推进中国产业结构和能源结构调整，开展节能减排和生态文明建设，积极应对气候变化。

中国以往的节能减排工作中过于依赖行政手段，虽然取得阶段性良好减排效果，但政府监管成本和社会减排成本过高，造成了一定的社会经济损失并产生较大的负面影响。近些年来，欧盟碳市场和中国碳排放权交易试点通过实践证明：市场手段是减少温室气体排放的有效政策工具，能够有效降低全社会的减排成本，并充分调动企业减排的积极性。

二、中国碳排放权交易市场建设

碳排放权交易体系是指以控制温室气体排放为目的，以温室气体排放配额或温室气体减排信用为标的物所进行的市场交易。与传统的实物商品市场不同，碳交易看不见摸不着，是通过法律界定人为建立起来的政策性市场，其设计的初衷是为了在特定范围内合理分配减排资源，降低温室气体减排的成本，因此坚实的法律基础和有效的约束机制必不可少。

（一）整体建设思路

目前中国碳市场建设主要以“自下而上”和“自上而下”两种方式稳步推进。2011年10月，中国国家发展和改革委员会印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳开展碳排放权交易试点工作，经过近6年的试点运行，7个碳交易试点基本建设成权责明晰、运行顺畅、交易活跃、履约积极的区域碳市场。“自下而上”指的是通过碳排放权交易试点建设运行的经验和教训，为中国碳交易市场建设提供参考。通过试点示范培养一批参与机构和企业，下阶段发挥其在全国范围内的示范引领作用；“自上而下”指中国碳排放权交易市场规则制定必须在国家层面统一，比如法律法规、技术标准、基础数据收集、注册登记系统等，而具体工作的实施是通过“自上而下”，即由国家统一领导，但在执行过程中对各级政府授权，由各级政府推动具体工作开展。

（二）工作部署与安排

2017年12月18日，中国国家发改委（原气候变化主管部门）印发了《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，标志着中国碳排放交易体系完成了总体设计并正式启动，文件要求将发电行业作为首纳入行业，率先启动碳排放交易，根据方案，目前中国全国碳市场建设包括三个阶段：2018年为基础建设期：完成中国全国统一的数据报送系统、注册登记系统和交易系统建设；深入开展能力建设，提升各类主体参与能力和管理水平；开展碳市场管理制度建设。

2019年为模拟运行期：开展发电行业配额模拟交易，全面检验市场各要素环节的有效性和可靠性，强化市场风险预警与防控机制，完善碳市场管理制度和支撑体系。2019年之后为深化完善期：发展逐步成熟阶段（10年左右时间），发电行业交易主体间开展配额现货交易、逐步扩大覆盖范围、丰富交易品种与方式并尽早完成CCER的纳入。2030年以后进入成熟运行阶段：初始配额的有偿分配比例进一步提高，进一步增强碳金融产品的种类、市场规模等，加大国际合作的深度与广度。

三、碳市场建设核心要素与进展

2013年以来，国家发改委组织有关部门及支撑机构，在碳交易立法、重点行业排放核算指南、配额分配、抵消机制、重点企业温室气体报送和国家注册登记系统等方面开展了大量工作，并取得阶段性成果。

（一）碳交易立法

国家发改委于2014年12月26日颁布《碳排放权交易管理暂行办法》，明确了中国统一碳排放交易市场的基本框架。中国碳排放权交易市场将建立包括国家主管部门和省级主管部门的二级管理体系，国家主管部门主要负责体系内主要标准的制定以及市场的统一监管，省级主管部门主要负责标准的执行、体系在本行政区域内的日常运行与管理。目前《碳排放权交易管理暂行条例》已进行了广泛研讨和多轮修改，形成立法建议并将进一步开展立法审查工作。企业碳排放报告管理办法、碳市场交易管理办法、第三方核查机构管理办法、“发电行业配额分配计算指南”等相关配套管理规章和技术规范正在研究制定。

（二）覆盖范围

覆盖范围是碳排放权交易体系建设过程中首先需要解决的问题。具体包括覆盖的温室气体种类和排放类型、覆盖的国民经济行业类型、覆盖的排放源边界、覆盖对象的纳入标准。目前中国碳交易体系采取“抓大放小”和分批逐步扩大管控范围的工作思路。2017年12月15日发改委印发了《国家发展改革委办公厅关于做好2016、2017年度碳排放报告与核查及排放监测计划制定工作的通知》（发改办气候〔 2017〕1989号），通知明确了纳入的覆盖行业及代码，涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、民航等八大行业。纳入的企业范围为2013至2017年任一年温室气体排放量达2.6万吨CO2eq（综合能源消费量约1万吨标准煤）及以上的自备电厂。

（三）配额总量设定

配额总量的多寡决定了配额的稀缺性，直接影响碳市场的配额价格。中国全国碳市场建设初期采取“先分配后定总量”的方法。根据国家发改委《碳排放权交易管理暂行办法》的规定，首先国务院碳交易主管部门制定国家配额分配方案，明确各省、自治区、直辖市免费分配数量、国家预留的排放配额数量等；其次各省、自治区和直辖市向本行政区域内重点排放单位免费发放配额，其他剩余配额允许省级碳交易主管部门用于有偿分配。配额总量控制需要根据国家和地区碳排放总量控制目标制定，同时需要兼顾考虑行业企业配额与国家产业政策、行业规划的衔接，如考虑列入去产能、去库存情况，一定程度上体现国家整体政策导向。

（四）MRV体系

碳排放监测核算/报告/核查（MRV）体系是构建碳市场环境的重要环节，是企业对内部碳排放水平和相关管理体系进行系统摸底盘查的重要依据。良好的MRV体系可以为碳交易主管部门制定相关政策与法规提供数据支撑，可以提高温室气体排放数据质量，为配额分配提供重要保障，同时有效支撑企业的碳资产管理。

截至2017年底，国家发改委共发布了三批共24个重点行业温室气体核算方法与报告指南。虽然这24个企业归属不同的行业，但具有一定共性，主要体现于每个重点行业均包含了适用范围、引用文件与参考文献、术语与定义、核算边界、核算方法、质量保证与文件存档、报告内容与格式规范7部分内容。核算指南的发布，规范了企业与核查机构碳排放数据核算，确保了碳市场基础数据的准确性。目前中国大部分省份已组织开展完成了2016-2017年度碳排放报告与核查工作。

（五）配额分配

碳排放配额分配是碳交易制度设计中与企业关系最密切的环节。碳交易体系建立以后，由于配额的稀缺性将形成市场价格，因此配额分配实质上是财产权利的分配，配额分配方式决定了企业参与碳交易体系的成本，并直接影响到企业的减排效果。配额分配的类型可以分为免费分配和有偿分配两类。免费分配即配额以无偿的方式分给企业，常用的免费分配的方法包括祖父法（grandfathering）和基准分配法（benchmarking），前者根据历史排放发放配额（因此也被称为“历史法”），历史法经常会出现的问题是“鼓励落后”，即过去在“减排控排”方面做得并不好的企业，由于其历史排放高而得到了更多的配额；后者根据一定的基准发放配额，这种分配方式可以做到“鼓励先进”，但对于基准的设计和数据基础的科学性和准确性要求很高。配额的有偿分配分为拍卖和固定价格出售两种，前者由购买者竞标决定配额价格，后者由出售者决定配额价格。目前中国碳排放权交易市场中前期配额分配主要以免费分配为主，具体采用基准值法和历史法进行分配。

2017年5月，国家发改委公布了电力、水泥和电解铝行业的配额分配方案的讨论稿，基本工作思路为“基准线法+预分配”。下阶段生态环境部会根据试算结果，继续完善相关行业配额分配工作方案，制定更加完善、科学、合理的配额分配方法。

（六）支撑系统

碳市场的整体运转需要有相应配套的支撑工具才能顺利运转，最主要的支撑工具为碳配额注册登记系统、碳排放数据报送系统以及碳交易系统。碳配额登记注册系统是用于记录排放权的创建、归属、转移及注销等状态及过程的工具，是配额及减排信用赖以存在的物理基础。从本质上来说注册登记系统就是一本账簿，记录了配额（或减排信用）从产生到更换所有者到最后注销的全过程。碳排放数据报送系统是用于排放单位向主管部门报告有关碳排放数据信息的系统，是政府进行碳市场数据管理的数据基础。报送系统既可以是原始的纸笔记录，也可以是电子文档记录，但由于填报信息的复杂性，使用电子化系统能够确保信息的准确性以及管理上的灵活性。碳交易系统是交易所用于撮合市场交易的系统，主要用于碳排放权交易。目前已经确定注册登记系统由湖北省承建，交易系统由上海市承办，两个系统正在紧张建设中。

（七）抵消机制

抵消机制是中国碳排放权交易市场的重要组成部分，允许企业购买项目级的减排信用来抵扣其排放量。引入抵消机制的目的一是降低排放企业的履约成本，二是促进未纳入碳交易体系范围内的企业通过减排项目实现碳减排，相当于通过市场手段为能够产生减排量的项目提供补贴；三是进一步活跃碳市场，增加碳市场参与主体，促进碳市场稳定运行。目前中国碳市场中抵消机制主要是中国核证减排量CCER（Chinese Certified Emission Reduction）。

2017年3月14日，国家发改委暂缓了温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案的申请。目前生态环境部应对气候变化司正在着手组织修订《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，并表示会尽早将国家核证自愿减排量纳入全国碳市场。

（八）履约机制

履约是碳排放权交易重要的环节，是碳市场公信力和约束力的体现。为保证中国碳交易体系的有效性，中国碳市场建设将采用多种手段规范碳市场参与方的行为，包括责令限期整改，纳入信用管理体系，向工商、税务、金融等部门通报，建立“黑名单”制度并依法予以公告，取消企业的评奖评优、税收优惠、资金补贴等，对未履约行为给予严格处罚，同时配备一定的执法力量执行处罚。

四、展望

2018年，应对气候变化和温室气体减排职能正式划转到生态环境部，相关监管部门和参与方的能力建设仍面临较大的工作任务，特别是各地方应对气候变化队伍建设，需要及时开展相关能力建设培训，尽快让相关工作人员熟悉碳市场相关业务，以保障中国碳市场顺利实现交易与平稳运行。

此外，从源头上来讲，大气污染物和温室气体主要都来自矿物燃料燃烧、工业、交通等人类活动，两者具有同源性，因此应对气候变化和减排职能划转生态环境部，将有利于增强应对气候变化与环境污染防治的协同性，统筹实现中国温室气体排放控制和控制污染气体排放的行动目标，进一步促进绿色低碳发展，推动中国应对气候变化。