英国水务：全面实现私有化的利与弊

◆从分散到集中，从单厂到水环境，政策+治理结构变化推动英国水务行业发展。作为全球率先开启工业革命并实现经济快速发展的国家，英国的水务行业较早实现了健全的基础设施建设（1944年英国实现近100%的城市用水覆盖率），但是行业集中度较低，且治理结构高度本地化，行业效率低下。1963年《水资源法》的出台推动行业走向流域治理，且管理机构精简；1973年《水法》的出台和随后十水局的成立，推动英国水务行业实现水环境的全方位统一化管理，行业高度集中，投资模式走向商业化，行政效率和经济效率稳步提升；但是污染情况严重、投资力度不足、债务负担沉重等问题仍存，行业在波折中前进，亟需发展新动能。

◆1989年英国水务行业实现私有化，政府的支持和监管的健全是其私有化成功的重要原因。1973年英国经济滞胀后，英国保守党执政并主张通过减少国家干预、发挥市场机制的方法来重新启动经济发展（从凯恩斯主义到自由市场经济的转变），这也开启了英国历史上规模最大，范围最广的私有化运动，而英国水务私有化正是在全英私有化运动的大背景下进行的。水务行业私有化后，投资及资本开支的力度显著增加（年均投资从15.5亿英镑到30亿英镑，近乎翻倍）、河流及应用水水质明显改善（英国的水务公司在2003年符合饮用水标准的比率达到99.88%）、水厂运营成本得到有效控制，行业发展进入新的阶段。

◆再公有化趋势席卷全球，但在中国大规模扩散可能性较低，政治和体制的根本性差异是核心原因。2000年起水务行业的再公有化趋势在全球蔓延（2000年到2014年间，全球出现了约180个再公有化案例），英国水务行业亦开始再公有化的研究和讨论，其主要原因系私有化带来的水价大幅上涨，以及私营水务公司重利润轻运营使得水务运营质量下降。中国水务行业的私有化和市场化过程也在进行中，再公有化在中国大规模发生的可能性较低，表象原因系：（1）中国政府对于水价的监管力度更强，多年来水价平稳，并没有大幅上涨；（2）在政府的严格把控和多方位的技术支持下，国内水务运营质量正稳步提升。而核心原因则是中国和欧美国家的政治监管、经济体制等方面有着根本性的差异。未来，随着外资企业在华业务进入收缩阶段，中国国有和民营水务公司仍有较大的发展空间。

◆风险分析：中国、英国的宏观经济政策、行业阶段、市场化程度、公司类型等均存在一定差异，英国水务行业和泰晤士水务公司的发展仅起到参考借鉴作用，中国水务行业环保公司的未来发展存在不确定性。

英国水务：全面实现私有化的利与弊——国际环保巨头系列报告之十三

1 二十世纪中期地方政府控制英国水务行业

1.1 行业集中度低致供水效率低下、污水处理问题频出

供水方面：供水组织架构繁杂，供水效率低下。19世纪的工业革命带动工业迅速发展，随之而来的经济增长推动了人口的增长和城镇化水平的提升，这也进一步带来了用水需求的快速增长。英国（注：下文中的英国表述除另有说明外，均表示英格兰和威尔士地区，苏格兰和北爱尔兰区域不在本文讨论范围内）作为全球率先开启工业革命的国家，其基础设施建设的情况也处于欧洲领先地位：20世纪中叶，英国已经能向大部分人口供应自来水；到1944年，英格兰70%的农村家庭和近100%的城市家庭拥有自来水，实现了较高的覆盖率。但与此同时，英国整体的供水体系较为繁杂，当时英国参与供水的组织分为三类：地方当局、联合（水）委员会、法定自来水公司，各自的组织架构和分工情况差异化较大，且并没有专门的管理协调机构，这使得不同组织间的合作和协调困难。

此外，尽管当时私人公司（法定自来水公司）也是水务市场的参与者，但市场份额仅不到五分之一，水务行业的实际控制权仍掌握在地方政府手中（1945年，英国共有1000多个地方政府机构）；而供水业务需要经常性地跨地域进行，大宗供应安排的条款需要得到中央政府的批准，如此大量的机构参与到供水业务中导致英国的供水效率低下。

污水处理方面：管理机构众多，本地化处理致使污水问题频出。用水需求的快速增长在满足公共卫生的政策要求下带动了污水处理行业的迅速发展。但是污水处理行业存在的问题和供水类似，即在污水处理由地方当局区域负责而非流域区域负责的前提下，众多地方机构（1400余家）的参与使得污水处理行业存在众多问题。地方当局都需要进行跨流域的污水收集、污水处理和污染控制，但由于没有跨流域的共同管理机构，每个管理机构都按照各自的河流污染控制标准进行管理；从伦敦770万人口到最小的约两万左右人口的地区，各个地方政府的规模和能力范围差别显著。各地方政府都为各自的目的而工作，没有一个负责协调整个流域水资源使用和开发的机构，污水处理高度本地化，在流域内有效开展工作存在诸多问题。

1.2《水资源法》出台优化管理架构，但污染问题仍存

在上述水资源协调问题待解的情况下，叠加1959和60年分别发生的严重干旱和洪水事件，使得英国政府进一步深刻的认识到现有水资源保护的架构需要进行变革，1963年的《水资源法》应运而生。《水资源法》在管理架构上的变化主要有以下两点：

一是河道局的设立。政府总共建立了29个河流管理机构（即河道局），这29个河道局在英国负责执行与水资源、河流污染、土地排水、渔业和水上娱乐等活动相关的法律，这也是英国流域管理的开始。流域管理的基本原理来自于河流是一个有机系统的概念，其特点是物理联系和相互依存，并转化为经济联系；由同一机构管理污水处理和取水地点及作业，可以尽量减少费用并最大化效率。根据1963年的《水资源法》规定，每个河道局都由地方和国家政府的代表组成，每个机构都有责任保护、控制并开发与流域有关地区的水资源；同时法案要求所有地下水和地表水的提取都必须得到河道局的许可。

二是水资源委员会的成立。水资源委员会是一个国家机构，其目的是就全国范围内的水资源养护问题向政府和河流当局提供咨询意见。委员会促进了跨区域水务工作的长期规划和合作，以满足各个权力机构地区的需要，例如，在河流流量本来较低的时期，通过促进调节水库来增加河流流量。但是需要注意的是，根据1963年的《水资源法》，该委员会没有规定的行政权。因此，水资源委员会在水质控制方面并无相应的作用，亦没有污染控制权，这也意味着委员会对于污水处理厂下游的河段污染难以规划治理。

我们认为，1963年的《水资源法》成功之处在于，在流域管理方面它正逐步形成系统化、集成化的管控思路，其中一些最重要的水资源管理职能已经规定由同一机构执行，这也标志着执政当局开始对流域进行综合管理，而流域机构的建立为水资源管理与地方政府的逐步分离提供了准备。

此外，河流管理机构的建立也使得供水行业参与的单位数量大幅减少。截止1973年年底，供水行业参与单位的数量从1956年的1000多家减少到198家（其中地方当局数量大幅减少，联合委员会数量有所增加），行业的集中度进一步提升。

供水行业组织架构得到优化，但污水处理行业问题犹存。供水单位的数量锐减，整体的组织架构得到了一定程度的优化，但1963年的《水资源法》并未能实现主要机构之间的重大合并，仍有一百多个机构参与管理主要的供水职能。而对于污水处理行业来说，仍有下列问题待解：

一是污水处理行业集中度仍较为低下。污水处理参与单位的数量仍然基本与1945年持平（1393家），且污水处理和供水功能继续独立：前者继续作为地方当局的职能，而后者仍然由地方当局机构或私人供水公司管理，并没有相应的组织来协调供水和污水处理当局。

二是污染情况进一步恶化。对污水处理不重视的态度导致许多地方政府在污水处理方面的投资力度匮乏，且奖惩机制的缺失使得政府缺乏改善污水处理质量的动力；此外，60年代河流污染事件的数量不断增加，这反过来又增加了河流水提取的处理要求。英国在当时使用的污水处理标准为1908年公布的污水标准（the Royal Commission Standard 20/30 for Disges，即皇家委员会排放标准20/30），该标准主要限值为污水的生化需氧量(BOD)低于20mg/l，悬浮物的BOD低于30mg/l。但是，在60年代末至70年代初，估计仍有多达60%的污水处理厂达不到上述标准，3000多个处理厂发生不标污水排放，英国污水处理行业的污染问题并未得到有效解决。

2 二十世纪70年代水务行业脱离地方政府控制

2.1 1973年《水法》颁布，水务局应运而生

虽然1963年的《水资源法》对供水行业的管理架构进行了优化，通过河道局和水资源委员会的设立开始对流域进行部分综合治理，但是在二十世纪60年代后期，污水处理和供水独立管理的主要缺陷迅速浮出水面，河流污染事件的数量不断增加，供水、污水处理和污染控制的分权严重限制了有效的水质管理。

此外，欧洲一系列框架协议对水质要求的日趋严格也直接加重了地方政府的运营压力。1970s欧洲陆续出台了一系列关于水质和污水处理的框架协议，其发展可以总结为三个阶段浪潮，并侧重不同方面。欧洲框架法规的变革以及其对水质标准的高要求持续推动欧洲水务行业的市场化进程（也在后期促成了法国和意大利水务市场的部分私营化以及英国地区的全部私营化）。

在此背景下，英国1973年的《水法》应运而生。1973年的《水法》被称为英国水管理的“革命”，其特点在于它取消了地方政府对水的管理，水务管理已不再是地方政府的职能。“水务革命”迅速整合约1500家管理单位（29个河道局，157家供应团体，1300多家污水处理局）为10个水务局，并要求将地方当局、水务承办商（法定公司除外）和排水当局的所有资产转移给水务局。水务局取代河道局，在综合流域治理的基础上统一为水环境的全方位管理。水务局负责英国所有重要的水务职能，包括并不限于水资源保护、水处理和分配、污水收集、污水处理和处置、水质管理、污染控制、河流管理、防洪和土地排水、娱乐和美化设施、渔业和航运等。

水务委员会的建立是《水法》的另一个亮点。水务委员会是一个独立的法定机构，由十名水务局主席及十名由政府委任的独立委员组成，其宗旨是搜集业界共同关注的问题，并就一般问题充当中央政府与水务局之间的桥梁（与此同时，水资源委员会被废除）。

根据1973年《水法》，政府保留了对水务行业所有功能的最终责任，并有责任整理和发布关于水的需求情况，以及实际和预期水资源的信息。法案还赋予中央政府审查和批准水利当局的计划和方案的责任，从而对资本投资力度产生显著影响。

对于私有的法定水务公司来说，1973年《水法》基本没有对其产生影响；在政府的有限度管控下，私营水务公司仍维持着约1/5规模的市场份额。新成立的水务局从地方当局和联合（水）管理委员会手中接管了157家供水企业，而约有30家独立供水公司仍然存在。尽管法定水务公司将在供水地区作为供水当局的代理人，但公司继续由私人资本提供资金，并继续占有约20%-25%的供水市场份额。

2.2 资金筹措脱离地方政府，商业化模式提升效率

随着1974年4月水务局的成立，英国首次通过单一组织统筹负责一个地理区域内的水环境管理，并将水务行业从地方政治控制中剥离出来。1973年《水法》的颁布和水务局的成立带来了两个核心变化：

一是水务行业的投资资金筹措方式与地方政府分开，且水价不再由中央政府补贴。在1973年《水法》之前，地方水务部门的收入并没有从地方政府的总预算中分离出来，其使用仍需经过地方政府的统一调配，地方当局可以决定收入是用于经营和改善供水服务还是划入地方当局的一般预算。1973年《水法》在经济层面带来了两个关键变化：（1）从地方政府财政预算中剥离水务行业相关资金，满足投资要求的资本可以通过向中央政府借款和从客户那里获得收入来筹集资金；（2）水价（即水费）不再由中央政府补贴地方政府的水费支持补助金，水务局有义务在收回成本的基础上运作，以确保收费符合其收入要求，这也带来了水价的上涨。水务局的主要收入来源包括：抽水费、供水费、污水及处理费、工商业污水及环境服务收费、捕鱼牌照及收费、土地排水费、咨询费用、投资及土地收入等。

二是引入商业化模式带来了效率的提升。1973年《水法》使整个行业将水视为一种经济产品，而不是单纯地将其视为公用事业的提供品。《水法》给水务行业带来了一种商业化管理的思维模式，可以进一步提高行政效率和经济效率，而其核心在于设立了能够实现规模经济的大型水务管理机构，并取消了水费补贴；而在水务局随后的发展过程中，上述思维始终贯穿其中：

（1）在1979-83年间，水务局进行了重大的内部改组以精简其行政机构，1973年每个水务局都有一个多达52名成员的执行委员会，其中大多数是地方当局任命的，而重组后的裁减工作人员多达30%。（2）为了鼓励竞争和提高效率，在1980年代初期，政府要求水务局定期按每项服务的固定价格编制“业绩指标”。（3）为了确保各机关能够实现自筹资金的目标，中央政府每年为各机关规定了详细的财务要求，并要求各机关编制每个财政年度的审计财务报表；政府设定的财务要求包括：每个管理局每年的最高资本开支、各部门每年向中央政府借款的限额、限制每家公司可拨备的金额、业绩的设定以经营支出为目标。在上述改革下，水务局已经能够实现规模经济，尤其是在污水处理、供水、管理、研究和培训方面。

2.3 标准趋严、投资不足等问题仍存

欧洲立法日益严格，河流污染问题持续。英国于1973年1月1日正式加入欧洲共同体。欧洲共同体下达了23个“水指令”，另外有四项规定对水资源立即产生影响；此外，1975年和1980年欧洲出台的关于水质和污水处理的框架协议引入了多个新参数要求，并缩短了参与者达标的时间限值，对水务运营的管理进一步加严。其中，1980年的饮用水质框架列出超过66个参数（包括最大容许浓度[MACs]，指导限值以及最小值的参数值等），并包含感官、生理生化、有毒有害物质、微生物和硬水软化的最低要求；虽然修订后的98年版本减少至48个和健康相关的必须指标，但是上述规定的落实极大地加重了地方政府的运营压力。

水务局成立后实行的综合管理方式有助于确定投资目标，并可以根据有关需要的判断“提高”或“降低”河流水质标准。虽然水务局的建立有效提高了经济效率，但并不总是有利于环境的改善，两方面原因：一是水务部门在制定标准方面有很大的自由裁量权，这也直接导致了排放许可证要求的放宽；二是水务局被赋予的污水处理厂经营者和河流质量监管机构的角色相互冲突，水利部门不愿进行自我管理和自我起诉，因此造成河流污染的事件急剧增加，水质下降，不能满足欧盟标准，污染问题进一步恶化。

此外，继承的和持续资本开支的沉重负担是1974年结构调整后水务行业面临的一个最重要的问题。继承方面，水务局成立后继承的总债务为136亿英镑，其中95亿英镑来自地方政府，22亿英镑来自中央政府，还有20亿英镑来自其他来源。

持续资本开支方面，水务运营资产的设备老化需要更新和置换，其引发的容量不足、渗漏等问题都需要通过投资解决。上世纪70年代末和80年代初适逢英国滞涨，在此背景下政府并不愿意让水务部门增加借款或向客户增加收费以满足其资本开支要求；因此保守党政府自1979年以后逐步削减公共开支，水务局的开支和投资也被大幅削减，水务局的实际借款数额亦显著减少；资金的缺乏使得资本投资方案的高需求无法被满足，这种情况在1980年后达到巅峰，政府允许水务行业使用的资本投资额仅占1974的一半左右。

欧盟对于水质的要求不断提高，而英国国内水质污染得不到有效改善，政府在多方面因素考虑下并不愿通过增加税收或增加借贷的方式来满足水务局增加的投资需求，缺乏投资使得污染事件继续恶化，导致英国持续违反若干欧共体指令。到了1980年代中期，欧洲委员会决定对违反两项欧洲委员会指令的政府启动检控程序，适逢当时公用事业私有化计划正在如火如荼地进行中，英国政府开始考虑水务行业的私有化。

3 二十世纪90年代水务行业实现私有化

3.1 从政治到水务，1989年英国实现水务私有化

二战后英国奉行凯恩斯的市场供求经济学说，在战后的一段时期内，凯恩斯主义的确通过国家干预使英国物价稳定，收入上升，经济进一步发展。然而20世纪中后期英国政府对凯恩斯主义的过于迷信，使其忽略了社会基本矛盾，将注意力单纯放在了供求关系上，为国家的经济安全埋下了重大的安全隐患。1973年英国经济出现了“英国病”，也就是所谓的滞胀状态。1979年，撒切尔夫人领导的保守党上台，奉行货币主义政策。当时政府反对用宽松的财政政策和货币政策去刺激市场的需求，而是采取减少国家干预、发挥市场机制的方法来重新启动经济发展。

在货币主义政策的指导下，英国开展了历史上规模最大、范围最广的私有化运动。英国国企私有化从1979年到1989年经历了四个阶段，通过公开出售国企股份进行私有化改革。英国水务私有化正是在私有化运动的大背景下进行的。

水务行业本身的政策也在持续修订中。为了应对水务局不断增加的资本投资要求和解决环境污染问题，政府在1983年修订并颁布了新的《水法》。新《水法》的基本假设是，一个高效运行的水务公司能以最低成本最好地为用户提供符合规定标准的服务。

1983年的《水法》对水务局的管理模式进行了进一步优化：一是改变了水务局的组织结构，进一步减少了地方政府的作用，并通过允许公司以更商业化的方式运营，为私有化铺平了道路；二是缩小了董事会的规模，核心目的是减少地方当局的代表人数，使水务局的运行模式更贴近于企业；三是明确水务局可以直接从私人资本市场借款，和从中央政府借款并行成为水务局的融资方式；四是将成本效益原则引入行业，以评估资本投资需求，并试图采用长期边际成本定价来确定水价。

随后，1986年的《水务行业私有化白皮书》（Government White Paper on Privatizaion of Water Industry）讨论文件首次建议对现有的水务局进行私有化。这份文件的第一稿仅是简单地把水务局移交给私人所有，而不改变其权力或责任。它将要求水务局在作为私营公司的情况下有责任提供水和污水处理服务、并完成控制洪水、河流水质和控制抽取等任务。这份文件受到了广泛批评，因为人们认为不应让私营企业既从基本服务中获取利润，又负责履行环境管理职能（这也并没有改善水务局被赋予的污水处理厂经营者和河流质量监管机构的角色相互冲突的问题）。而后文件被修正，经修订的办法规定，所有管制和河流管理职能（例如污染控制、土地排水和防洪等）将由一个新的监管机构—国家河流管理局（Nationanl Rivers Authority，简称NRA）负责，而水务局提供的供水和排水服务（涉及到利润，这也是改善管理绩效的最有效激励因素）在保留的同时移交给私人所有。

1989年11月，英国政府出售了10家水务公司，完成了水务行业的私有化。

3.2私有化后，投资增加、水质提升、运营成本控制

1989年，政府通过资产出售的方式，将十家水务局私有化，并授予私人公司25年的特许经营权。同时，1989年的《水法》为水务行业的私有化提供了正式的法律依据和机制，它将现有的水务局转变为新的供水和排水公司，并任命它们为各自地区的承办人。私有化后，服务与监督职能分离，这是相比之前的组织结构最大的不同，即现有的法定水务公司须接受来自政府相关组织（NRA）的监管。此外，《水法》取消了之前对法定水务公司借款或支付股息的限制，水务局可以直接从私人资本市场借款，进一步放开了水务局的融资方式。

私有化后，水务市场迎来了三大变化：

一是投资及资本开支的力度显著增加。在私有化后的前8年，按通货膨胀调整后的价格，10家私有水务公司的营业利润增长了一倍以上（+142%），叠加融资方式的放开，水务行业的投资和资本开支的力度显著增加：私有化之前的6年内，水务局年均投资仅为15.5亿英镑；私有化后的6年内，私有水务公司的年均投资几乎翻倍（30亿英镑）；到2010年，年均投资额达36亿英镑。

二是河流水质的明显提升。在资本的持续推动下，1990-2009年期间，英格兰和威尔士地区的河流生物水质均有明显提升，而未实现水务私有化的北爱尔兰和苏格兰地区，河流生物水质下降或基本不变。

此外，饮用水水质也在私有化的刺激下有所提升。1989年，英国首次引入了规定饮用水质量的数值标准的法规。而根据饮用水监察局（DWI）2004年的报告显示，整体而言，英国的水务公司在2003年符合标准的比率达到99.88%，在2,896,252项测试中仅有3,418项违反标准，而到2018年这一比率已经达到99.95%。

三是运营成本得到有效控制。十家水务局自然垄断的局面为英国水务行业带来了一定程度的规模效应，水务行业整体的运营成本在私有化后呈现下降趋势，并在2001年到达1993-2004年间的最低点。

3.3 政府的支持和监管的健全是私有化成功的原因

截至目前，英国四个主要的公用事业部门电信、天然气、水和电力均已经实现私有化，并在政府指定但独立的监管机构监督下运营。时至今日，英国亦是世界范围内唯一一个水务完全私有化的国家，英国的供水和排水服务由10家区域性私营供水和排污公司以及12家规模较小的私营供水公司提供，呈现自然垄断的局面。

我们认为，英国水务行业私有化成功的原因主要有以下两点：

一是英国政府大力支持私有化。水务局上市之初，为了弥补多年的投资不足，并确保其股份对投资者具有吸引力，英国政府采取了如下举措：1）免除了十家水务公司的所有长期债务（共50亿英镑）；2）为水务公司提供了15亿英镑的现金注入，也被称为“绿色嫁妆”；3）拨备了120亿英镑的资本税免税额，以确保水务公司与其他长期累积资本免税额的公司相比不处于劣势。此外，政府在每家水务公司都保留了“黄金股份”（后于1995年1月1日赎回）,以防止任何不必要的收购，保持行业稳定。

二是英国水务行业拥有完善的监管架构。英国水务公司受到水务服务管理局（Office of Water Services，简称Ofwat）、环境局（Environment Agency，简称EA）和英国饮用水监察局（Drinking Water Inspectorate，简称DWI）的共同监管，其监管方向有所不同：

Ofwat成立于1989年，主要负责英国水务行业的经济行为监管；它独立于政府行事，旨在为消费者提供物有所值的服务。Ofwat设定了自来水公司向客户收费的限额，并旨在保护客户从供应商处获得的服务水准。

EA成立于1995年，是一个非行政部门的公共机构，由英国政府的环境、食品和农村事务部（Department for Environment Food and Rural Affairs，简称DEFRA）发起，主要负责英格兰环境的保护和改善。

DWI是DEFRA的下属部门，主要负责监管英国的全部公共供水业务。它的职责包括评估英国的饮用水质量、对水务承办商进行技术审核等。该部门每年都会发布一份报告，向公众全面展示英国饮用水的质量和相关问题。

此外，英国水务消费者委员会（Consumer Council for Water，简称CCW）负责为消费者维护利益；水务公司如对监管有异议可向竞争委员会提出上诉。总结来说，英国的水务行业监管体系完善，权责明确，为英国水务市场的正常运转提供了强有力的保障。

3.4 水价上升和利润至上使得“再公有化”重回讨论

水务行业的再公有化趋势是一个全球范围的趋势。2000年到2014年间，全球出现了约180个再公有化案例，其中在法国、美国等水务行业市场化程度较高的国家发生的情况最甚。但是，再公有化的趋势尚未波及到英国。

私有化的成功有效推进了英国水务行业的发展，然而不可忽视的是，私有化同时也意味着很高的政治风险，这包括市政当局失去了对一个重要的公共服务的某些控制权，增加了发生紧急情况时的不确定性，以及相关专业技能的丧失（这会使得重新获得运营变得十分困难），加之私有企业很可能会为提高劳动生产率而进行裁员，甚至政府部门也会因管理功能的调整而导致部分人员失业，并会对水质、环境价值、公共健康等很多方面产生影响。

而对于英国来说，在经历了一系列服务质量差、价格高、股东分红丰厚的丑闻和争议之后，英国开始思考是否要进行水务行业的再公有化。2018年10月进行的一项调查显示，83%的受访者支持水资源国有化，叠加2018年英国公共服务首屈一指的承包商Carillion的破产更加动摇了公众对私营部门提供公共服务和基础设施能力的信心。在此背景下，英国工党提出将水务行业和其它一些公用事业重新纳入公有制模式。

我们认为，英国提出再公有化主要有以下两点原因：

一是水价的大幅上涨。自1989年以来的30年间，尽管有Ofwat对水价进行限制，水价的涨幅比通胀率仍高出约40%。格林威治大学公共服务国际研究中心主任戴维•霍尔(David Hall)曾表示，“监管系统本身就是功能失调的。监管机构保护消费者的职责与确保企业有足够资金进行投资的总体职责之间存在根本矛盾。而实际上，监管机构把所有时间都花在与公司及其投资者沟通上，监管机构与被监管机构的关系变得过于亲密，监管力度也随之减弱。在设定水价上限时，监管机构更多地考虑到的是所设定的价格是否能够确保每家公司获得至少等于资本成本的税后回报，并确保公司的收入、利润和现金流能够使他们在资本市场上以合理的条款融资。”同时，监管机构在设定效率目标方面亦过于宽松。Ofwat的效率要求水务公司为消费者平均每年节省约400英镑，但它仅相当于每年1%的生产率提高，这甚至远低于英国经济同期1.5%的平均增长率。

二是私营水务公司重利润轻运营使得水务运营质量下降。英国水务行业的监管是基于价格限制，而不是对利润或回报率的控制；在收入端控制的情况下，企业为了获得高额利润会尽可能地降低成本；而降成本导致的直接问题是英国的供水漏损问题严重，而企业疏于治理。自2010年以来，所有水务公司的股东派息已达135亿英镑以上，几乎与这些公司的税前利润相当，但它们却始终没有堵住全国高达30亿升的供水漏损，这背后的核心原因是私人水务公司已经基本垄断了英国水务行业，其并没有动力改善服务；且相比治理漏损，引入更多的水资源花费的成本相对更低，因此水务公司在经济层面也没有改善漏损的意愿。

尽管近年来再公有化的呼声甚嚣尘上，但随着2019年7月保守党赢得大选胜利，支持公共服务国有化的工党宣告失败，英国水务行业是否会再公有化就目前来看仍是一个问号。

当前，中国水务行业的私有化和市场化过程也在进行中。对于中国是否会在不久的将来也会出现再公有化的问题，我们认为可能性较低，原因有以下两点：（1）与英国的情况不同，中国政府对于水价的监管力度更强，多年来水价平稳，并没有大幅上涨；（2）在政府的严格把控和多方位的技术支持下，国内漏损率多年来维持在15%左右，且近年有下降趋势，而英国近年的漏损率为20%左右。综上，我们认为中国水务行业未来有能力继续扩大市场化程度，且随着近年来外资企业在华业务进入收缩阶段，中国国有和民营水务公司仍有较大的发展空间。

4 英国水务市场龙头——泰晤士水务

为了更深入具体地了解英国水务市场发展，我们将以英国水务市场的龙头泰晤士水务 （Thames Water）为例，对公司的发展情况进行简要分析。

4.1 英国最大的水务公司

泰晤士水务是英国最大的供水和污水服务提供商，拥有400多年水务管理经验。公司服务人口1500万（约占英国1/4人口），每日为伦敦、泰晤士河谷及周边地区供应饮用水约27亿升，处理废水约44亿升。公司目前运营97座水处理厂（供水管道长度超过31,000km）和351座污水处理厂（污水管道长度超过109,000km），拥有30个原水水库、288个饮用水泵站和2530个污水处理泵站，并开设英国首个海水淡化厂。

泰晤士水务的成立可追溯到17世纪，其前身新河公司建设新河的历史迄今已有400多年。1974年，英国设立十大地区水务局对水流域进行综合监管，泰晤士河水务局即负责管理泰晤士河流域水资源。1989年，泰晤士河水务局私有化改制为供排水公司，主要负责供排水及污水处理职能，成为英国最大的水务公司。经历1995-2000年国际扩张阶段，泰晤士水务已成为世界排名第三的水务公司，聚焦供水、污水处理和零售业务运营及交互，业务布局稳定。

公司2018/19年度供水量27亿升/日，每日水循环中心处理污水44亿升，实现营业收入21亿英镑，EBIT和EBITDA分别为1.3和10.6亿英镑，监管资产价值达137亿英镑。公司近年来营业收入稳定，同时保持对基础设施建设的投资力度，供排水系统不断完善，目前公司主要投资的泰晤士河Tideway隧道（未来将成为英国规模最大的污水治理工程），建成运营后可收集伦敦泰晤士河97%的污水，并可以连接已建成的Lee隧道；该项目的建成投运将有助于进一步提升公司污水治理效率和规模，促进水质量和水环境的持续改善。

2017年公司控股股东Macquarie Group（麦格理集团）就出售剩余持有的全部泰晤士水务股份与Borealis Infrastructure以及Wren House Infrastructure Management组成的合资公司达成协议。根据公司2018/19财政年度年报，目前公司控股公司仍为Kemble水务控股集团（麦格理领导的收购联合体）。

4.2 营业收入稳中有升，资本开支维持高位

公司近年来的营业收入保持稳定增长的趋势，2019财年（截至20190331）营业收入达20.8亿英镑（同比+1.9%）。公司营业收入的增长主要受益于“量价齐升”，即平均水价的上涨及人口总量增长带来的用水需求增加。公司的水价收费标准受到Ofwat监管，近年来公司的供水和污水处理综合水价有所提升，但相较于英国地区平均账单仍存在一定价格优势；此外，根据公司发布的商业计划草案，2020-2025年公司平均水价有望下调，进一步提升竞争力。

公司业务布局情况稳定，近年来公司资本开支稳定提升（2004-2018年投资额超过150亿英镑），2019年公司总共投资了11.89亿英镑用于Lee隧道、泰晤士河Tideway隧道等供排水基础设施建设，以及智能水表等设备改善；近年来公司经营现金流较资本开支相比仍有一定缺口，需持续提升外部融资力度和经营效率以满足公司投资扩张的需求。

相较于公司营业收入的稳定增长，近年来公司净利润波动幅度较大，ROE呈下降趋势。2017-2019财年公司净利润持续下滑，分别为1.39/1.34/0.98亿英镑，主要是营业成本、资本开支及财务费用的增长所致。2019财年总运营费用增加了6040万英镑至16.55亿英镑，主要系电力成本增加、员工成本增加、折旧及摊销增加等。

公司商业模式相对稳定，近年来财务费用率有所提升，资产负债率水平保持在80%左右且略有上升，主要系公司继续加大举债融资力度所致；但是考虑到公司融资渠道较多，且约一半的债务是固定利率，融资成本相对通货膨胀仍处于较低水平。公司经营业绩依然保持稳定，融资多元化渠道增加，未来随着水道管网等基础设施建设完善后，公司ROE水平有望实现回升。

4.3 私有化浪潮中的泰晤士水务

1973年的《水法》成立了10个主要的水务局，其中最大的水务局就是泰晤士河水务局。泰晤士河水务局由60名成员组成的董事会控制，负责泰晤士河流域的供水、污水处理等综合流域管理工作。1988年私有化前夕，泰晤士河水务局总收入5.97亿英镑，总支出3.86亿英镑，上交政府盈利2.11亿英镑。

1989年前后，英国私有化时代到来。泰晤士河水务局主席是“私有化”的主要支持者，他反对政府对水务局的经营进行干涉。私有化后新成立的泰晤士水务公司负责为伦敦和泰晤士河谷提供供水和污水处理服务。自私有化以来，随着盈利能力的稳步提升，泰晤士水务持续加大服务和基础设施方面的支出：二十一世纪初至今，公司累计投资了150多亿英镑，2018年12亿英镑的投资水平达到了私有化前5年投资的3倍，而大量的资金投入也有效改善了公司供应的饮用水质量（例如在1997年完成的AWT计划，该计划为所有主要的处理厂引入了臭氧和颗粒活性炭吸附工艺，并将它们与现有的处理工艺结合起来）。时至今日，公司供水水质符合监管标准的程度达到99.96%，高于全国平均水平（99.95%）；此外，2018年公司约支出3.6亿英镑用于治理漏损：从2003年至今，公司漏损率降低了27%。

目前，泰晤士水务公司正在积极进行“泰晤士河潮汐隧道”项目建设。该隧道长15英里，宽7米，深达65米，是英国水务史上规模最大的基础设施建设项目，旨在防止每年数百万吨的污水从首都已满负荷的维多利亚下水道溢流到泰晤士河，将大大提升排水和污水收集处理能力，改善泰晤士流域水环境。隧道于2016年开工建设，项目建设投资约42亿英镑，预计于2024年完工。

综上所述：

（1）英国水务行业的发展和工业化、城镇化进程紧密相连。英国的水务行业发展始于第一次工业革命，工业化成功带来的经济增长推动了人口的增长和城镇化水平的提升，这也进一步带来了用水需求的快速增长；英国的水务基础设施建设欧洲领先，政策的出台（1963年的《水资源法》、1973年的《水法》及后续的修订）持续优化行业管理架构和处理效率，但是水质不达标带来的污染问题和政府投资意愿的匮乏等问题仍存；适逢当时公用事业私有化计划正在如火如荼地进行中，英国政府开始考虑水务行业的私有化。

（2）英国水务行业私有化是英国私有化运动浪潮下的必然结果，对行业发展起到了正面推动作用。1973年英国经济滞胀后，英国保守党执政并主张通过减少国家干预、发挥市场机制的方法来重新启动经济发展，这也开启了英国历史上规模最大、范围最广的私有化运动，而英国水务私有化正是在私有化运动的大背景下进行的。水务行业私有化后，投资及资本开支的力度显著增加、河流及应用水水质明显改善、水厂运营成本得到有效控制，行业重回快速发展轨道。

（3）再公有化趋势全球重启，在中国大规模发生可能性较低。2000年起水务行业的再公有化趋势在全球蔓延，主要原因系私有化带来的水价大幅上涨，以及私营水务公司重利润轻运营使得水务运营质量下降。中国水务行业的私有化和市场化过程也在进行中，再公有化在中国大规模发生的可能性较低，主要原因系：（1）中国政府对于水价的监管力度更强，多年来水价平稳，并没有大幅上涨；（2）在政府的严格把控和多方位的技术支持下，国内水务运营质量正稳步提升。而核心原因则是中国和欧美国家的政治监管、经济体制等方面有着根本性的差异。未来，随着外资企业在华业务进入收缩阶段，中国国有和民营水务公司仍有较大的发展空间。

5 风险提示

中国、英国的宏观经济政策、行业阶段、市场化程度、公司类型等均存在一定差异，英国水务行业和泰晤士水务公司的发展仅起到参考借鉴作用，中国水务行业环保公司的未来发展存在不确定性。

原标题：英国水务：全面实现私有化的利与弊