律师点评：本案例的行政处罚决定存在如下问题：①监检报告不符合排放标准要求不能作为定案证据。《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2014）要求，二噁英应按测定均值计算。测定均值根据《生活垃圾焚烧污染控制标准》3.15是指：“取样期以等时间间隔（最少30分钟，最多8小时），至少采集3个样品测试值的平均值，二噁英类的采样时间间隔为最少6小时最多8小时”。本案例中的监测检报告中二噁英采用一次采样，不符合《生活垃圾焚烧污染控制标准》测定要求，其出具的数据不能作为超标依据。②行政机关应对其懒政怠政行为承担责任。从本判决书中看到，该案系2017年8月进行监测，到2018年5月行政机关才进行立案调查，且未发现其这样作有何正当理由，所以本判决书用“不符合逻辑和客观规律”来界定行政机关的这一行政行为。③监督性监测未制作取样记录。环境保护部办公厅环办[2011]123号《关于加强污染源监督性监测数据在环境执法中应用的通知》对监测性监测是这样规定的：“二、各级环保部门要建立环境监测机构和环境执法机构的协作配合机制。污染源监督性监测的现场监测工作由环境监测机构和环境执法机构共同开展。环境执法机构人员负责对排污单位污染防治设施进行检查，将采样过程记入现场检查（勘察）笔录，并要求排污单位当事人确认。”本案例中未发现其是否进行了采样过程记录的描述，所以该监测报告的制作过程不合法。
河南省开封市龙亭区人民法院
行政判决书
（2019）豫0202行初2号
原告开封中节能再生能源有限公司。住所地：开封市祥符区范村乡元府庄村西。统一社会信用代码：914102126959690446。
法定代表人王珩，董事长兼总经理。
委托诉讼代理人曹庆华，公司员工，代理权限为特别授权。
委托诉讼代理人马辉，河南道洱律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被告开封市祥符区环境保护局。住所地：开封市祥符区经一路与纬一路交叉口北一百米路西。统一社会信用代码：114102240053628792。
法定代表人董伟，局长。
委托诉讼代理人丁学庆，单位员工，代理权限为一般代理。
委托诉讼代理人霍朋杰，河南悦盛律师事务所律师，代理权限为特别授权。
原告开封中节能再生能源有限公司(以下简称“中节能公司”)不服被告开封市祥符区环境保护局（以下简称“祥符区环保局”）对其作出的汴祥环罚决字[2018]第57号行政处罚决定书，于2019年1月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2019年1月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告中节能公司的委托诉讼代理人曹庆华、马辉，被告祥符区环保局的委托诉讼代理人丁学庆、霍朋杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告祥符区环保局于2018年7月30日作出汴祥环罚决字[2018]第57号行政处罚决定书。该处罚决定书载明：本机关于2018年5月15日对违反大气污染防治法立案调查。经调查，你单位2017年10月份大气污染物超标排放。上述行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求”的规定，已构成违法。以上事实有调查询问笔录、现场检查（勘查）笔录、大气污染物检测报告等证据为凭。根据你（单位）违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，参照《河南省环境行政处罚裁量标准》，你（单位）的违法行为为严重。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条第二项“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：(二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的”的规定，本机关决定对你（单位）作出如下处理决定：1、责令改正违法行为；2、处以罚款捌拾万元。
原告中节能公司诉称，开封市祥符区环境保护局行政处罚决定书认定的事实不清，证据不足。开封市祥符区环境保护局处罚的依据主要为：1、调查询问笔录；2、现场检查（勘查）笔录；3、大气污染物检测报告。以上三项证据中第1、2项不能作为处罚的依据。因为第1项调查询问笔录不能确定2017年10月份超标排放的事实，第2项亦没有现场发现存在违法行为，也不能确定2017年10月份超标排放的事实。唯一能够证明存在违法行为的证据是第3项大气污染物监测报告，但该监测报告是陕西省环境检测中心通过一次采样作出，具有一定的偶发性和不确定性。在听证会上我公司提供了自2016年9月份至2018年5月份的四次的监测报告，该四次监测报告为我公司委托独立第三方有检测资格的江苏力维监测科技有限公司和江苏苏理持久性有机污染物分析检测中心有限公司出具的监测报告，其中有一次监测的日期与陕西省环境监测中心监测的时间非常接近，但以上四次监测过程中均没有发现我公司存在超标排放的问题。因此我方主张陕西省环境监测中心在监测取样时可能存在二次污染的问题，从而导致采样不准，所以其出具的监测结果可能与事实不符。但该意见并未被开封市环境保护局采纳。因此，该局做出的行政处罚认定的事实不清，证据不足。现我公司诉至法院，请求撤销开封市祥符区环境保护局汴祥环罚决字[2018]第57号行政处罚决定书。
原告为支持其诉求，提交以下证据：第一组1、江苏力维检测科技有限公司出具的检验报告一份（报告编号：LVAF090212c，取样日期：2016.09.11-09.12）；2、江苏苏理持久性有机污染物分析测试中心有限公司出具的检测报告一份（报告编号：SLAG010184-1，取样日期：2017.10.18-10.19）；3、江苏苏理持久性有机污染物分析测试中心有限公司出具的检测报告一份（报告编号：SLAG010184-2，取样日期2017.11.07）；4、江苏苏理持久性有机污染物分析测试中心有限公司出具的检测报告一份（报告编号：SLAH010201，取样日期：2018.05.27-05.30）；5、江苏苏理持久性有机污染物分析测试中心有限公司出具的检测报告一份（报告编号：SLAH010225，取样日期：2018.06.26-06.27）；6、江苏苏理持久性有机污染物分析测试中心有限公司出具的检测报告一份（报告编号：SLAH010265，取样日期：2018.07.28）；上述证据证明开封中节能再生能源公司近三年来自行委托第三方检测机构对公司二噁英等排放物进行不定期检测的事实以及各检测周期内，检验报告的结果均符合国家相关规定的标准。第二组1、1#炉烟气污染物排放因子检测数据分析一份（采样日期：2017.08.26）；2、1#炉烟气污染物排放因子检测数据分析一份（采样日期：2017.10.18）。证明两次采样日，1#炉工况运行正常，各项数值均在合理区间，不存在异常波动情况，两次检测报告二噁英检测结果应一致。
被告祥符区环保局辩称，我方具有作出行政处罚决定的法定职责，且行政处罚事实清楚程序合法。原告公司主要从事垃圾焚烧发电项目，2011年建成，2013年投产，生产过程主要污染物为二氧化硫，氮氧化物等气体。2018年7月中国环境总站委托陕西省环境监测中心站对原告生产过程中产生的废气当中二噁英类物质进行监督检测，抽样时原告系正常生产，检测报告显示废气中二噁英类毒性当量超标，原告违反了大气污染防治法第18条规定，后被告对原告立案调查，并向原告送达行政处罚听证告知书，原告申请听证，我局也组织来听证会，之后被告我方对原告做出行政处罚决定书并依法送达原告，我方具体行政行为程序合法。另外，原告申请撤销行政处罚理由不成立，陕西省环境监测中心站是独立的民事主体，并具有合法资质的第三方监测机构，对监测数据真实性合法性负责。综上，被告对原告的行政行为事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回原告诉求。
被告祥符区环保局在举证期限内依法向本院提交了以下证据：证据1、陕西省环境监测中心站作出的陕环监（2017）第083号监测报告一份，证明原告在生产过程中，烟气中二噁英类毒性当量超标。证据2、行政处罚立案审批表一份，证明我局发现原告的违法行为后，于2018年5月15日依法对其立案处理。证据3、现场检查（勘查）笔录一份，证明原告在2018年5月15日处于生产状态，原告虽建有污染防治设施，但存在超标排放的问题。证据4、2018年5月15日调查询问笔录一份，证明原告公司主要从事垃圾焚烧发电项目，2011年6月建成，2013年6月投产，生产过程中产生的主要污染物为二氧化硫、氮氧化物、烟尘等。证据5、汴祥环责限字[2018]1号责令限制生产决定书及送达回证各一份，证明因原告违法超标排放，我局于2018年5月18日依法向其送达责令限制生产决定书，责令其限制生产、及时整改。证据6、行政处罚事先（听证）告知书、送达回证及现场情况照片各一份，证明我局对原告拟处罚前，依据《行政处罚法》的规定，依法告知其有权申请听证的权利。证据7、营业执照及曹庆华身份证复印件各一份，证明行政处罚决定的证据。证据8、案件调查终结报告及河南省环境行政处罚裁量标准各一份。证明处罚的依据。证据9、原告行政处罚听证申请书。证明原告依法申请听证。证据10、祥符区环境保护局听证笔录、原告公司营业执照、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件、授权委托书、受托人身份证复印件、原告提交的证据目录及相应证据、听证意见书及整改方案的汇报、行政处罚告知审批表、行政处罚决定审批表、行政处罚案件讨论记录、行政处罚决定书、送达回证及现场照片各一份，证明行政处罚程序合法。
经庭审质证，原告对被告提交的证据质证意见为，对证据1检测报告真实性无异议，但对证明目的和检测结果有异议，因为该检测机构作出的鉴定结论与原告提供的江苏力维和江苏苏理检测公司的多次结论相矛盾，因此该检测报告的结论可能存在取样不准，其结果具有一定的偶然性和不确定性。对证据立案审批表、现场检查（勘查）笔录、调查询问笔录无异议。但是虽然我方生产过程中排放有污染物，但一直对环保工作非常重视，并严格控制污染物的排放，我方同时也是一家民生企业，因此对环境污染没有造成严重后果。对证据5责令限制生产决定书及送达回证无异议，该证据也证明我方非常重视环保工作，积极配合国家政策，自查、控制污染排放。对证据事先（听证）告知书、送达回证及现场情况照片、营业执照及曹庆华身份证复印件无异议。对证据8案件调查终结报告及河南省环境行政处罚裁量标准无异议，但被告不能依据一次有偶然性的鉴定报告对原告做出行政处罚。对证据9无异议。对证据听证申请书及听证程序无异议。但是需提出的是在证据10中被告提出的原件，没有在开庭前向法庭提交法律意见书，该法律意见书给出的法律建议是不建议开封市祥符区环境保护局依据一次偶然性的检测报告对原告进行行政处罚。
被告对原告提供的证据的质证意见为，对两组证据真实性无异议，但原告单方委托相关检测机构检测废气中污染物含量每次的取样日期均是固定时间节点，而不是持续性的时间区间，原告提交的检测报告只能显示取样当天的排放情况，不能说明其不存在违法超标排放物。被告方提交的检测报告检测单位为中国环境检测中心，报告性质为监督性检测，检测结果显示原告方二噁英含量超标，检测结果应以被告方提交检测结果为依据。我方依据检测报告行驶行政处罚权具备事实和法律依据。
本院对上述证据认证如下：原告提交的第一组证据中的4、5、6及第二组证据，虽然是原告自行委托，但其监测不违背被告在2018年5月18日作出的汴祥环责限字[2018]1号《开封市祥符区环境保护局责令限制生产决定书》中载明的“改正方式包括：制定整治方案、实施整改、自行或委托监测”的事项，原告委托江苏苏理持久性有机污染物分析测试中心有限公司进行监测是原告按照被告的要求进行的，该行为在整改期间，且监测单位有合法的监测质证，故原告的该证据来源合法，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以认可。对被告提交的证据符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以认可。
经审理查明，原告中节能公司主要从事垃圾焚烧发电项目，2011年建成，2013年投产，生产过程主要污染物为二氧化硫，氮氧化物等气体。2017年10月中国环境总站委托陕西省环境监测中心站对原告生产过程中产生的废气当中二噁英类物质进行监督检测。2018年5月15日，被告祥符区环保局以原告中节能公司大气污染物超标排放立案。同日8时40分，被告对原告进行现场检查（勘察），笔录里没有显示用何设备进行检查，得出的结论是：2017年第三季度，你单位大气污染物超标超国家规定排放标准3.7倍。同日9时，被告对原告一名工作人员进行了一份调查。2018年5月18日，被告作出汴祥环责限字[2018]1号《开封市祥符区环境保护局责令限制生产决定书》，该决定书载明：“我局于2018年5月16日对你（单位）进行了调查，发现你（单位）实施了以下环境违法行为：大气污染物超标排放。以上事实，有大气污染物监测报告等证据为凭。依据《中华人民共和国环境保护法》第六十条的规定，我机关决定责令你(单位)自2018年5月18日起至2018年7月30日止限制生产。改正方式包括：制定整治方案、实施整改、自行或委托监测等。你单位应当在收到本决定书后立即整改，并在15个工作日内将整改方案报我局备案并向社会公开。整改期间不得超过污染物排放标准或者重点污染物日最高允许排放总量控制指标排放污染物，并按照环境监测技术规范进行监测或者委托有条件的环境监测机构开展监测，保存监测记录。你（单位）完成整改任务后，应当以15个工作日内将整改任务完成情况和整改信息社会公开情况，报我局备案，并提交监测报告以及整改期间生产用电量、用水量、主要产品产量与整改前的对比情况等材料。限制生产决定自报我局备案之日起解除。我局将依法对你（单位）履行限制生产措施的情况实施后督查，并依法作出处理或处罚。”同日，被告将该决定书向原告送达。原告对该决定书没有复议，也没有提起诉讼。原告于该决定书作出后的2018年5月27日、6月26日分别委托江苏苏理持久性有机污染物分析测试中心有限公司对其排放物及7月28日对炉烟气污染物排放因子进行监测，原告称其污染物气体排放中的二噁英毒性值均符合排放标准。
被告提供的证据中还有：2018年5月15日调查终结报告一份；2018年7月11日被告祥符区环保局行政处罚告知审批表一份；同日，被告出具汴祥环罚先告字[2018]第57号开封市祥符区环境保护局行政处罚事先（听证）告知书一份及送达回证一份，显示于同日向原告进行了送达；同日，原告中节能公司申请听证；2018年7月19日进行听证；2018年7月30日作出汴祥环罚决字[2018]第57号《开封市祥符区环境保护局行政处罚决定书》。原告对该行政处罚决定书不服，提起诉讼。
本院认为，《中华人民共和国大气污染防治法》第五条规定，县级以上人民政府生态环境主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。违反本法规定，县级以上人民政府生态环境主管部门可以针对违法行为，作出责令改正、限制生产、停产整治、罚款等。本案被告开封市祥符区环境保护局作为县级以上人民政府生态环境主管部门，有权对本行政区域范围内的大气污染防治作出处罚，是本案适格被告。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人、或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新做出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。本案被告于2018年5月15日立案调查，虽然通过询问原告部门主任进行调查和检查（勘验），但是在其检查（勘验）笔录里不显示被告用何仪器设备进行监测，且2018年5月份检查（勘验）得出“2017年第三季度，你单位大气污染物超标超国家规定排放标准3.7倍”的结论，不符合逻辑和客观规律。另外，被告于2018年7月30日作出汴祥环罚决字[2018]第57号开封市祥符区环境保护局行政处罚决定书中所依据的证据为“大气污染物检测报告等证据为凭”，庭审中，被告陈述其所依据的大气污染物检测报告为2017年10月中国环境总站委托陕西省环境监测中心站对原告生产过程中产生的废气当中二噁英类物质进行监督检测的监测报告，该监测报告显示监测时间为2017年8月26日、检测设备名称为机械式炉排炉、断面位置为1#炉外烟囱、检测污染物为生活垃圾焚烧炉排放烟气中污染物限值二噁英（0.1ngTEQ/m3）、检测结果为平均值0.47（0.1ngTEQ/m3）。该检测本身存在一定的偶然性，且与处罚决定时间间隔10个月之久，被告未提供2017年委托监测时对原告排放物进行监督、检查以及检测方面的任何证据，在监测报告出来的10个月后才立案并凭监测报告对原告作出行政处罚决定主要证据不足。此外，2018年5月18日，被告作出汴祥环责限字[2018]1号《开封市祥符区环境保护局责令限制生产决定书》，主要内容为“发现你（单位）实施了环境违法行为：大气污染物超标排放……责令你（单位）自2018年5月18日起至2018年7月30日止限制生产。改正方式包括：制定整治方案、实施整改、自行或委托监测等”。被告在没有对原告是否进行整改进行评估的情况下，又于2018年7月30日作出汴祥环罚决字[2018]第57号《开封市祥符区环境保护局行政处罚决定书》，对原告作出“1、责令改正违法行为；2、处以罚款捌拾万元”的处理决定。其中的“责令改正违法行为”属于对同一行为作出的重复处理决定，有失行政决定的严肃性，违背一事不再罚的原则。
综上，被告作出行政处罚决定书的主要证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，判决如下：
撤销被告开封市祥符区环境保护局于2018年7月30日作出的汴祥环罚决字[2018]第57号行政处罚决定书。
被告开封市祥符区环境保护局于本判决生效后六十日内重新作出行政行为。
案件受理费50元，由被告开封市祥符区环境保护局承担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省开封市中级人民法院。
审判长 王 昀
审判员 万姗姗
审判员 王春英
二〇一九年五月十日
书记员 丁 一
