如何建设具有中国特色的全国碳排放权交易市场 ——访国家气候变化专家委员会副主任

2019年9月23日，联合国秘书长古特雷斯将在纽约联合国总部召开联合国气候行动峰会，旨在集中展示各方积极应对气候变化的行动和成效，为各国应对气候变化提供政治推动力，提振全球气候行动的信心与水平。

建设全国统一碳排放权交易市场是我国利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动经济发展方式绿色低碳转型的一项重要制度创新，也是加强生态文明建设、落实国际减排承诺的重要政策工具，自2017年底启动以来，在国际社会产生广泛影响并备受关注。

当前，我们正面临国内强化产业转型升级、促进经济高质量发展，国际上落实并实施《巴黎协定》、强化减排努力和行动的新形势。如何进一步完善和落实全国碳市场的总体方案和制度建设，加快实施进程并在全球以碳价机制促进低碳转型的变革趋势中发挥积极的引领作用？记者采访了国家气候变化专家委员会副主任、清华大学教授何建坤。

记者：我国碳排放权交易试点工作的进展如何？

何建坤：2011年，按照“十二五”规划纲要关于“逐步建立碳排放交易市场”的要求，我国在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳7个省市启动了碳排放权交易试点工作。截至2019年6月底，7个试点碳市场覆盖了电力、钢铁、水泥等多个行业近3000家重点排放单位，累计成交量突破3.3亿吨，累计成交金额约71亿元，企业履约率保持较高水平，形成了要素完善、特点突出、初具规模的地方碳市场。试点范围企业的碳排放总量和强度实现“双下降”，显示出碳市场以较低成本控制碳排放的良好效果。各试点在体系的设计和运行方面积累了丰富经验，比较和验证了各种不同政策设计的适用性，为建设全国统一碳市场积累了经验、奠定了基础。

中国试点碳市场的实践表明：碳市场促进了控排企业的节能减排，增强了低碳转型意识，提高了碳资产管理能力，扩展了低碳技术研发和低碳项目融资来源，催生了碳核查、碳会计、碳审计、碳资产管理、碳金融、碳交易等新业务和就业岗位，对试点地区经济高质量发展作出了积极贡献。

记者：如何建设具有中国特色的全国统一碳市场？

何建坤：与欧美发达国家和地区的碳市场相比，我国碳市场建设在所处经济发展阶段、国际碳减排责任、碳排放行业分布和电力市场化程度等方面都有很大不同。因此，在学习、借鉴欧美发达国家和地区碳市场建设的经验和教训的基础上，更要把碳市场建设的一般性理论同中国的国情相结合，建设有中国特色的全国碳市场。例如，要坚持全国碳市场建设与供给侧结构性改革和促进经济高质量发展等宏观经济政策相一致，统筹好全国碳市场建设与电力市场化改革进程之间的关系，统筹好全国碳市场建设近期与长远、效率与公平之间的关系，统筹好全国碳市场建设与地方碳市场试点和全球碳市场发展的关系。

全国碳市场在建设初期应基于强度而非基于总量。基于强度的碳市场鼓励企业提高能效水平，有助于淘汰落后产能，促进整个行业技术升级和经济高质量增长；对有些产品和技术比较复杂的行业，则宜采用历史强度下降法。两种方法都是通过控制企业碳强度下降水平来实现碳强度下降的目标，不同于欧美国家和地区碳市场预先确定对企业排放总量的限制，以实现碳排放量绝对下降的目标。不过，我国碳排放额度分配也必须考虑预期的碳排放总量控制，以便与我国对外承诺的碳排放总量达峰目标和“十三五”规划中能源消费总量控制目标相衔接，发挥协同效应。需要强调的是，碳排放总量控制应遵照循序渐进的原则，逐步在配额分配中得以体现；碳排放额度分配初期以免费分配为主，逐渐引入拍卖机制并不断增加拍卖比例，以强化碳市场的激励作用。

记者：如何加快推进全国统一碳市场的建设步伐？

何建坤：全国碳市场从电力生产和供应业起步，将分阶段逐步扩大覆盖的行业、降低企业门槛标准，力争在“十四五”期间扩大到石油化工、化学原料和化学制品制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼和压延加工业、有色金属冶炼和压延加工业、造纸和纸制品业、民航业等年综合能耗达到1万吨标准煤的企业。目前覆盖的温室气体种类为二氧化碳，排放源类别不仅包括化石燃料燃烧产生的直接碳排放，也要包括电力和热力使用的间接碳排放——在我国电力市场尚缺乏价格传导机制的情况下，促进电力消费部门节电与发电部门提效的联动，是我国碳市场设计有别于发达国家的一个特点。

加快推进全国碳市场建设步伐，还要重点推进以下工作：

一是加快建立完善全国碳市场制度体系，推动出台《全国碳排放权交易管理暂行条例》，适时发布企业排放报告管理办法、市场交易管理办法、核查机构管理办法等重要配套规定；

二是加快推进全国碳市场基础设施建设，优化碳排放数据报送系统，完善全国碳市场注册登记系统和交易系统建设方案并加快实施；

三是推动重点单位完成碳排放数据的报送与第三方核查工作；

四是组织发电行业做好启动工作，制定发布发电行业配额分配技术指南，组织开展电力企业配额测算工作；

五是强化基础能力建设，重点组织面向生态环境系统、各相关部门、发电行业重点排放单位以及第三方核查机构等各类市场参与主体的能力建设和培训活动，鼓励地方、行业协会和中央企业集团主动发挥作用，为碳市场的顺利运行提供人才保障和技术支撑。