政策盘点: 进入治水“无人区” 看中国如何求解？

在设施建设上“世界级”的成就，带给中国污水治理的“荣光”似乎已渐暗淡，现在包括有关部门、各级政府、行业企业在内，都要面对高速但粗放增长带来的遗憾，发展阶段和复合环境问题的夹缝地带，以及来自中央层面和公众对水环境治理“又多又快”的攻坚任务和需求。无论是基础设施补短板还是与水有关的各项污染治理攻坚、“大保护”，对地方政府而言，面临的是水资源、环境、生态、安全的多重目标和挑战，既要在宏观上处理城市规模、经济、人口发展和资源环境、生态空间的关系，还要在城市、工业聚集区、农村等具体的治理领域，进行目标和经济技术可行方案的适配、博弈。

任务的叠加、挑战的交织，使得这一轮以流域生态环境改善为指向的治水事业，其与经济社会发展相互影响、制约的关系进入了空前的纵深，求解的困难程度也是独一无二、世界级的。

近期国内治水政策、行动的频繁出台，展示了在各具体领域的中国探索，其中有认知的进步，也有争议；显示了实践的坚决，但同样存在结果的不确定。在很多具体问题上，中国的治水实践进入了独自求索的“无人区”，在一个个宏伟目标之下，事业和行业的参与者们，都需要大胆敢为，更需要理性清醒。

流域治理保护：污染的责权利分清楚，才是开始动真格

9月2日-6日，生态环境部在河北省秦皇岛市启动了最后一批渤海地区入海排污口现场排查工作。截至目前，环渤海13个城市入海排污口现场排查任务全部完成。从今年6月开始，相关部门采取“一竿子插到底” 的方式，组织1590名业务骨干，分两批开展入海排污口现场排查工作。据悉，这是历史上最大规模的渤海入海排污口排查行动。也是去年末正式打响的渤海治理攻坚战的重要内容。业界分析认为，渤海多年治理仍不改污染“本色”的根本原因，在于入海排污口长期是一笔“糊涂账”，底数不清，源头不明，陆源污染物排放总量居高不下。

重点流域特别是跨行政区域的河湖治理，如果污染物来源、排放不能搞清楚，切实地削减和针对性地控制也就无从谈起，边稀里糊涂地污染，边稀里糊涂地治理，真金白银的治理投入，只能收获事倍功半。

这一局面正在被打破。围绕长江大保护，环境主管部门将排污口排查放在首批任务里。

今年初，生态环境部正式启动长江入河排污口排查整治专项行动，涉及城市达63个，要用2年时间对入河排污口摸清底数、开展监测、溯源分析、整治管控。“要搞清楚往长江里排污的到底有多少排污口，到底在哪里排，到底谁在排，排什么，排多少？”上述工作是根本改善长江生态环境质量的基础工作，是在跨地区流域治理上破开“公地悲剧”一团乱麻的重要手段，也为下一阶段围绕长江治理保护形成责权利明确的管理机制，提供技术性、基础性依据。

今年以来，已经进入制定快车道的长江保护立法，核心目标即在中央和地方、地方与地方、上中下游的利益协调。

7月26日，生态环境部对外披露，目前在制修订中的《长江保护法》，草案正在形成、完善，计划今年底之前提请全国人大常委会审议。

这是一部被寄予很高期望的环保法律，业界希望能够解决跨区域生态环境保护中管理体制的问题，在机构设置、权限分配等方面打破目前的部门限制和行政分割。

而令业界期待的还有这一轮治理、管理方式突破对环境监测、预警、溯源等需求的扩展和提升。近期笔者参加一个业内讨论会获悉，有关部门不仅将继续加快加强长江流域水质固定监测站的建设，还开始关注长江水质自动巡测系统的建设运行，未来结合环境高分卫星，将准确及时掌握固定源、港口码头等污染排放，以及目前高发的固废转移倾倒等的规律和突发情况，为下一步高效污染防控、环境监管提供技术手段。

提质增效：钱从哪里来？钱该怎么花？

5月，三部委联合发布《城镇污水处理提质增效三年行动方案(2019—2021)》，对城市污水处理下一阶段明确了发展方向。方案提出，经过3年努力，地级及以上城市建成区基本无生活污水直排口，基本消除城中村、老旧城区和城乡结合部生活污水收集处理设施空白区，基本消除黑臭水体，城市生活污水集中收集效能显著提高。在此前后，已经陆续有多省出台了自己的方案。从各地方案的目标来看，基本沿袭了上述内容。一些提出了新建改造管网的具体数量，一些则是将收集率、进水浓度的数值提升纳入核心工作目标。其中，江苏方案还提出有效管控合流制排水系统溢流污染，加强排水管网清通养护工作，积泥深度不应超过管径的1/5。

粗略看过各地的提质增效方案后，大体有三个感受：

一是方案里侧面反映出的国内城市生活污水目前的真实收集率和进水污染浓度水平，真的不太好看，这让不少城市此前当做成绩宣传的高污水处理率显得颇为尴尬；

二是各地方案面目太过相似，南北方自然地理条件、城市规模、经济发展水平的巨大差异，在具体工作安排的取舍、轻重、缓急上，完全看不出差别，基本上是按照国家方案给出的菜单，挨个点了一遍；

三是工作目标和实施路径的匹配性，不清晰，非常关键的投入产出评估，仍旧缺位。后两个问题，都要归结为一个非常严峻的问题，这一轮提质增效，需要多少钱？钱从哪里来？

上一轮污水处理设施投入已经沉淀万亿级别的资产，而从眼下和将来的任务看，还需要十倍甚至几十倍的投入。

比如有专家表示，根据上海、北京对地下管网的排摸调查统计，保守估计城市地下管网破损比例至少1/3以上。而修复造价一般在700万-1300万元每平方公里。按此估算，光是管网新建改造等就至少需要三万亿到五万亿的投入。

不止如此，很多城市下定决心要做的雨污混接摸排与改造，“合改分”、海绵城市建设，更是烧钱能力强大的活儿。近日，财政部、住建部联合印发《城市管网及污水处理补助资金管理办法》，补助资金用于支持海绵城市建设试点、地下综合管廊建设试点、城市黑臭水体治理示范、中西部地区城镇污水处理提质增效。但这种财政资金仅具备示范意义，各个城市还得自己想办法为城市治水下一阶段提质增效筹集资金。而大部分城市特别是中西部城市往往面临以下问题：

一，减税降费、经济下行期间，更大的地方财政收支压力，遇上地方债务风险控制，地方政府能拿出来的资金有限。

二，现行污水处理收费，价格尚未能覆盖运营成本，提价空间有限，操作难度大。在提质增效的资金安排上，各地方案千篇一律提到了完善收费，但在这一问题上既无时间表，也无具体评估。

7月18日，国家发改委、财政部、生态环境部、住建部联合发布《关于进一步加快推进中西部地区城镇污水垃圾处理有关工作的通知》，鼓励盘活存量资产，鼓励厂网一体化；同时健全价格收费政策。将生态环境成本纳入经济运行成本，完善污染者付费制度。

事实上，这两项政策是高度相关的，没有合理稳定的回报，引入社会资本加入下一轮城市治水不会再是一件仅凭吆喝的事情。除了极少数不差钱的城市，绝大多数城市管理者都需要“当家知道柴米油盐贵”，科学适配工作目标和实施路径，要有决策管理的经济可性分析，因地制宜选择性价比最优的方案。

农村治水：中央思路是明确的，各地实践要准确领会

按照有关部门的要求，两个多月前，各地就应该把本省农村生活污水处理设施排放标准上报了。现在的情况是，一些已经制定出台，一些还在征求意见，但业界争议还不小。

有专家认为很多地方在制定农村排放标准过程中，并未能充分准确领会政策层反复强调的农村治水应“实事求是”的精神。从标准指标的选择、数值的确定来看，基本上还是沿袭了城镇排水一级b甚至一级a标准。这样的指标对应只能采取城镇污水处理的工艺，而这样的工艺对于广大农村地区，基本不具备经济性、运行管理的可行性。

正如王洪臣老师近年来反复呼吁的，化肥流失导致的面源污染才是农村水环境主要氮磷来源；农村污水处理排放标准应主要针对耗氧物质，重点治理卫生和黑臭问题。

可能正因为发现一些地方政府还在“执迷不悔”。5月，生态环境部出台《农村生活污水处理设施水污染物排放控制规范编制工作指南（试行）》，再一次明确了因地制宜、经济技术可行的原则。

事实上，近年来，国家对农村污水治理的思路，一直是比较清晰的，不仅强调和农村人居环境改善、厕所革命结合，强调源头治理、利用为先、生态经济，在目标上，也明确以解决黑臭和改善人居为阶段性目标。

7月3日，九部门联合发布《关于推进农村生活污水治理的指导意见》，再一次明确指导方针，提出因地制宜、利用为先，就地就近、生态循环，建管并重、效果长远；明确鼓励就地回用，强调“污水减量化、分类就地处理、循环利用”。

7月8日，生态环境部会同水利部、农业农村部印发了《关于推进农村黑臭水体治理工作的指导意见》，强调以黑臭治理切实成效为导向，按照“查、治、管”分步实施，从源头入手，综合施策。从2018年“一号文件”开始一系列农村环境治理的中央政策来看，以黑臭水体治理和人居环境改善为导向的目标是明确的，对污染成因的分析和治理路径都强调综合、源头，强调因地制宜、实事求是，这是各地在制定排放标准、实施设施建设时应当考虑的基本前提和基础，从而为各种可能的生态经济长效的技术方案留出发展空间，实实在在地控制污染、改善环境。

工业聚集区：第三方治理在园区恰逢其时，试点还要突破老问题

近期，国家发改委、生态环境部发布《关于深入推进园区环境污染第三方治理的通知》（以下简称《通知》），将选择一批园区（含经济技术开发区）深入推进环境污染第三方治理，服务包括环境污染问题诊断、系统解决方案，污水和固体废弃物集中处理处置、烟气治理、污染物排放监测以及监管信息平台等环境综合治理服务。鼓励工业企业采取第三方治理，相关管理部门呼吁推动多年，奈何还是局限在个别试点范围内。而此次选择工业聚集区，一方面显示了我国工业污染防治的抓手转变；另一方面，也是希望探索以专业化、市场化治理提升工业聚集区污染防控水平、效率，并力图在园区环境管理上有所突破。

截至2018年9月底，全国2411家工业聚集区污水集中处理设施建成率达97%，自动在线监控装置安装完成率达96%，《水十条》中相关任务超额完成。不过，基础设施的到位并不代表工业园区污染防控的大功告成，环境管理的效率和水平才是决定因素。

而这方面的普遍状况并不令人满意。近来，工业聚集区不仅频频在中央环保督察中“榜上有名”，平时超标排放引发污染事件也屡有发生。而在不少业内专家看来，见诸报端的新闻只是冰山一角，相当数量特别是省级以下工业聚集区存在环境监管薄弱、环境风险高等突出问题，管理手段、人力、水平等存在严重的不匹配、不适应。

而此前一些园区引入专业治理企业的实践已经证明，专业化治理服务不只在于保障处理设施稳定达标排放，还有利于在横向纵向上对园区污染排放全过程进行摸底、梳理、诊断，对污染防控各环节进行整合、贯通、协调，有助于园区防控环境风险，减轻监管压力。

而随着环保督察、长江大保护等环保压力的持续推进，各地对工业聚集区特别是化工园区的治理攻坚步伐迈得很坚决。比如身处大保护一线的化工大省江苏，年初出台关于化工园区（集中区）环境治理工程的实施意见，就提出各项达标要求，园区环境绩效评价达不到80分以上，将面临各种“限批”惩罚。

环境监管的持续高压，令园区发展日益面临环保压力=生存压力的局面，主动寻求专业治理服务的积极性、主动性正在显著提高，对技术服务真正的市场需求正在释放。而据悉，产业界早已嗅到商机，围绕工业聚集区提供综合环境服务的布局、市场分割抢夺已经悄然开展，当然，这一轮企业间的竞争将主要在专业实力和以往业绩。

不过，第三方治理在企业层面推进中遇到的问题，同样也适用于园区。首要就是责任问题。尽管理论上有明确的合同约定，但实际操作中，一旦出了问题，要面临溯源、责任确定、以及在法律上追责、仲裁、赔偿补偿等细节，目前还都没有规范、通用的可行性操作，特别是在园区模式下，相关责任利益方更多，更复杂，希望这轮试点能有突破。

其次，还是老问题，园区经济效益和发展质量本就差异较大，加之经济下行，同样面临支付意愿、能力带来的回款问题，也是相关治理企业需要特别注意的风险。

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