《建设用地土壤污染责任人认定办法（试行）》（征求意见稿）

日前，环境部发布关于公开征求《建设用地土壤污染责任人认定办法（试行）（征求意见稿）》意见的通知，详情如下：

为贯彻落实《中华人民共和国土壤污染防治法》，规范建设用地土壤污染责任人的认定，我部研究起草了《建设用地土壤污染责任人认定办法（试行）（征求意见稿）》。现向社会公开征求意见。

各机关团体、企事业单位和个人均可提出意见和建议。有关意见于2019年11月5日前书面反馈我部（电子文档请同时发至联系人邮箱）。

联系人：土壤生态环境司 王斌、杨伟

地 址：北京市西城区西直门南小街115号

邮 编：100035

电 话：（010）56500676、56500677

传 真：（010）56500688

邮 箱：turangguanlichu@mee.gov.cn

建设用地土壤污染责任人认定办法（试行）

（征求意见稿）

第一章 总 则

第一条【目的依据】为规范建设用地土壤污染责任人的认定，依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土壤污染防治法》等相关法律，制定本办法。

第二条【适用范围】本办法适用于生态环境主管部门会同自然资源主管部门在依法行使行政监管职责中，建设用地土壤污染责任人不明确或者存在争议的土壤污染责任人认定活动。

第三条【责任人】土壤污染责任人，是指1979年9月13日《中华人民共和国环境保护法（试行）》生效后，因排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或有毒有害物质等，造成土壤污染，需要依法承担风险管控、修复责任的单位和个人。

涉及土壤污染责任的单位和个人是指具有前款行为，可能造成土壤污染的单位和个人。

第四条【认定管辖】责任人的认定由建设用地所在地设区的市级以上生态环境主管部门会同自然资源主管部门负责。

对管辖发生争议的，报请上一级行政机关协商指定管辖。

第五条【土地交易环节减少责任人认定纠纷的机制】拟取得土地使用权的单位或者个人在取得土地使用权前，应当向土地使用权人、不动产登记机构、生态环境主管部门等了解土壤污染状况，减少后期可能产生土壤污染责任人认定纠纷的风险。

未了解土壤污染状况的，承担土壤污染责任人无法认定的情形下，实施土壤污染风险管控和修复的责任风险。

对存在土壤污染风险的建设用地地块，土地使用权人应当按照地方生态环境主管部门的要求进行土壤污染状况调查。

第六条【协助土壤污染状况调查的义务】建设用地及周边曾存在的涉及土壤污染责任的单位和个人负有协助土地使用权人开展土壤污染状况调查的义务。

第七条【鼓励调查和责任协商】鼓励土地使用权人与涉及土壤污染责任的单位和个人之间，或涉及土壤污染责任的多个单位和个人之间就责任承担及责任份额达成协议，责任份额按照各自对土壤的污染程度确定。无法协商一致的，原则上平均分担责任。

因土壤污染责任争议导致未及时管控土壤污染风险，造成他人人身、财产损失，或者损害国家利益、社会公共利益的，土壤污染责任人、土地使用权人应当依法承担相应责任。

第八条【鼓励线索举报】鼓励任何组织和个人提供土壤污染责任人认定的有关线索。

生态环境主管部门应当会同自然资源主管部门向社会公布线索举报方式。对实名举报并查证属实的，给予奖励。

第九条【鼓励主动管控和修复】国家鼓励和支持涉及土壤污染责任的单位和个人自愿实施土壤污染风险管控和修复。

第二章 申请与调查

第十条【启动情形】土壤污染风险评估后，需要采取风险管控措施或者实施修复的地块，土壤污染责任人不明确或者存在争议的，土地使用权人、土壤污染状况调查报告或者土壤污染风险评估报告中提出的涉及土壤污染责任的单位和个人，可以向设区的市级以上生态环境主管部门提出责任人认定申请。

生态环境主管部门会同自然资源主管部门可以根据实际情况依职权开展土壤污染责任人认定。

第十一条【申请材料】责任人认定申请应当提交以下材料：

（一）责任人认定申请书；

（二）申请人及其法定代表人身份证明材料；

（三）符合技术规范的土壤污染状况调查报告；

（四）符合技术规范的土壤污染风险评估报告；

（五）其他涉及土壤污染的相关信息和线索。

第十二条【受理申请】接到认定申请后，生态环境主管部门按照下列情形作出处理：

（一）不符合本办法规定的，应当当场或者在5个工作日内作出不予受理的决定，并告知申请人；

（二）不属于本行政机关受理的，应当告知申请人向有关行政机关提出；

（三）申请材料不齐全的，应当当场或者5个工作日内告知申请人需要补正的全部材料，可以当场更正的，应当允许申请人当场更正；

（四）符合本办法规定，申请材料齐全或者申请人按照要求提交全部补正材料的，应当受理。

第十三条【调查的组织】生态环境主管部门会同自然资源主管部门在受理申请之日起10个工作日内，可以成立调查组调查，也可以指定或者委托调查机构开展调查工作。

调查机构应当具备土壤污染责任人认定所需要的专业技术能力。调查机构、调查人员应当与调查的建设用地和涉及土壤污染责任的单位和个人没有直接利害关系。

生态环境主管部门应当提供建设用地历史上污染事故应急处理情况，所涉及经营单位和个人经营活动中因污染受到行政处罚情况等信息和资料。自然资源主管部门应当提供建设用地土地使用权人历史信息，土地、矿产等资源开发利用情况及有关行政处罚情况，水文地质信息等信息和资料。

建设用地上曾从事生产经营的单位和个人应当提供生产经营活动中污染事故、污染物排放、生产工艺等信息和资料。

第十四条【调查组或者调查机构职责】调查组或者调查机构履行下列职责：

（一）调查涉及土壤污染责任的单位和个人的污染行为；

（二）调查涉及土壤污染责任的单位和个人的污染行为与建设用地土壤污染之间的因果关系；

（三）提出土壤污染责任人；

（四）提交责任人调查报告。

第十五条【配合调查规定】调查人员有权向有关单位和个人了解与土壤污染有关的情况，并要求其提供相关文件、资料。

第十六条【技术鉴定】调查组开展调查，需要进行技术鉴定的，生态环境主管部门可以会同自然资源主管部门指定或者委托相关技术机构开展土壤污染责任人认定的技术评估、鉴定等。

第十七条【土地使用权人补充调查】在调查认定过程中发现土壤污染状况调查结果难以支撑认定的，可以要求申请人补充土壤污染状况调查，也可以自行调查相关污染情况。

第十八条【因果关系判定】符合下列情形之一的，可以判定污染行为与土壤污染之间存在因果关系：

（一）涉及土壤污染责任的单位和个人在建设用地地块上有过本办法第三条列举的行为，污染物或有毒有害物质与土壤特征污染物具有相关性；

（二）涉及土壤污染责任的单位和个人在建设用地地块周边有过本办法第三条列举的行为，污染物或有毒有害物质与土壤特征污染物具有相关性，并且存在污染物或有毒有害物质能够到达该地块的合理的迁移路径。

第十九条【无法确定责任人的情形】符合以下情形之一的，可以提出无法确定责任人的意见：

（一）不存在或无法认定因果关系；

（二）因逃逸、信息不全等原因无法核实责任人具体身份；

（三）因涉及土壤污染责任的单位和个人灭失导致证据不足的。

第二十条【调查期限】调查组或者调查机构应当自启动调查之日起90个工作日内提交调查报告；情况复杂，不能在规定期限内完成调查的，经生态环境主管部门会同自然资源主管部门批准，可以适当延长，但延长的期限原则上不得超过30个工作日。延长调查期限的，告知申请人。

监测、技术评估、鉴定等时间不计入调查期限。

第二十一条【调查报告内容】调查报告应当包括下列内容：

（一）建设用地地块及污染情况概述；

（二）调查过程概述；

（三）责任人认定意见；

（四）法律法规和技术依据；

（五）其他事项。

调查报告应当附具有关证据材料。

第三章 审查与认定

第二十二条【调查报告的审查】调查组或者调查机构应当将调查报告送土壤污染责任人认定委员会进行审查。

认定委员会由设区的市级以上生态环境会主管部门同自然资源主管部门专职工作人员和有关专家组成。

认定委员会自收到调查报告之日起15个工作日内进行审查，出具审查意见。审查意见应当包括以下内容：

（一）调查报告提出的事实是否清楚、证据是否确实充分、适用法律是否正确；

（二）调查程序是否合法合规。

认定委员会应当依据审查意见，作出是否通过审查的结论。

第二十三条【审查通过的处理】调查报告通过审查的，认定委员会应当将调查报告及审查意见报送生态环境主管部门。

第二十四条【审查不通过的处理】调查报告没有通过审查的，应当退回调查组或者调查机构补充调查或重新调查。调查组或者调查机构应当自调查报告退回之日起30个工作日内重新提交调查报告。

第二十五条【调查报告的批复】生态环境主管部门应当在收到调查报告及审查意见之日起15个工作日内，会同自然资源主管部门作出批复；特殊情况下，批复时间可以适当延长，但延长的时间最长不超过30个工作日。

批复送达申请人、土壤污染责任人和土地使用权人后，责任人认定工作即告结束。

第四章 其他事项

第二十六条【陈述申辩】在土壤污染责任人调查、审查过程中以及批复前，应当充分听取土地使用权人、涉及土壤污染责任的单位和个人的陈述、申辩。土地使用权人、涉及土壤污染责任的单位或者个人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳。

第二十七条【责任承担】土壤污染责任人应当按照批复，依照《中华人民共和国土壤污染防治法》规定实施土壤污染风险管控和修复，并依法承担相关费用。

生态环境主管部门会同自然资源主管部门作出无法认定责任人批复的，土地使用权人依照《中华人民共和国土壤污染防治法》规定实施土壤污染风险管控和修复。

土壤污染责任人、土地使用权人对认定批复不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二十八条【归档保存】责任人认定结案的材料，应当按照一案一卷、文书齐全、手续完备的要求立卷归档。档案材料保存期限为30年。

土壤污染责任人认定结束后，可以向地方人民政府指定的负责生态环境损害赔偿具体工作的相关部门或机构通报相关情况。

第二十九条【终止情形】符合下列情形之一的，可以终止认定程序：

（一）土壤污染责任人之间协商达成一致的；

（二）土壤污染责任人认定过程中，经诉讼或仲裁等司法程序确认土壤污染责任的。

第三十条【纪律要求】调查、审查与认定的有关单位和人员在相关工作中应当诚信公正、恪尽职守，不得擅自发布有关信息，不得牟取私利，发现存在徇私舞弊的，依法追究相关责任。

第五章 附 则

第三十一条【产生不明确或有争议的情形】产生责任人不明确或有争议的情形包括：

（一）建设用地上曾存在多个从事生产经营单位和个人的；

（二）建设用地土壤污染存在多种来源的；

（三）其他情形。

第三十二条【认定费用】开展土壤污染责任人认定的生态环境主管部门和自然资源主管部门，依据《中华人民共和国土壤污染防治法》第七十条规定，应当向同级人民政府申请资金用于责任人认定。

第三十三条【生效时间】本办法自2020年7月1日起施行。

建设用地土壤污染责任人认定办法（试行）（征求意见稿）编制说明

为贯彻落实土壤污染防治法关于“土壤污染责任人不明确或者存在争议的……建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定”的规定，我部组织起草了《建设用地土壤污染责任人认定办法（试行）（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。有关情况说明如下。

一、背景

土壤污染责任人认定涉及当事人的切实利益，涉及历史责任人认定等法律问题，是需要在实践中进一步探索的一个难点。

土壤污染防治法通过制度设计尽可能减少需要认定的情形，如鼓励和支持有关当事人自愿实施土壤污染风险管控和修复。只有土壤污染责任人不明确或者存在争议的，才进行认定。

在制定土壤污染防治法过程中，全国人大提出，注意把握积极稳妥，扎实推进的原则。从我国土壤污染防治工作起步较晚，经验不多的实际出发，对有经验、看得准的，尽量细化；还需要继续探索积累经验的，在法律上为实践留下一定空间。这也是《办法》起草和制度设计需要遵循的重要原则。

二、编制过程

2018年12月，我部组织环境规划院启动《办法》编制工作。2019年1月，我部函请自然资源部确定《办法》编制的联系人并推荐专家参与编制工作。2月，形成《办法》初稿。3—4月，分别召开了部分省（区、市）生态环境部门座谈会，法学专家座谈会，石油化工、有色金属、钢铁等有关行业协会及部分企业座谈会，自然资源部相关司局座谈会，广泛听取意见。5月，征求了自然资源部相关司局及部内相关司局和直属单位意见。此后，经反复研究修改，于8月30日报部长专题会审议通过《办法》征求意见稿草案，并进一步修改完善形成征求意见稿。

三、主要内容

《办法》包括总则、申请与调查、审查与认定、其他事项、附则等5章33条。

第一章总则，包括目的依据、适用范围、责任人定义、认定管辖、土地交易环节减少认定纠纷的机制、鼓励事项等。

第二章申请与调查，明确了启动情形、申请、受理、调查的组织、调查职责、技术鉴定、因果关系判定、无法确定责任人的情形、调查期限、调查报告内容等。

第三章审查与认定，明确了审查的组织和审查内容、审查后的处理、调查报告的批复等。

第四章其他事项，明确了陈述申辩、责任承担、归档保存、终止情形、纪律要求等。

第五章附则，包括不明确或有争议的情形、认定费用、生效时间等。

四、重点问题的说明

（一）关于适用范围

《办法》第二条规定本办法适用于生态环境主管部门和自然资源主管部门在依法行使行政监管职责中，建设用地土壤污染责任人不明确或者存在争议的土壤污染责任人认定活动。这也是当前土壤污染责任人认定工作的重点。民事纠纷的责任人认定应当依据民事法律予以确定，不适用本《办法》。

（二）关于土壤污染责任人的定义

1.关于土壤污染防治法生效前责任人认定

1979年9月13日全国人民代表大会常务委员会令第二号公布试行的《中华人民共和国环境保护法（试行）》明确规定：“一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须充分注意防止对环境的污染和破坏……已经对环境造成污染和其他公害的单位，应当按照谁污染谁治理的原则，制定规划，积极治理”。

因此，《办法》第三条规定，土壤污染责任人是指1979年9月13日《中华人民共和国环境保护法（试行）》生效后，造成土壤污染，需要依法承担风险管控、修复责任的单位和个人。

国际上，在土壤污染责任人认定上溯及以往也是不少发达国家的做法，如美国对《超级基金法》生效前造成土壤污染的企业也要求承担责任。

2.关于历史遗留土壤污染是否区分合法和非法排污

土壤污染防治法生效后，无论是非法排污（如非法倾倒、填埋危险废物），还是正常生产经营过程造成的土壤污染（如无意的跑冒滴漏），均应当承担土壤污染防治责任。

对于历史遗留土壤污染，经综合考虑，《办法》第三条对土壤污染责任人认定未区分是否合法排污。主要考虑是：关于历史上是否合法排污的调查取证困难，实践中难以操作，可能导致很多历史遗留土壤污染无责任人承担，难以令社会公众信服。同时，即使是正常生产经营活动造成污染的单位和个人，尽管没有明显的违法责任，但是其污染的同时获得了经济利益，基于“受益者负担”的考虑，也应承担一定的修复义务。

（三）关于启动情形及申请人

1.依申请认定

《办法》第十条规定，土壤污染风险评估后，需要采取风险管控措施或者实施修复的，土地使用权人、土壤污染状况调查报告或者土壤污染风险评估报告中提出的涉及土壤污染责任的单位和个人可以提出责任人认定申请。也就是突出重点，不需要实施风险管控或修复的地块不进行责任人认定。

2.依职权认定

《办法》第十条规定，生态环境主管部门会同自然资源主管部门可以根据实际情况依职权开展土壤污染责任人认定。主要考虑是：土壤污染防治法规定，“地方人民政府及其有关部门可以根据实际情况组织实施土壤污染风险管控和修复”，这种情形下，政府部门需要主动开展土壤污染责任人认定。

（四）关于土壤污染责任人认定的组织安排

土壤污染责任人认定涉及历史污染调查、污染因果关系判定等，情况复杂、专业性强，需要规范认定程序，并组织专业力量辅助行政机关进行认定工作。

1.开展调查

参考《生产安全事故报告和调查处理条例》关于组织调查组进行安全事故调查的规定和经验，《办法》第十三条规定了两种调查方式：组成调查组调查、指定或委托技术机构开展调查，生态环境和自然资源主管部门应将相关资料提供给调查组或者调查机构。调查组或者调查机构的主要职责是：调查污染行为，判断污染行为与建设用地土壤污染之间的因果关系，提出土壤污染责任人，提交调查报告等。

2.审查调查报告

《办法》第二十二条规定，生态环境主管部门会同自然资源主管部门成立土壤污染责任人认定委员会（由行政机关专职人员和有关专家组成），对调查报告进行审查；审查通过的，认定委员会将调查报告及审查意见报送主管部门。

主要考虑是：行政主管部门对调查报告及其证据材料应当进行全面综合审查，以确保据此形成的认定意见是科学的、合法合规的。成立认定委员会，有利于培养稳定的认定队伍，提高认定工作的水平。

3.批复调查报告

《办法》第二十五条规定，生态环境主管部门应当在收到调查报告及审查意见后，会同自然资源主管部门进行批复。

（五）关于因果关系判定

《办法》第十八条规定符合下列情形之一的，可以判定污染行为与土壤污染之间存在因果关系：一是在建设用地地块上的责任人认定，根据调查（如环境影响评价文件、环境污染行政处罚记录、生产经营或工艺流程等信息）证明涉及土壤污染责任的单位和个人在建设用地上有过排放、倾倒、填埋污染物等《办法》列举的活动，且排放的污染物与建设用地土壤的特征污染物具有相关性的。二是涉及土壤污染责任的单位和个人在建设用地地块周边有过本办法第三条列举的行为，污染物或有毒有害物质与土壤特征污染物具有相关性，并且存在能够到达该地块的合理的迁移路径。

“相关性”主要是指排放的污染物或有毒有害物质与土壤中特征污染物具有一致性，或土壤中特征污染物是排放污染物或有毒有害物质在环境中转化或降解的产物。

（六）关于责任份额的分担

涉及多个土壤污染责任人的，《办法》第七条鼓励多个当事人之间按照各自对土壤的污染程度划分责任份额，达成责任承担协议。无法协商达成一致的，原则上平均分担责任。

上述规定参考了有关发达国家的经验。如英国《环境保护法1990：第ⅡA章污染土地法律指南》规定：在存在多个责任人时，根据责任方对相关污染负有责任程度的高低划分责任；如果缺乏依据划分责任，那么责任应该平分。

（七）关于责任人认定的费用

依据土壤污染防治法第七十条关于“各级人民政府应当......安排必要的资金用于下列事项……（二）各级人民政府及其有关部门组织实施的……土壤污染责任人认定……等活动”的规定，《办法》第三十三条规定，开展建设用地土壤污染责任人认定的生态环境主管部门和自然资源主管部门应当向同级人民政府申请资金用于责任人认定。

因此，土壤污染责任人认定工作不会加重企业负担。

（八）关于减少责任人认定纠纷的制度设计

《办法》规定拟取得土地使用权的单位或个人在取得土地使用权之前应当了解土壤污染状况，涉及土壤污染的单位和个人应当协助土地使用权人开展土壤污染状况调查，鼓励当事人之间达成责任承担协议，鼓励和支持相关当事人自愿实施土壤污染风险管控和修复，保证当事人的陈述申辩权等，通过制度设计，尽可能减少产生责任人认定纠纷的风险。

（九）关于防范廉政风险

《办法》设计了查定分离、报告审查、陈述申辩以及纪律规定等廉政风险防范制度。

（十）关于生效时间

《办法》规定自2020年7月1日起施行，主要是为地方实施留有一定准备时间。