河长制：我国流域治理现实困境与创新趋势

摘 要： “河长制” 是我国流域治理的一种创新措 施， 不仅有效促进了河流生态及沿岸经济的可持续 发展， 而且也有利于实现政府间合作治理、 转变政 府职能、 明确流域治理的责任归属。 然而， 在河长制由应急机制转变为常态化机制的过程中， 出现了 过度依赖行政权、 监督机制不健全、 协同治理存在责任困境、 法律措施不配套以及公众参与度较低的 问题。 如何克服现阶段的困境， 以达到河长制的长效治理， 从而实现其快速健康发展， 需要从行政组 织网络、 加强社会监督、 健全法律体系以及鼓励公 众参与几个方面加以推进。

关键词： 河长制； 流域治理； 创新

流域治理历来都是我国社会发展绕不开的话 题， 各地各界围绕流域治理， 吸收借鉴国外先进的 流域治理经验，出现了多种多样的治理方式与机制， 但都难以实现良好的效果， 或者难以长期实行。 随着国家对于绿色 GDP 的追求， 流域治理愈 发成为各级行政部门的关注点， 但是政策往往难以 实现预期的效果。 其原因症结主要在于流域治理的碎片化， 致使流域治理的相关部门与行政区域难以 达成有效治理。 2007 年， 太湖水危机的爆发， 无锡 市启动应急措施， 河长制作为一种创新机制应运而 生， 并迅速取得了瞩目的成就， 很快成为各地效仿 的机制。 随着时间的推移， 河长制经历了 10 多年 的发展， 取得了明显成效， 但是治水所面临的环境 愈加复杂， 原先的一些举措在现今社会治水中所取 得的成效越来越小。 因此， 当下我们有必要加强对 河长制问题的研究， 从而加快我国治水制度与措施 的革新。

一、 河长制： 流域治理的应急创新

我国河流湖泊众多， 面临着许多水治理的问 题。 多年来， 政府部门一方面积极根据实际情况进 行流域治理， 另一方面又主动借鉴吸收国外先进的流域治理经验， 尝试从中发掘有效的措施来应对我 国的流域问题。

（一） 国外流域治理典型实践形式概要

流域治理一直以来受到世界各国的关注与重 视。当前，各国所采取的治理实践形式主要有以下 三种类型： 一是以田纳西河流域为代表的流域管理局形式。 1933 年， 美国国会通过了 “田纳西河流域管理法”， 成立田纳西河流域管理局 （以 下 简 称 TVA）。 这样， TVA 在法律上有了充分的保障， 并 对 TVA 所具有的职能和权力做出明确的规定， 从 而有效避开了流域跨域治理难的问题。 另一方面， TVA 具有高度的灵活性和自主性， 既具有政府的权 力， 又具有私营企业的性质。 TVA 的管理职能由具 有政府权力的机构———TVA 董事会和具有咨询性质 的机构———地区资源管理理事会来实现。 正是这样 严谨的制度， 造就了田纳西河流域治理的一个成功 范例。 二是以澳大利亚墨累———达令河为代表的流 域协调委员会形式。 1987 年 10 月， 澳大利亚批准 了 《墨累———达令河流域协定》， 进行流域整体治 理， 在治理过程中突出各州的协调配合。 治理主体 包括墨累———达令河流域部长级会议， 主要负责整 个流域政策的制定与方向的确定。 墨累———达令河 流域委员会和公众咨询协会， 负责政策的执行， 广 泛收集各方意见， 联 系 公 众， 就 决 策 问 题 进 行 咨 询， 及时向社会公布最新的研究成果。 并 于 1993 年出台具体法律， 明确了协议的法律地位。 三是以 英国泰晤士河为代表的综合性流域机构形式。 根据 1973 年的水法， 成立泰晤士河水务管理局， 在环境 部的管辖之下， 负责对泰晤士河流域进行统一规划 与管理。 积极培育公民环保意识， 建立政府与公众 的沟通桥梁， 减少政策实施的阻力。

（二） 国内流域治理的基本现状

在吸收借鉴国外流域治理经验的基础上， 我国 各地也进行了有益的尝试。 由于我国疆域广大， 河流湖泊众多， 各地流域的水情差别不一， 基于不同目标和思想指导下， 采取了各种各样的治理措施， 形成了各具特色的流域治理模式。 主要包括以下几 种： 一是以流域规划管理为主的宏观模式。 长江的治理采取流域治理与行政区域治理相结合的体制。 流域管理机构对整个流域进行宏观管理， 长江水利 委员会主要从事流域综合规划的编制工作， 并负责 流域规划实施情况的监督管理 ［1］。 二是以流域的宏 观管理与直接管理相结合的模式。 黄河的治理在体 制上与长江差异不大， 主要区别在于流域管理机构 与行政区域内的地方水行政部门共同进行黄河的流域治理。 流域管理部门根据黄河水情对黄河进行宏 观 规 划， 包 括 水 土 流 失、 水 资 源 分 配、 抗 旱 防 洪 等； 地方水行政部门则是根据黄河的整体规划， 进 行分级逐层管理。 三是领导小组模式。 淮河治理领 导小组负责整个淮河流域治理工作的开展， 领导小 组办公室实质上相当于一个非地方的水行政管理部 门， 办公室设在淮委水资源保护局， 通过领导小组 会议进行决策和监管。 显而易见的是， 二者之间如 果没有充足有效的协调， 则很容易产生矛盾， 并且 如果与中央主管部门缺乏良好沟通， 会导致政策举 措上下不一， 难以有效开展。 四是综合治理模式。 塔里木河采取综合治理的形式， 成立流域管理委员 会， 负责统一协调， 进行决策， 办公室设在塔里木 河流域管理局， 该局是塔里木河流域管理委员会的 执行机构， 行使流域水行政主管部门的职能。

（三） 河长制———中国基于现实情境下的创新尝试

基于上文对于国内外流域治理方案和模式的分 析， 我国进行了各种有益的探索， 虽然有的取得了 短期效益， 但难以长期开展。 总体来说， 我国的流 域问题仍然十分突出。 在治理过程中， 往往出现多 龙治水或者 “环保不下水， 水利不上岸” 的局面， 导致行政效率低下， 部门之间协调困难， 水污染反 复等情况的出现。 2007 年， 太湖蓝藻爆发引发严重 的用水危机， 很大的原因就是各相关部门在常态化 水治理过程中相互推诿， 没有进行有效的水污染防 治， 也没有做好部门间的有效协调的结果。 正是在这种情况下， 无锡市委、 市政府立即进 行应急处理， 并于 2007 年 8 月 23 日， 出台了 《无 锡市河 （湖、 库、 荡、 氿） 断面水质控制目标及考 核办法 （试行）》。 文件中明确提出： 将河流断面水 质的检测结果 “纳入各市 （县）、 区党政主要负责 人政绩考核内容”， 各市 （县）、 区不按期报告或拒 报、 谎报水质检测结果的， 按 照 有 关 规 定 追 究 责 任。 这一创新举措， 就是 “河长制”。 河长制可以 看作是一种紧急情况之下的应急机制， 它的出现有 效地改善了水污染治理的问题。 一段时间内， 各地 纷纷效仿， 成为水资源保护和生态文明建设的首选机制， 形成一种 “河长上岗， 水质变样” 的共识。 而 且， 河长制逐渐由应急创新走向常态化机制 。 2014 年 3 月 21 日， 国务院新闻发布会上水利部准 备将河长制这一套完整的创新做法向全国进行推 广。 2016 年 12 月 11 日， 中共中央办公厅、 国务院 办公厅印发了 《关于全面推行河长制的意见》， 并 发出通知， 要求各地区各部门结合实际认真贯彻落 实。 自此， 河长制成为一种全国范围内普遍实施的 治水机制。 河长制作为一种有效的创新尝试， 就是由各级 党政主要负责人担任河长， 负责辖区内河流的污染 治理， 这样就明确了责任归属。 在有些地方还设立 市、 县、 镇、 村四级河长制， 从而实现了流域划区 治理的精准分割与全覆盖。 如此， 河长制有效调动 了各级各层次的行政力量， 大大提高了行政效率， 有效地促进了河流沿岸的可持续发展。

二、 河长制发展中的现实困境

河长制在其 10 多年发展推广中， 取得了一定 的成效， 各地根据辖区内河流的实际情况制定了针 对性的政策， 普遍实行 “一河一策”， 制定一系列 配套措施来管理队伍与管理经费； 沿河设置河长公 示牌， 提高公众对于河长制的认知程度； 建立流域 内全覆盖的管理层级， 将责任具体到镇村， 有效克 服碎片化治理问题， 等等。 但是， 河长制的 10 多 年发展尚不健全， 在其实际操作中， 仍然存在诸多 问题。

（一） 对行政权威的高度依赖

河长制的特点就是党政一把手担任河长， 在流 域的行政区域内， 具有最高的权威， 这也是河长制 取得成功的一大原因。 但是， 对行政权威的高度依 赖难以实现河长制的长效发展。 河长制的运作， 主 要是由 “河长”， 也就是党政一把手来负责河流治 理的各种事务， 自上而下向下一级 “河长” 作出要 求， 实现纵向协同， 并对辖区内整个流域负责， 有 的地方甚至实行问责 “一票否决制”， 迫使 “河长” 将各种大小权力集中在自己手里。 这种充满家长制色彩的一把手管理体制， 以权威为依托的等级制纵 向协同的基本特征没有改变， 即沿袭了权威的高度 依赖和信息的纵向流动， 因此在官僚制典型的强制 性协调特征上没有根本突破。 这样， 它也无法克服 以权威为依托的等级制纵向协同存在的逻辑悖反， 即用官僚制的看家武器突破官僚制， 用过时机制解 决今天面临的问题 ［2］。 当前河长制的发展， 还处于 推广发展阶段， 其实施过程中很多问题尚未显露。 也就是说， 在现今行政权威的高度依赖下， 纵向部 门之间的协调与横向之间的合作仍然可以实现行政 的高效率， 有效治理河流的水污染问题。 但是， 由 于当前社会的高度不确定性与高风险性， 会出现越 来越多的有关河流的公共问题， 且这些问题具有跨 域性与不可预知性。 而 “河长” 是地区的党政一把 手， 精力与能力有限， 且需要处理的事务繁多， 因 而难以集中精力来应对河流问题， 显得愈发力不从 心， 致使河长制未来可能走向平庸， 难以继续有效 治理水污染问题。

（二） 监督机制的不健全

目前河长制具有明显的权力制度特征， 河长作 为地方党委政府的主要领导人， 有权力自主决定是 否需要、 什么时间以及如何建立 ［3］。 由此产生了如 下几个问题： 谁来监督河长？ 监督机制由谁制定？ 考核标准依据什么、 谁来制定？ 是否向公众公布真 实的监督考核结果？ 等等。 河长制作为新兴事物， 缺乏对其进行监督考核的有效经验。 对河长开展监 督考核的部门， 也可能是从各地方、 部门抽调的人 员， 自然会出现下级对上级的监督考核， 由于我国 现行的科层制， 使得这种监督考核真实度较低。 大 多数是组织内部的自我监督与自我考核， 社会公众 对于结果不得而知， 并 形 成 了 以 “表 扬 和 自 我 表 扬” 为主的特征， 真正的 “一票否决” 几乎未见。 即使对外公布， 社会公众所看到的数据结果可能也 是经过修饰， 不具有可靠性， 如此成了一种皆大欢 喜的权力游戏 ［4］。 社会公众在河长的监督考核中， 完全不起任何作用， 社会监督遭到忽视。

（三） 协同治理的责任困境

在我国的水治理中的主体主要是环保部和水利部及其下属机构， 但是二者在实际工作中往往会出 现 “环保不下水， 水利不上岸” 的怪象， 致使水环 保长期效益低下， 责任相互推诿。 河长制的出现， 有效阻止了这种现象的发生， 其最大的一个特征就 是责任明确。 然而， 随着河长制的在全国各地的推 广， 最初的 “双河长制” 即由省、 市两级领导共同 担任河长， 发展如今三级、 四级河长， 河长制普及 到村， 形成了一张庞大的网络体系。 随着任务的层 层 分 解， 责任也愈加细化， 如 此 便 产 生 了 一 个 问 题， 随着协调者的不断增加， 协调者之间的协调又 成为制约协同效果的额外变量， 当协调者的协调问 题日益突出时， 部门间协同反而退居其次。 责任明 确的河长制， 演变成一条责任链， 责任链越长， 责 任越难追究。 另一方面， 河长制较好的处理了跨部 门、 跨区域的责任问题， 但是河长的这种责任意识是 来自外部的压力， 不具有持久的效力。 从 “经济人” 的角度分析， 作为河长的主要领导人， 有追求自身晋 升与提拔的内在激励， 周黎安教授在其论文 《中国 地方官员的晋升锦标赛模式研究》 中 明 确 指 出： “经济绩效是干部晋升的主要指标之一”， 因而发展 经济、 提高 GDP 成为河长的主要追求， 也是其所 承担的经济责任。 从而， 同一流域的不同区域河长 在治理中会出现协同的矛盾， 责任难以追究。

（四） 法律不完善

从本文开头不难发现， 国外各成功治水举措都 有与之配套的法律保障， 并明确规定了流域管理机 构的职责与权限， 而我国的治水机制尚缺乏法律制 度的保障。 河长制作为一种应急创新， 各地出台的 保障制度大多是政府行政法规、 暂行办法、 地方性 法规或者地 方 性 规 章。 在中央层面上有 《水 法》、 新修订的 《水污染防治法》 等等， 后者则有进一步 的规定： “县级以上地方人民政府应当采取防治水 污染的对策和措施， 对本行政区域的水环境质量负 责”； “国家实行水环境保护目标责任制和考核评 价制度， 将水环境保护目标完成情况作为对地方人 民政府及其负责人考核评价的内容。 我们发现， 虽 然现行的国家法律制度并没有直接规定 “河长制” 的具体内容， 但河长制设置与制定根本目标和指导原则与此不谋而合。 但是河长制作为新事物， 必然 有其特别之处， 旧有的法律规章不能完全明确河长 制的内容。 流域的治理， 是一个多元主体协同合作 的过程， 河长是最主要的主体， 社会公众也是必可 少的成员之一。 现行的法律制度一方面未能建立流 域统一管理和行政区域相结合的体制， 也没有指出 二者结合可能产生的矛盾， 而且还缺乏有效解决措 施； 另一方面， 未能以立法形式来保障社会公众在 整个流域治理中监督与参与的权力。

（五） 社会公众参与的冷漠

公民有序参与社会公共事务是现代公共治理的 基本要求， 公民参与流域治理属于公民有序参与的 重要方面， 对于提升流域公共治理绩效有重要意义 和作用 ［5］。 在我国水治理中， 社会公众一直处于边 缘地位， 鲜少参与到流域治理的决策与监督当中。 社会公众参与的冷漠既包括自身因素， 也有客观不 可控的原因。 水资源的利用与开发， 与社会公众息 息相关， 但是社会公众由于专业知识的缺乏， 即使 存在水治理的听证会也难以有效表达可用的意见与 观点。 另一方面， 我国政府管理体制具有 “条块结 合、 以块为主” 的特点， 这就使权利不对称、 信息 不对称被人为地放大 ［6］， 严重挫伤了社会公众参与 的积极性。 前文所赘述的法律不到位的一个重要表 现就是社会公众的参与权利得不到有效保障。 如美 国的环境公民诉讼制度中， 公民诉讼的起诉资格受 到的限制很少， 起诉事由可分两大类： 一是以包括 私人企业、 美国政府或其他各级政府机关在内的污 染源为被告， 主张其违反法定或主管机关核定的污 染防治义务； 二是以环境保护局长为被告， 主张其 疏于执行法定的非裁量性义务 ［7］。 在这方面， 我国 社会公众尚缺乏足够的法律意识， 难以以这种方式 去参与流域治理， 并且相关的法律保障不到位。

三、 河长制发展创新路径探析

2016 年 12 月 11 日， 中共中央办公厅、 国务院 办公厅印发了 《关于全面推行河长制的意见》， 并 发出通知， 要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实， 至此， 河长制上升到国家层面， 成为全国范围 内普遍施行的制度。 全面推行河长制是落实绿色发 展理念、 推进生态文明建设的内在要求， 是解决我 国复杂水问题、 维护河湖健康生命的有效举措， 是 完善水治理体系、 保障国家水安全的制度创新。 随 着社会的发展， 河长制在未来的实践中必然会暴露 出越来越多的缺点和问题， 而我们只有结合现今出 现的困境与我国的特殊国情， 方能实现河长制的健 康发展。

（一） 优化行政组织结构， 构建跨区域、 机构 治理网络 一般而言， 复杂社会中的管理是以划分边界为 标志的； 虽然这些边界既是可以理解的有时也是合 适的， 但是以边界区分的组织看起来并不能对变化 中社会的、 政治的和经济的要求做出及时的反应， 因此要求公共机构跨越固有的边界。 河长制具有明 确 的 边 界 性， 因为它将河流断面水质的检测结果 “纳入各市 （县）、 区党政主要负责人政绩考核内 容。 同时它具有跨区域合作治理能力， 地处不同行 政辖区的河流是一个完整的生态系统， 分段治理固 然可以取得暂时的成效， 但河水污染易出现反复。 不同区域的河长应当明确辖区内各部门职责与目 标， 而且要加强上、 中、 下游的河流治理联动机制 的建设， 形成流域的整体治理， 从而有效及时应对 可能出现的突发情况。 对于流域内辖区有所损失 的， 应当给予相应的补偿。 另外河流的污染来自于 陆地， 在治水的同时， 要及时发现水污染的源头。 “环保不下水， 水利不上岸” 是行政组织之间分割 造成的， 因此奥图勒指出， 公共行政中许多问题不 能完全分割成小块分别交给不同的部门去处理， 必 须涉及到跨机构之间的协作。

（二） 建立公开透明的监督平台， 加强社会监督 河长制具有明显的权力特征， 为了避免其滥用 权力， 降低在各项工作中出现流于形式和 “面子工 程” 等问题的可能性， 需要对现行的监督体制进行 完善。 充满利用互联网技术， 构建河长网上评议平 台， 形成一个全天候、 全范围、 透明公开的监督平 台， 这既利于社会公众对于河长及其相关主体工作的监督， 促使流域治理有效开展， 又能使河长及相 关主体在 “阳光下行政”， 增强其自律性。 上级部 门要定期进行明察暗访， 及时了解各河长所辖区域 河流治理情况， 对出现的问题予以相应处理。 河流 沿岸设立河长公示牌， 明确河长的职责、 任务与目 标， 并且标明监督电话， 自觉接受社会监督。 设立 专门性、 专题性的媒体栏目和新闻报道， 对河长履 职进行宣传和曝光， 并大力推行义务治水监督员、 志愿者队伍， 对各级河长履职作全方位全时段跟踪 反馈 ［8］。 如此， 形成官方与社会的双重监督， 从而 有效克服单方面监督存在的弊端， 改 善 河 长 制 运 行的行政生态， 使河长制成为一个开放的环境治理 系统。

（三） 构建健全的法律体系， 明确河长职责 河长制的发展需要配套法律的出台， 完备的法 律体系是流域一体化管理组织的支撑， 也是流域管 理政策实施的保证。 河长制的规定不能与我国现行 《水法》 相冲突， 在此基础上， 建立相应的法律规 范， 如： 流域规划制度、 流域环境影响评价制度、 流域水资源保护与分配制度、 流域产业发展制度、 流域生态补偿制度等 ［9］。 同一流域的不同区域的河 长， 可以制定本区域的政策， 也 即 “一 河 一 策”。 流域内治理中， 影响到上、 中、 下游政府经济效益 的 时 候， 应对其予以相应的经济或其他方式的补 偿。 具体来说， 一方面， 明确河长及其相关主体的 责任， 灵活规定他们的工作程序与要求， 并且公开 透明， 及时向公众公布最新情况。 另一方面， 在法 律的层面上， 对公民环境权利应加以明确规定， 适 度放宽设立环保组织的限制， 促进民间环保社团的 成立， 并鼓励环保组织的活动， 以便使整个社会的 权力架构发生变化， 发挥民间社团对企业污染行为 的制约作用 ［10］。 这样， 法律制度下的河长制才能 降低河长与企业利益合谋的可能性， 切实贯彻流域 治理的要求， 实现流域治理的目标。

（四） 鼓励社会公众参与， 拓宽参与渠道 河长制作为一个新兴事物， 在其发展中忽视了 社会公众参与的重要性， 拓宽和细化公众参与的渠 道和方式无疑会对整个流域治理产生积极影响。 一要提高社会公众的河流保护意识， 放宽民间环保社 团的建立要求， 使社会公众对于水资源与相关生态 保护形成内在价值观， 从而主动参与到河长制的建 设 中 去。 二 要 尝 试 “河 长” 进 社 区， 进 行 社 区 宣 传， 同时积极听取社区对于河长的意见与观点， 以 及对于环保的新观点。 三要与高校和科研院所展开 对口研究， 增强治水的专业性， 提高治水的效率与 水平。 最后要明确用法律来保障社会公众对于环境 的诉讼权利。 河流的清澈与污染都与社会公众的日 常生活息息相关， 能够真实反映政策落实的实际效 果； 而且对流域实时情况的了解， 相比行政机构， 社会公众具有不可比拟的优越性。 只有切实以法律 形式保障公民的诉讼， 才可以对政府机关和企业形 成强大的压力 ［11］。 这样， 社会公众的呼声才能真 正引起政府部门的关注， 高污染企业才能积极改善 技术， 减少对河流水体的污染， 从而实现流域的有 效治理。 河长制作为地方政府在应急情境下的一种制度 创 新， 实现了河水的清澈和岸边高污染企业的减 少， 充分证明了河长制是有效的机制。 河长制一方 面强调了地方行政长官对于流域环境的责任， 将环 境质量纳入政绩考核范围， 提高了地方政府的环保 意识， 从而有助于实现绿色发展方式和生活方式。 另一方面借助地方 “一把手” 的权力， 转变政府职 能， 有效地遏制部门间的互相推诿， 大大提高了治 水的效率， 降低了治水的成本。

总之， 河长制的成 功实践， 推动了各地流域治理的进程。 但是， 河长 制作为一种应急机制， 存在诸多不完善之处， 各地 在借鉴实践中出现了各种问题， 如行政权威的高度 依赖、 监督机制不健全、 法律不完善以及社会公众 参与的缺乏。 因此， 为了让河长制成为一项长久贯 彻的环境管理机制， 可行的对策是： 优化行政组织 结构， 构建跨区域、 机构治理网络， 消除 “多龙治 水” 的 弊 端， 切实提高政府领导干部的环保自觉 性， 主动反思政策设计与执行中的问题； 建立透明 公开的监督平台， 引入社会监督， 有效防止行政权 力滥用； 健全配套的法律体系， 明确河长职责， 规 范河长行为， 切实保障公民环境诉讼权利； 鼓励社会公众参与， 拓宽参与渠道， 积极宣传河长制及环 保知识， 放宽民间环保组织成立要求， 完善公众参 与机制， 达成全社会的环境保护共识。 如此， 形成 官民共治的良好社会氛围， 才能使河长制成为常态 化的流域治理机制。

原标题：河长制：我国流域治理现实困境与创新趋势