焦化行业：环保设施检修期间超标该处罚吗？

异常炎热的夏季，几份环保局的行政处罚决定书让山西的焦化从业人员更加焦虑。7月下旬，某焦化厂称，其公司因超标排放废气污染物，被当地生态环境局处罚，共须缴纳罚款210万元。

山西焦化行业持续高压的态势让焦化经营者意识到生态环保治理的重要性，纷纷进行提标改造，加大环保设施投入，不过这几份决定书却让他们觉得有苦说不出。

因超标排放处于焦炉烟气脱硫脱硝设施检修期间，所以公司已经提前向当地环保部门提交了申请，可罚单还是如期而至，这直接导致企业对本次行政处罚有了很大的异议。实际上，对此有困惑的同行企业还有很多。

焦化从业人员的焦虑

调研发现，焦炉烟气脱硫脱硝检修超标的事儿绝非个例，所有的焦化企业都面临这样的问题。大伙其实都很头疼。焦炉的一代炉龄一般为25年左右，点火之后具有不能停火的特殊性，导致焦炉烟气脱硫脱硝设施检修时也不能停炉。检修期间治理设施无法投入运行，污染物超标排放也就无法避免。

“目前，环保部门考核甚严，没有预留检修时间，污染物排放小时均值超标将引发环保部门行政处罚，更甚者按日计罚。这种100%达标的要求目前的工艺、设计和设施均无法完成。”有焦化从业人员称。

“现在焦炉烟气实行在线监测，与环保部门实时联网，只要数据不对，地方环保局就要给出说法。如果地方环保局没有做出举动，也可能会被上级部门问责。”因此一些焦化行业从业人士对地方环保局开罚单的举动也表示理解。

同时，调研的更多焦化从业人员也表示，希望环保部门能对焦化的实际情况进行考察，给出一套更合理的实施方案。应该允许每年有一定的检修时间，在此期间做好管控措施，而不是“一刀切”。

有专家认为可以上备用设施或者检修时焖炉。但更多焦化从业人员认为，即使有备用设施，也难以保障100%达标，尤其是在更换脱硝催化剂时，由于脱硝反应器刚启动时无法达到脱硝反应需要的温度，也可能出现氮氧化物超标排放的现象。

史上最严的焦化环境政策

山西是全国重要的能源化工基地，一直以来煤、焦、冶、电、建等重工业格局未发生根本性改变。尤其是焦化行业，在山西经济格局中具有重要的意义。

焦化行业在山西有其特殊性，官方数据表明，截止2017年年底，已建成的焦化产能中89%左右为独立焦化企业，66%左右的的焦炉炭化室高度为4.3米。

目前焦化行业执行的排放标准为《炼焦化工工业污染物排放标准》（GB16171-2012），现有企业执行的标准为颗粒物30mg/m3，二氧化硫50mg/m3，氮氧化物500mg/m3。

标准4.2.4给了在国土开发密度较高，环境承载力开始减弱，或大气容量较小、生态环境脆弱，容易发生严重大气环境污染问题而需要采取特别保护的区域执行特别排放限值的依据。

近些年，生态环境保护工作受到高度重视，而山西的大气环境质量却亮起红灯，今年7月8日，生态环境部发布的2019年6月和1-6月全国空气质量状况排名，倒数后10名中山西有4个城市上榜。

除了晋北三市（大同、朔州、忻州），山西其余8个市均处于全国大气污染防治的重点地区。其中太原等四个市属于“2+26”城市，运城等四个市位于汾渭平原重点地区。企业所处区域对环境质量改善的迫切需求，决定了山西企业治污的压力。而焦化企业恰恰是排污大户，也是此次环境整治压力最大的行业。

2017年11月22日，山西省发展和改革委员会、山西省经济和信息化委员会联合印发《山西省焦化产业布局意见》的通知（晋发改工业发〔2017〕901号），太原、阳泉、长治、晋城、临汾、晋中“4+2”城市辖区所有焦化企业，焦炉烟囱排放均按《炼焦化学工业污染物排放标准》（GB16171-2012）中特别排放限值（颗粒物15mg/m3、二氧化硫30mg/m3、氮氧化物150mg/m3）执行。对长期不能落实防护距离内居民搬迁要求的焦化企业进行关停或限产。

2018年9月30日，山西省人民政府办公厅关于印发《山西省焦化产业打好污染防治攻坚战推动转型升级实施方案》的通知（晋政办发〔2018〕98号），方案提出2019年10月1日起,全省焦化企业全部达到环保特别排放限值标准。到2020年,全省焦化行业颗粒物、二氧化硫、氮氧化物排放量较2015年需下降40%以上，炭化室高度5.5米以上焦炉产能占比需达到50%以上,焦化装备水平需得到明显提升。

2019年4月24日，山西省工业和信息化厅关于印发《山西省焦化产业高质量绿色发展三年行动计划》的通知（晋工信化工字〔2019〕81号）。明确2019年10月1日起,关停未完成大气污染特别排放限值标准改造的焦化企业。2019年力争淘汰过剩焦化产能1000万吨；2020年，对2018年备案实施“上大关小”的原有焦炉实施关停淘汰；2021年，对2019年备案实施“上大关小”的原有焦炉实施关停淘汰。

同时发文对焦炭产能置换提出要求，严格实施产能减量置换。鼓励炉龄较长、炉况较差、规模较小的炭化室高度4.3米焦炉提前淘汰,置换焦化产能建设现代化大焦炉。2018年底前完成焦炉淘汰的,其焦化产能按现有100%置换;2019年底前完成淘汰的,按现有90%置换;2020年底前完成淘汰的,按现有80%置换;2020年后完成淘汰的,按现有50%置换。

2019年06月01日，山西省人民政府办公厅关于印发《山西省打赢蓝天保卫战2019年行动计划》的通知（晋政办发〔2019〕39号），该文件明确提出临汾市尧都区、襄汾县、洪洞县范围内未按期完成深度治理任务的限制类焦化和钢铁企业、市区建成区周边10公里范围内的焦化和钢铁企业全部于2019年6月底前退出。全面启动炭化室高度4.3米及以下运行寿命超过10年的机焦淘汰工作。2019年10月1日起，未完成特排改造的实施停产整治。

不同行业的特殊管理要求

排污许可制度实施以来，国家针对不同行业特殊情况做出了一些规定，对污染源实施更加精细化管理。对设备启停机、故障检修等非正常时段的达标判定有了更加人性的规定，这也对焦化行业非正常工况管理有一定的启发。

平板玻璃行业规定对于已建备用污染治理设施且已拆除旁路挡板铅封的排污单位，非正常情况切换脱硝设施时，脱硝设施启动6小时内的氮氧化物排放数据可不作为合规判定依据。

钢铁行业规定对于采用脱硝措施的烧结机/球团焙烧设施，启动8小时不作为氮氧化物合规判定时段。对于采用脱硝措施的燃煤锅炉，冷启动1小时，热启动0.5小时不作为氮氧化物合规判定时段。

锅炉行业规定对于锅炉启动和停机时段内的氮氧化物排放数据不作为废气排放浓度合规判定的依据。燃煤/燃生物质锅炉冷启动时长不超过4小时、热启动不超过2小时，停机时间为1小时；燃油锅炉冷启动时长不超过2小时、热启动不超过1小时，停机时间为0.5小时；燃气锅炉冷启动不超过0.5小时，热启动不超过0.5小时，停机时间为0.5小时。

火电行业NOx稳定运行达标判定期为机组启动后出力达到额定的50%开始到机组解列前出力降到额定的50%为止。在此期间外的启动和停机时段内的排放数据可不作为火电机组NOx达标判定的依据。其中，启动时间原则上并网后不得超过4小时，如企业可提供一年以上的在线监测数据等证明实际启动时间超过4小时的，可适当延长，最高可延长至8小时；停机时间为1小时。对于电量不上网的自备电厂，冷启动不得超过4-5小时，热启动不得超过3-4小时，停机时间为1小时。

农药行业规定焚烧炉计划内的启动和停机阶段4小时内的氮氧化物排放浓度不视为许可排放浓度判定依据。

石化行业催化裂化装置计划内启动和停机时段150小时内的氮氧化物排放浓度不视为许可排放浓度判定依据。焚烧炉计划内的启动和停机阶段4小时内的氮氧化物排放浓度不视为许可排放浓度判定依据。

水泥行业水泥窑冷点火36小时（大面积更换耐火砖及冬季时，时间可适当延长）、热点火时（从点火升温、投料到稳定运行，窑尾烟气温度高于400℃）8小时，停窑8小时内窑尾二氧化硫和氮氧化物排放浓度均不视为违法排污许可浓度限值。

针对水泥窑协同处置情况，当水泥窑出现故障或事故造成运行工况不正常，必须立即停止投加固体废物。每次故障或事故持续排放污染物时间不应超过4小时，每年累积不得超过60小时。

陶瓷砖瓦行业喷雾干燥塔、窑启动4小时内，停窑2小时内，主要排放口污染物排放浓度均不视为违反许可排放浓度限值。

造纸行业规定启动和停机试单内的排放数据可不作为废气达标判定的依据，其中碱回收炉冷启动不超过8小时，不冲洗炉膛直接启动不超过小时，停炉时间不超过4小时；石灰窑冷启动不超过24小时、热启动不超过2小时，停炉时间不超过1小时，每年启动、停炉（含故障）时间累积不超过60小时。

以上种种规范表明，管理部门正在尝试让环保达标的判定更加科学也更加符合企业实际情况，对于非正常工况的达标判定给予了明确的达标判定依据，对于企业环境管理来说这无疑是一种极大的进步，也能更好的促进企业合法排污。

轻微环境违法豁免的前世今生

说起轻微环境违法豁免，不得不提环境行政处罚自由裁量权。环境保护律法规定的行政罚款一般均在一定的区间，且区间跨度较大。对不同事实、性质、情节以及社会危害程度等不同的违法行为采取相同的行政处罚，显然不符合公正原则，还为权利寻租滋长了空间。

应当理解环境保护法的立法及环保部门查处企业环境违法行为的目的不是开展行政处罚，而是为了相关企业能够更好地遵守环保法律法规，保护和改善环境，促进经济社会可持续发展，增强企业整体竞争力。

事实上，对于轻微违法豁免也有相关法律支撑。《中华人民共和国行政处罚法》规定了依法应当从轻或者减轻处罚的特殊情形，以及“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。

但在实际执法过程中，不少地方生态环境部门反映，对“不予行政处罚”的规定，由于担心“没有具体依据”，为规避履职风险，实践中往往想用但不敢用。

为了让执法有依据，企业也对违法将受到的处罚有自己的预期，同时体现“宽严相济、过罚相当”的处罚原则，2009年，原环境保护部印发了《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》（环发〔2009〕24号）、《关于印发有关规范行使环境行政处罚自由裁量权文件的通知》（环办〔2009〕107号），对行使环境行政处罚自由裁量权涉及的主要问题进行了规定，也为一线执法工作提供了参考，这对实现常态守法具有很大的促进作用。

环发〔2009〕24号发布之后，全国有20多个省、市、自治区陆续制定了省级层面的行政自由裁量办法，但全国大部分地区的裁量基准采用的仍然是较为简单的表格形式。南方发达地区如浙江、广东等部分市在省级自由裁量的基础上，做了更近一部的探讨，根据实际增加了《主要环境违法行为行政处罚豁免清单》，进一步明确不予行政处罚的情形。

其中惠州市环境保护局印发《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权裁量标准（2018年版）》，规定：

当事人在12个月内第一次违法且及时纠正，并没有造成危害后果的下列情形，可不予罚款处罚，由环境监察部门责令改正：

（1）pH偏高或偏低0.5单位以下；

（2）二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、烟尘、色度、五日生化需氧量、悬浮物、化学需氧量、总氮、氨氮、动植物油类、总磷、磷酸盐等13种污染物排放浓度超过规定的排放浓度限值0.5倍以下；

（3）超过排放总量5%以下的。

嘉兴市印发嘉兴市环保行政处罚豁免清单（第一批），做了如下规定：

（1）轻微超标：废水、废气污染单因子超标10%以内（不含色度、林格曼黑度、废水第一类污染物），pH值在5.5-9.5以内，复查时达到相关标准的；

（2）主动或事先报告：污染治理设施发生故障后，主动向县级以上环保部门报告（必须在环保部门发现之前），或污染治理设施正常维修、检修、设备停开车，事前向县级以上环保部门报告，在报告后的3天内（不包括同一事件的第二次及以上的报告），污染因子超标50%以内（不含林格曼黑度）、pH值在5-10以内或色度超标一倍以内的。

宁波市印发宁波市主要环境违法行为行政处罚豁免清单（第一批），规定如下：

近12个月内首次发生以下情形之一的，视为轻微违法。排污单位及时纠正，没有造成危害后果的，可不予罚款处罚，由监管部门责令改正或警告：

（1）5≤pH≤6或9≤pH≤10；

（2）一类污染物排放浓度超过规定的排放浓度限值0.1倍以下；

（3）除一类污染物外的其他污染物超过规定排放浓度限值0.2倍以下；

（4）噪声超标值小于0.5分贝。

清远市印发主要环境违法行为行政处罚豁免清单，也对检修做了进一步明确：

近12个月内首次发生以下情形之一，且排污者及时纠正，没有造成危害后果的，视为轻微违法，可不予罚款处罚，由监管部门责令改正或警告：

（1）5≤pH≤6或9≤pH≤10；

（2）除一类污染物外的其它污染物超过规定排放浓度限值0.2倍以下；

（3）噪声超标值小于0.5分贝。

(4)污染治理设施发生故障后，主动向当地生态环境部门报告（必须在生态环境部门发现之前），或污染治理设施正常维修、检修、设备停开车，事前向当地生态环境部门报告，在报告后的3天内（不包括同一事件的第二次及以上的报告），污染因子超标50%以内（不含林格曼黑度）、pH值在5-10以内或色度超标一倍以内的。

佛山市印发主要环境违法行为行政处罚豁免清单，同样也考虑检修时段的特殊违法行为处罚要求：

近12个月内首次发生以下情形之一，且排污者及时纠正，没有造成危害后果的，视为轻微违法，可不予罚款处罚，由监管部门责令改正或警告：

（1）5≤pH≤6或9≤pH≤10；

（2）除一类污染物外的其它污染物超过规定排放浓度限值0.2倍以下；

（3）噪声超标值小于0.5分贝。

(4)污染治理设施发生故障后，主动向当地生态环境部门报告（必须在生态环境部门发现之前），或污染治理设施正常维修、检修、设备停开车，事前向当地生态环境部门报告，在报告后的3天内（不包括同一事件的第二次及以上的报告），污染因子超标50%以内（不含林格曼黑度）、pH值在5-10以内或色度超标一倍以内的。

“十三五”以来，生态文明体制机制改革，环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法、噪声污染防治法、固体废物污染环境防治法等环保法律相继修订，土壤污染防治法、环境保护税法相继出台，环保法律体系有了明显的变化，行政处罚的种类和罚款数额空间进一步变大，原有的自由裁量办法已难以适应新的要求。

2019年5月21日，生态环境部发布关于《进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》，对自由裁量的特殊情形，从重处罚、从轻或者减轻行政处罚或免于处罚可以免予处罚给出了具体的要求。同时，从国家层面首次尝试性提出一些免于处罚的情景供地方参考。这对下一步地方实施自由裁量权和轻微环境违法豁免提供了依据。

（1）违法行为（如“未批先建”）未造成环境污染后果，且企业自行实施关停或者实施停止建设、停止生产等措施的；

（2）违法行为持续时间短、污染小（如“超标排放水污染物不超过2小时，且超标倍数小于0.1倍、日污水排放量小于0.1吨的”；又如“不规范贮存危险废物时间不超过24小时、数量小于0.01吨，且未污染外环境的”）且当日完成整改的；

（3）其他违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。

关于焦化污染治理设施检修的一些思考

1、行政处罚应坚持处罚与教育相结合的原则。既要发挥处罚的威慑、惩罚作用，又要发挥教育、引导作用，建立一个良性的行政管理体制。对于轻微的超标，如浓度超标0.1倍以内且超标时间短，企业采取积极措施处理的，是否可以本着引导企业守法原则，进行豁免，一味的处罚是否真正能减少污染物的排放？

2、因环保治理设备不能全炉期运行，在治理设施升级改造、检维修等非正常情况下，企业应提前报备环境保护主管部门，并采取一定的措施。恢复正常后，企业要通过加强日常环保设施运行管理，最大程度降低污染物排量，确保放全年排污总量符合排污许可证中的要求。在此前提下是否可以考虑检修豁免？

3、是否可以考虑设定一个科学合理的设备检修时间。超过年达标率的超标排放给予行政处罚。对于必不可少的日常检修和年度大修，在企业依法申报的前提下，是否可以考虑检修期间一律征收环保税，对超标行为进行豁免？

4、可否可以考虑排放总量的年度调配。环保的达标包括排放限值达标和排放总量达标，而影响环境质量的根本因素为污染物排放总量，焦炉烟囱和备用烟囱均安装在线监测，可以实时统计排放量，在保障年度总量达标的前提下，对必要的检修是否可以考虑豁免？

5、追求低数值和全时段达标是否真正有利于环境质量改善。焦炉等窑炉受其工艺的特殊性，需保持24小时连续运行，要求企业在在检修时段或者因外界不可抗力因素（如区域停电）等因素下造成超标也进行严厉的处罚，是否会激发企业数据造假的可能性。