常纪文：“无废城市”建设应采取科学合理的方法

中国在后发追赶的工业化道路上，因为自然资源利用工艺和技术粗放、环境保护基础设施建设滞后、循环经济产业链条不健全、环境污染控制和资源化利用关键技术整体落后等原因，产生了巨量的工业和生活固体废弃物。据统计，截至2018年5月，我国工业固体废物历史累计堆存量超过600亿吨，占用土地超过200万公顷。这些堆存既有巨大的环境风险，也有巨大的安全生产风险。在历史堆存的基础上，近几年我国工业固体废物年产生量约33亿吨。以往对固体废物包括可以再生利用固体废物的处置方式主要是填埋，但这种方式既浪费了资源，侵占了土地，也威胁地表水和地下水的环境安全。因为城市之间处理固废的能力不一、成本不一，于是出现了一些跨区域非法转运、非法倾倒、非法利用和非法填埋的违法犯罪事件。尽管2018年生态环境部等部门联合开展了“清废”行动，严厉打击了一些违法犯罪行为，但是这种现象仍然在个别地方存在。为此，对于《方案》的实施，必须坚持科学和实事求是的态度。

坚持系统论，全面布局。与其从事后处置，不如从全过程科学防控的系统角度特别是源头减量、资源化利用的角度予以解决。废物的源头产生、中间的再生利用和末端的处理处置涉及工业、农业、第三产业，涉及城市和农村，涉及生产和生活，其解决也应依靠社会、经济、技术和行政等综合的手段，是一项系统工程。因此，“无废城市”建设应当对城市进行系统性的改造和完善，形成固体废物产生量最小、资源化利用充分的良性循环，并确保最终的处置安全。当然，对于一个城市内部难以消化的固体废物，也可以立足于城市群和城市之间的产业协同格局，搭建城市之间的废物利用链条，系统地实现固体废物的跨区域利用。可以说，“无废城市”建设既是一种先进的城市综合管理理念，也是一种先进的城市群协同发展理念。因此，监管部门必须围绕固体废物污染控制的环境保护需求和固体废物需要有序流动的市场需求，开展适应性的监管改革，不能为了监管省事，就简单粗暴，一禁了之。

坚持持久战，稳步推进。“无废城市”建设涉及各方面，如城市产业结构的调整、城市工业园区的优化和改造、资源利用和环保技术的创新、环境保护产业的培育、环境保护基础设施的补短板，还涉及城乡垃圾分类、集中收集、转运和处理处置设施的建设，以及居民和社区垃圾分类意识的提升。这些问题的解决，对于中西部地区及城市病相当突出的特大型城市，绝不是一朝一夕甚至一年两年就能够完成的。因此，必须立足现实，设计长远的工作方案，稳扎稳打，确保实效。不过，为了树立标杆，还是可以在规模适当的城市中，选择一些经济条件较好、环境保护基础设施较为完善、危废管理成效显著、垃圾分类参与度高的地方开展试点，尽快搭建“无废城市”的工作框架，形成一批可复制、可推广的示范模式。

坚持安全第一，防止出现环境污染和安全生产事故。在工业园区建设中，应加强工业园区规划环境影响评价与园区内具体建设项目环境影响评价的衔接，选好地址，并严把产业准入负面清单的市场准入关。如有的地方开展了“区域环境影响评价+环境标准”改革试点，强化规划环境影响评价在优布局、控规模、调结构和促转型的作用。在工业园区的规划布局中，既要考虑环境因素，在园区内设立固体废物特别是危险废物的集中处理处置设施，或者集中收集和转运设施，也要在环境管控的同时考虑安全生产的风险。为了防止出现与固体废物有关的重特大安全生产事故和环境污染事故，首先，应当加强应急管理和生态环境两个政府部门的工作衔接，建议出台综合性的“危险废物安全生产和环境管理法”或者“危险废物安全生产和环境管理条例”。其次，需加强衔接性执法或者联合执法，让应急管理和生态环境两个部门在危险废物特别是危险化学品领域开展联合执法。为了防止监管者和企业成为利益同盟，必须开展工业园区的交叉执法或者对执法队伍定期进行轮换。再次，加强企业员工和社会的有奖举报监督，建立公益诉讼制度，建立举报信息在线记录和公开制度，建立领导干部干预环境监管的信息记录和责任追究制度。只有这样，才能使固体废物安全生产和环境污染防治监管制度在各界的监督之中有效运转起来，使企业内部的安全生产和环境管理制度在政府的严厉监管中实实在在地运转起来，使制度成为不可逾越的高压线。

必须全面开展，重点突破，方法适当。按照要求，“无废城市”建设要以大宗工业固体废物、主要农业废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危险废物为重点，如实施工业绿色生产，推动大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长；推行农业绿色生产，促进主要农业废弃物全量利用；践行绿色生活方式，推动生活垃圾源头减量和资源化利用等。要求全面，但也要体现地方特色。如结合各地的产业实际，在一些煤炭等资源产量大的城市开展资源型城市的“无废城市”建设，可以开展煤矸石回填、粉煤灰修路，尾矿渣加工为建筑砂石等工作；对于建筑垃圾产生量巨大的城市，可以开展粉碎和回用等工作；对于一些旅游型城市，可以在城乡全域开展垃圾分类和集中转运处理工作。只有这样，才能体现示范性和引导性。“无废城市”建设必须选择适合的行政、经济和法律工具，确保方法适当，如不要把塑料再生利用和危险废物的再生利用产业妖魔化，应当针对现实的环境污染和安全生产问题开展针对性的污染防治和安全生产工作，而不是一棍子打死；再如塑料袋的回收，完全可以通过加大塑料袋厚度、生产可以降解的塑料袋等方法解决。

既要考虑环境效益和社会效益，也要考虑经济成本。不考虑环境影响的固体废物资源化产业是不容许的，不考虑经济承受能力的固体废物资源化产业是不可持久的。因此，必须强化固体废物再生利用的网络建设和科技创新，减少经济成本，克服环境污染。为了减少经济成本，促进科技创新，必须培育一批固体废物资源化利用骨干企业，通过规模化、社会化和市场化运作，不断发展壮大，体现“无废城市”的共治性。

作者：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长 常纪文

原标题：“无废城市”建设应采取科学合理的方法