全国人大常委会委员王毅：呼吁设立“十四五”碳排放总量控制制度

▲在“十四五”时期设立碳排放总量控制指标及相应制度，取代现有的能源消费总量控制指标。

▲能源消费总量控制的关键就是控煤，用碳排放总量控制代替能源消费总量控制，不仅可有效降低煤炭使用增量及其占比，且不限制清洁能源、尤其是零碳能源的增长。

▲目标确定后，根据实际情况分地区实施“碳排放增量总量控制”和“碳排放减量总量控制”相结合的方式。

▲针对特定区域和行业，按照经济发展阶段、结构调整、技术升级、能源替代潜力、空气质量和大气污染控制要求等因素，采取分阶段逐渐趋严的政策部署。

历经6年时间酝酿、7大试点运行，全国统一的碳排放权交易市场（下称“碳市场”）于2017年12月宣布启动。作为我国应对气候变化、降低二氧化碳排放、履行国际减排承诺的重要手段，全国碳市场一经亮相便受到世界瞩目。

如今1年多过去，全国碳市场建设进度如何？其在碳减排方面起到了哪些推动作用？面对近期有质疑认为，我国煤电装机过多影响“减碳”目标，现实状况又是什么样的？带着问题，本报记者独家专访了一直关注此项工作的全国人大常委会委员、中国科学院科技战略咨询研究院副院长王毅。

碳市场不是快速起效的“灵丹妙药”

需要方方面面做好工作

在王毅看来，碳市场作为有效降低减碳成本的经济手段，虽然得到许多专家推崇，但实际上，全球范围内鲜有成功的案例。正在启动的中国碳市场将是现今全球最大的碳市场，对于全球应对气候变化而言意义重大，也是推动我国生态文明建设的重要举措。因此需要充分吸取以往的教训，明确方向和路径，稳健起步，完善制度，不断创新，应对风险，循序渐进，兑现承诺。宣布启动全国碳市场可谓“跨出一大步”，但同时，推进过程也存在一些不可忽视的问题，“总体来看，碳市场发展的时间表、路线图和优先序至今仍不十分明确”。

王毅认为，尽管宣布启动已有1年多，由于政府应对气候变化职能转隶等原因，全国碳市场建设进展有些滞后，制度设计等基础设施仍不完善，各利益相关方也未达成充分共识。

从技术角度看：一方面，目前尚未出台有关碳排放权交易市场的管理条例、指导意见等相关制度，顶层系统设计不够清晰，利益相关方责任不明确，一定程度上影响了具体工作的开展；另一方面，碳市场本身也需一套完整体系予以规范操作，涉及碳排放及碳资产的统计核算、初始配额分配、履约及监管等各方面工作，并要构建申报、注册、交易、结算等系统。“碳市场属于一个‘人造’市场，并非完全靠自由交易就能实现减缓目标，因此不仅要让市场正常运行，还须附加相关的配套政策作为引导，包括总量控制和碳价调控等，同时加快能源市场改革和提高治理能力，才有可能助力长期减排目标的实现。”

结合现状，王毅认为，全国碳市场从宣布启动、市场基础设施建设、上线试运行、再到实现交易，需要一个过程。为了确保成功，成熟一步就向前迈一步，不应急于求成，“即使正式运行，如何保证交易量的活跃度、碳价走向及履约，也是值得关注的问题。”

此外，针对近期有质疑认为，我国煤矿产量仍在增加、煤电装机容量上升，导致应对气候变化压力加大，有可能影响“减碳”目标等观点。王毅回应称，能源结构转变是一个长期过程，转型期的消费波动是正常的，即使我国碳排放达峰也将经历一个平台期。但无论如何，通过采取煤炭消费控制等一系列措施，我国碳排放快速增长的局面实际已有初步扭转。2018年，尽管全国煤炭消费量同比增长1%，但煤炭占一次能源消费总量的比例降至59%，“这也是该比重首次降到了60%以下，说明我们的用能结构逐步完善、能源利用效率在不断提高、碳排放强度进一步下降。”

王毅同时指出，我国对煤炭消费的控制力度从未减弱，但作为发展中国家，考虑到经济社会发展、用电需求增加及大比例可再生能源提升门槛等因素，因此，现阶段出现的波动是可以理解的。“不应只盯着煤炭消费总量一个指标，可再生能源替代也不是仅靠简单的价格、补贴就能解决，其涉及到智能电网、储能技术、分布式能源系统、多能互补、新能源开发等能源体系的升级改造，需要2.0版的更加全面的可再生能源发展政策。也就是结构性变化需要相应的结构性创新政策作为支撑，但可以肯定，减少煤炭消费和绿色低碳的能源结构转变是大势所趋，只要保持战略定力、力度和节奏，相信我们极有可能在2030年前实现碳排放达峰的目标。”

“总之，碳市场不是一副能够快速起效的灵丹妙药，其建设发展涉及多部门、多行业、多区域协同配合，覆盖社会经济从生产到消费的全过程。而能源转型不会一蹴而就，这是一项需要不断完善的系统性工作。”王毅如是说。

与能源市场相辅相成

用碳排放总量替代能源总量控制制度

针对上述制约，下一步工作如何开展？王毅认为，全国碳市场建设与能源市场相辅相成，可协同推进。以此为基础，还可在“十四五”时期设立碳排放总量控制指标及相应制度，取代现有的能源消费总量控制指标。通过碳排放总量和强度“双控”，稳健推动全国碳市场的建设运转及减碳目标的实现。

“为实现2030年碳排放达峰目标，未来的经济和能源转型路径现已基本清晰。实际上，能源消费总量控制的关键就是控煤，用碳排放总量控制代替能源消费总量控制，不仅可有效降低煤炭使用增量及其占比，且不限制清洁能源、尤其是零碳能源的增长。同时也给地方政府更多选择空间，在控煤和发展可再生能源之间寻求平衡，激励地方政府提高可再生能源消费比重，同步实现能源结构调整和绿色转型。”王毅称。

具体而言，这究竟是一套什么样的制度？王毅解释，以碳排放总量控制为基础，建立新阶段温室气体减排制度，完善相应的测量报告核查体系，促进产业、能源、交通、用地结构的绿色转型。其目标制定，可与国家已有能源、环境约束性指标任务的分解考核有机结合，根据潜在经济环境发展目标进行估算，并通过GDP增长、能耗强度、碳强度及其变化率等指标划定碳排放总量的大致范围，避免增加行政成本、确保政策实施效果。

“目标确定后，根据实际情况分地区实施‘碳排放增量总量控制’和‘碳排放减量总量控制’相结合的方式。针对特定区域和行业，按照经济发展阶段、结构调整、技术升级、能源替代潜力、空气质量和大气污染控制要求等因素，采取分阶段逐渐趋严的政策部署。”王毅举例称，比如京津冀、长三角、珠三角等处于后工业化发展阶段的地区，有些已率先提出2020前后排放达峰、煤炭消费总量负增长等目标，就可优先实施减量控制；在中西部欠发达区及“十四五”时期无法达峰的行业，排放总量仍可能继续增长，则可采取碳排放增量总量控制。

“对于长期目标而言，最初阶段并不一定立刻达到很高水平的量化控制，而可通过‘十四五’规划逐步向碳排放的绝对量减排过渡，寻找新思路和替代方案，为实现2030年目标的最后10年工作打好基础，并为2030-2050年中长期总量下降做好准备。”王毅表示。

原标题：全国人大常委会委员王毅：呼吁设立“十四五”碳排放总量控制制度