数据观察报告之河道水环境治理PPP
孙凤凤，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司现代研究院高级研究员。
一、河道水环境治理概念
河道水环境是一个以河道水域为中心，包容河道周边环境的特定区域，由三部分组成：河水环境、河岸环境、河道周边环境。河道水环境治理是一个系统性的综合治理，涉及到防洪排涝、交通航运、景观绿化、水质治理、截污纳管、慢行系统和旅游开发等多个系统，同时，治理过程中需要多部门的共同管理和监督，只有有效结合建设者、管理者、监督者才能实现河道水环境治理的长效。
随着经济社会的快速发展，我国生态环境保护问题日益凸显，河道水环境污染即是其中之一，加强河道水环境治理成为当务之急。2015年4月16日国务院印发《水污染防治行动计划》（“水十条”），开启史上最严格水环境管理制度；2016年年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，2018年1月出台“湖长制”，启动“河湖双治”模式。国家对河道水环境的监管、保护和治理力度逐步升级，治理的催化作用将逐步开始生效。
二、河道水环境治理模式发展
河道水环境“反复治理、反复污染”的问题越来越凸显，传统河道水环境治理模式和技术体系根本无法系统性和持续性地解决，在此背景下，河道水环境治理模式由传统治理模式逐渐向综合治理治理模式转变。
（一）传统模式
传统的河道水环境治理模式主要为单一治理模式，以解决点源污染为主导，重点解决防洪除涝与水资源短缺问题。治理项目以实施水利工程为主，长期对河道水环境整体的改善无实质性作用。
（二）综合治理模式
河道水环境综合治理模式注重治理与开发并重，防洪抗旱并举,强调综合治理。项目内容涉及防洪排涝、截污治污、生态修复、后期运营等多项子工程，呈现网状治理模式，实现系统化根治。
河道水环境综合治理模式与传统的治理模式相比较,治理思想、治理目标、项目内容、治理标准、资金筹集都实现了全新改进，解决了河道水环境治理中存在治理与开发、短期与长期、社会与经济效益相互脱节的问题,为实现良性河道水环境治理找到了出路。
三、河道水环境治理PPP适用性分析
（一）政策导向
2015年4月9日财政部环境保护部印发《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建[2015]90号），意见提出在水污染防治领域大力推广PPP模式，完善投融资环境，引导社会资本积极参与、加大投入，提升水污染治理能力。2015年4月16日“水十条”出台，强调强力监管并启动严格问责制，促进多元融资，引导社会资本投入。河道水环境治理逐渐开启“铁腕”治理模式，运用PPP模式成为常态化。
（二）“两污”强制执行
2017年7月1日财政部住建部农业部环保部四部委联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号），通知提出“符合全面实施PPP模式条件的各污水、垃圾处理项目，政府参与的途径限于PPP模式”。而污水处理是河道水环境治理的关键环节，在此政策背景下，推行河道水环境治理PPP模式的必要性毋庸置疑。
（三）领域契合
PPP适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施领域，在具体领域分类中，与河道水环境治理领域相关的水利、资源环境和生态保护等领域包括在内。因此，河道水环境治理是城市基础设施建设项目，且属于公共服务领域，隶属于水利、资源环境和生态保护等领域，符合PPP项目使用范围，适用于PPP模式，河道水环境治理发展PPP模式成为必然之举。
四、河道水环境治理PPP中心库项目数据分析
河道水环境治理PPP项目已经发展到一定规模，截止2018年7月，财政部入库PPP项目总计7595个，其中水利建设与生态建设和环境保护类项目951个，占全部入库项目总数的12.52%，河道水环境治理项目还涉及市政工程、城镇综合开发等行业，河道水环境治理PPP项目已具有代表性，进行河道水环境治理PPP项目数据分析，对推动PPP项目行业细化发展有一定意义。
本报告数据说明：
本报告数据均来自于财政部PPP中心项目库，有效数据共计131个（按照关键字“水环境”搜索筛选结果）。
（一）项目所属领域
从统计的数据可看出，河道水环境治理PPP项目所属行业领域主要四个，分别为：生态建设和环境保护、市政工程、水利建设、城镇综合开发。其中，生态建设和环境保护领域的项目数量最多，数量达到94个，占比71.76%；其次是市政工程领域，24个，占比18.32%；再次是水利建设领域，12个，占比9.16%;最后涉及城镇综合开发领域的项目只有1个。从领域分布情况可看出，河道水环境治理项目还是以环保类为主，说明项目初始效益为社会效益，但在项目实施的过程中经济效益与社会效益矛盾问题突出，一定程度上削弱了河道水环境治理效用。
（二）项目所处阶段
河道水环境治理PPP项目在准备阶段、采购阶段、执行阶段项目数量分别为：16、24、91。2018年5月我国PPP项目平均落地率为49.25%，而河道水环境治理PPP项目执行阶段占比达到69.47%，显著高于平均落地水平。究其原因，国家全方位推动环保产业发展PPP模式，河道水环境综合治理与PPP模式契合度高。
（三）项目回报机制
河道水环境治理PPP项目回报机制主要集中于政府付费与可行性缺口补助，使用者付费项目极少，占比只有1.53%。两者占比高的原因：河道水环境属于公共服务领域，更适合采用政府付费与可行性缺口补助。但使用者付费项目过低也说明重建造轻运营的问题突出，社会资本的投入缺乏后期运营、后续管理等软性服务投入合作。
（四）项目运作方式
131个河道水环境治理PPP项目，有97个项目运作方式集中于BOT方式，占比高达74.05%。现有的河道水环境治理PPP项目以新建项目居多，截污处理以及生态修复等建设工程为主，因此，更多采用BOT运作方式。
（五）项目投资金额
从上图可知，河道水环境治理类PPP项目投入金额偏大，5亿元至20亿元项目占比最多，甚至还存有30亿元以上项目。传统的河道水环境治理采取单一治理模式，项目投资规模小；而目前综合治理模式更多采取整体打包治理模式，建设子工程多，采购任务重，项目投资资金需求加大。
（六）项目地区分布
在区域分布上，河道水环境治理PPP国家示范项目的地域性分布特征明显。安徽、河南、贵州、北京、四川五个省份的河道水环境治理类PPP项目数量达63个，占比达到48.09，投资额为1256.60亿元，占比达到55.62%。此外，还有诸多省市未有河道水环境治理类PPP项目，如天津、青海、西藏等。
（七）项目发起时间
河道水环境治理PPP项目数量从2014年到2017年整体趋势是上升的，如趋势线所示（虚线），但2016年至2017年出现降低。总的来说，河道水环境治理PPP项目还是处于一个较快的发展水平。
（八）项目合作期限
从统计数据来看，河道水环境治理类PPP项目合作期限类中10至15年数量最多，占比达到35.88%，30年以上的只有3个。合作期限设置短的原因可能有两点：第一为保证项目合作期内的风险可控,PPP项目合作期限不应设置过长；第二期限过长，易出现新技术无法替代旧技术的窘状。
（九）项目采购社会资本方式
从上图可知，河道水环境治理PPP项目的采购社会资本方式以公开招标为主，项目数达到90个，其次是竞争性磋商方式，有37个，两类采购方式占比高达96.95%，竞争性谈判与单一来源采购项目分别只有1个和2个。实际上，河道水环境治理项目通常具有内容复杂、边界不清晰的特点，竞争性磋商更适合。
综上所述，目前财政部入库河道水环境治理PPP项目共131个，总投资额达到2259.18亿元，其中，国家示范项目44个，投资额为842.93亿元。在数据分析过程中有以下几个特点较为显著：第一，项目回报方式以政府付费为主；第二，项目运作模式以BOT占主导；第三，项目投资额普遍较大；第四，项目整体合作期限偏短，以10-15年期限为主；第五，项目采购社会资本方式以公开招标为主。
五、河道水环境治理PPP项目存在的问题与发展建议
（一）存在的问题
通过上文简单的数据分析，可发现我国河道水环境治理PPP项目从2014年以来得到快速发展，同时，也反映了治理过程中存在的相关问题，主要有以下几点：
1、PPP模式需大力推广
从上文数据分析部分可知，河道水环境治理PPP项目数量整体趋势是上升的，说明河道水环境治理PPP项目处于较快的发展水平，但项目数量还有待提升，PPP模式在河道水环境治理领域的推广有待进一步加强。河道水环境治理PPP项目偏少的原因有两点，第一，河道水环境治理PPP项目难度高，河道水环境治理是一项系统性强，复杂性高的项目，对社会资本的要求比一般项目偏高，对治理专业技术与能力也有更高的要求。第二，河道水环境治理PPP项目融资难问题，多元化的融资渠道存有不畅，因为此类项目一般具有投入大、生产周期长、回报率低的问题，外加融资能力有限，融资、担保等都具有一定困难，极大降低社会资本参与的积极性。
2、采购方式有待优化
从数据分析部分可知，处于执行阶段的91个河道水环境治理项目的采购社会资本方式主要采用公开招标和竞争性磋商两种方式，公开招标项目数达到53个，占比58.24%，竞争性磋商项目有35个，且公开招标项目是竞争性磋商项目的1.51倍。公开招标和竞争性磋商两种方式选择的标准一般为项目边界是否清晰，边界清晰的项目才适用于公开招标方式。其实，河道水环境治理项目通常具有内容复杂、边界不清晰的特点，竞争性磋商更适合，因此，更适合采用竞争性磋商的方式进行。但从数据分析部分知目前河道水环境治理项目更多采用公开招标的方式，与实际需求存在脱离，采购社会资本方式有待进一步优化，在选择PPP项目的采购方式时还应主要考虑采用竞争性磋商的采购方式。
3、“重建设、轻运营”问题凸显
河道水环境治理PPP项目“重建设、轻运营”问题凸显可从上文的三个分析点体现，第一，中标社会资本方，河道水环境治理PPP项目中标企业最多的为：传统的水务集团、传统的央企建设集团、联合体，具有专业运营能力的企业中标的数量少之又少。第二，项目合作期限，整体合作期限偏短，以10-15年期限为主，期限设置短可能从时效性角度考虑，避免违约风险以及技术风险等。但也说明项目运营阶段偏短，河道水环境治理项目具有投资规模大、回报周期长的特征，合作期限更适合长期限，应注重后期运营。第三，项目回报机制，数据分析部分可知使用者付费项目极少，占比只有1.53%，说明重建造轻运营的问题突出，社会资本的投入缺乏后期运营、后续管理等软性服务投入合作。
（二）发展建议
针对上文现存的三点问题，本部分给出相关建议：
1、灵活运用融资工具，拓宽融资渠道
针对河道水环境治理PPP模式融资难问题，应积极拓宽融资渠道，持续推动新形势下PPP融资模式创新。河道水环境治理PPP项目生命周期较长，在项目不阶段间应依据项目资产质量的差异，灵活运用各类融资工具，拓宽融资渠道，充分发挥不同融资方式的不同产品优势，积极构建多元化融资体系。如项目公司组建阶段，政府和私人部门按约出资的同时，可吸引各类产业投资基金、保险资金股权产品等直接投资项目股权；项目的建设和运营初期，依旧以银行项目贷款为主，并借助项目收益债券、PRN、保险债权投资计划等方式辅助融资；运营稳定期至最终移交阶段，可通过ABS、ABN、保险资产支持计划、公司债、非公开定向债务、中期票据、永续票据、融资租赁等诸多方式灵活地解决项目资金需求。
2、充分考虑项目适用条件，确定采购方式
目前河道水环境治理PPP项目通常具有内容复杂、边界不清晰的特点，且投资金额巨大，项目实施急促，需要在较短时间内，确定采购需求。因此，将公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商三种采购方式进行比较，可发现竞争性磋商方式最能满足河道水环境PPP项目对采购方式的要求。河道水环境PPP项目采用竞争性磋商方式有两点优势，第一，可根据项目的需要，在较短时间内完成采购，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》规定：从磋商文件发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止最短只需要10日，这可满足河道水环境治理项目急促需求。第二，可充分协商，确定采购需求，磋商过程中，可根据磋商情况变动采购需求，充分应对河道水环境治理内容复杂，边界不清晰问题。充分考虑河道水环境治理PPP项目的适用条件，确定采购方式时就应主要考虑竞争性磋商采购方式。
3、短期与长期目标相结合，注重后期运营
从问题分析部分知，当前的河道水环境PPP项目以治理工程为主:重建设轻运营。合理设置河道水环境治理PPP项目合作期限，在此基础上，注重短期目标和长期目标的结合，首先，根据河道水环境的现状设置合理的目标，短期目标切忌设置过高，徒增投资成本，致使治理流于形式。其次，注重项目的后期运营，92号文明确提出河道水环境治理过程中的非核心业务作为社会资本方必须承担的运营义务，提高项目的运营效率。同时，设置合理的绩效考核机制，以河道水环境的水质指标为绩效考核机制的评价核心，设计“政绩评价+付费评价”双重考评标准,紧扣地方政府和社会资本的利益与责任目标，将河道水环境治理PPP项目的运营风险降低到最低，确保后续现金流的稳定，稳步推进河道水环境长期治理目标，打破“重建设、轻运营”局面。
