垃圾分类的根本出路在市场化改革

党的十八大以来，作为“五位一体”之一的生态文明建设越来越受到重视，特别是党的十九大，首次将“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”的战略高度。前不久，十三届全国人大一次会会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将“生态文明”写入宪法。

一、垃圾分类的重要性

垃圾分类，作为生态文明建设的重要内容和关键环节，更是受了国家前所未有的重视。

2016年12月21日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十四次会议，提出要“普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。”

2017年3月18日，《国务院办公厅关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》（国办发〔2017〕26号）发布，提出“到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。”。

此外，国管局、教育部、卫计委、军委后勤保障部等相关部委也相继出台了本行业垃圾分类的指导文件。

从世界范围来看，垃圾处理垃圾处理先进的国家和地区，比如，德国、英国、瑞典、日本、韩国及我国的台北等，都在大力推进垃圾分类工作。

填埋、焚烧发电是后端垃圾处理的方式，是合理也是必要的，但前提和基础是垃圾分类。垃圾分类是垃圾处理的必然趋势和发展方向。

二、垃圾分类的难点分析

我国的垃圾分类试点开始于2000年6月，当时的建设部将北京、上海、广州、南京、杭州、深圳、厦门、桂林8个城市作为首批试点城市。近18年的时间过去了，这些城市某个环节或某项工作有亮点，但整体收效甚微，没有实质性的突破，其中的原因是什么？我们采取“剥洋葱”式的层层分析。

（一）产业链端分析

1、表面的原因表面上来看，垃圾分类工作做得不好，是由于我们居民的环保素质比较低，不愿意分。不可否认，我们居民的环保意识还不高，和发达国家相比还有一定的距离，但总体上来说，这些年由于国家大力的宣传和动员，居民垃圾分类的意识总体水平在提高。

2、实际的原因实际上的原因，是垃圾分类投放→分类收集

分类运输→分类处理→分类利用“全产业链”未建立起来。很多地方，居民前端分类了，中端混合收集、运输以及后端混合处理，居民看到后，分类的积极性受打击。

3、深层次的原因为什么我们垃圾分类收集运输处理利用的“产业链”没有建立起来呢？哲学上说，凡是长期存在的问题，一定是制度出了问题。我国从2000年正式开始试点，现在已近18年了，而且有些城市，比如北京、上海，武汉等城市，试点已20多年了，为什么一直没有成功呢？这就又从制度去找原因了。什么制度？管理制度——九龙治水、政企不分。很多地方，政府唱独台戏缺少市场化，没有调动市场和社会的力量。另外，我们垃圾分类的相关法制、税制、费制各个方面都还不是很健全。垃圾分类真正要做好，一定以法制为基础，我们现在也有一些法律法规，但是比较笼统和原则，可操作性不强。另外我们的税制不完善，费制没有与市场运行机制完全相结合。

4、本质上的原因哲学上说：越复杂的事物，其本质越简单。垃圾分类这么多年没有成功，本质上就两个字：利益。这里有两个层含义，第一层含义是利益平衡。垃圾分类，这里面有太多的利益主体，从民间来说，有物业公司、保洁人员、废品回收人员、垃圾清运队、拾荒者、填埋场、焚烧发电厂、厨余垃圾处理厂等等，这些相关企业或个人都在争垃圾。从政府的角度来说，城管、环保、发改、供销、农委、商务等都在管垃圾。“九龙治水，各管一滩”。一个方面部门之间难以协调形成合力，另一方面会出现“有利大家枪，无利大家推”。管理学上说：“可以一个人管2件事，但不能2个人管一件事”。而利益相关方的多元化，利益关系也很难平衡，所以说李克强总理说的一句话“触动人的利益比触动人的灵魂还难”。

前面说了，垃圾分类是准公共物品，完全靠政府，政府失灵；完全靠市场，市场失效。需要政府的“有形之手”和市场的“无形之手”相结合，当然，还需要要社会的“治理之手”

第二层含义是利益收入。是指垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理利用整个“产业链”要能够盈利。垃圾分类这么多年“产业链”迟迟没有建立起来，关键的因素是，整个产业链不能盈利，因为，产业链不能盈利，市场机制就建不起来；市场机制建立不起来，企业就不愿意进来，这是环环相扣的。

如果想产业链盈利，垃圾分类的各个环节需要政策与法律的引导和强制，这就需要政府主导、市场化运作以及社会的动员，就是我们说的“三有”：“有为”的政府、“有效”的市场、“有力”的社会，这三方面要有机结合和良性互动。

（二）居民端分析

1）不知道为什么分？很多居民不知道为什么要进行垃圾分类，垃圾分类的目的和意义是什么？分了对自己有什么好处，不分对自己有什么害处？

2）不知道怎么分？有些居民，经过垃圾分类的宣传和动员后，也知道垃圾分类的目的和意义，但不知道怎么分，哪些是厨余垃圾，哪些是可回收垃圾？

3）不愿意分！不愿意分有两个方面的原因，一方面，很多情况是居民在家里进行了分类，收运时又混在了一起，居民看到后“很受伤”，就不愿意再分了。另一方面，客观的讲，分类比不分类还是要麻烦一些，在“分与不分一个样，分好分差一个样”的情况一下，没有激励和约束机制，居民就不愿意分了。

（三）政府端分析

垃圾分类的公益和环保属性，决定了垃圾分类一定离不开政府的支持。而垃圾分类涉及政府多个部门，因此，需要政府“一把手”来统筹和调度，常言说：“老大难老大难，老大重视就不难”。但很多地方政府“老大”对垃圾分类为什么不重视呢或不积极呢？有以下几个原因：一是垃圾分类是一个“慢活”“细活”，很难而且很慢，效果不能立竿见影，危害程度也不强，政府的任期一般就５年，很多３年左右就有变动。二是在现行的体制机制下，垃圾分类纯粹就是“花钱”的项目，既不能产生GDP,也不能产生税收。三是没有上级的政绩考核，没有纳入全国环保城市、环卫城市、文明城市等评选和考核中，所以，垃圾分类就变成了“口头上重要、行动上次要、忙起来就不要”的东西了。

（四）本质上分析

从本质上来说，垃圾分类和垃圾本身并没有太大的关系，而是和产生垃圾的“人”有关系。

垃圾分类在我国没有取得根本性的进展，其中一个重要原因，是就事论事，仅仅就围绕垃圾本身“做文章”，没有上升到本质上“人”的上面考虑，没有从思想、文化、利益、制度等方面思考，没有抓住垃圾分类的本质和规律。

毛泽东同志说：“大家明白，无论做什么事，不懂得那件事的情形，它的性质、它和它以外的事情的关联，就不知道那件事的规律，就不知道如何去做，就不能做好那件事”。

前面说过，从产业链角度来说，垃圾分类是一场改革，而且是攻坚克难的改革，涉及权利的再调整和利益的再分配，应遵循改革规律：要处理好解放思想和实事求是的关系、顶层设计和基层探索的关系、整体推进和重点突破的关系、胆子要大和步子要稳的关系。

从人的角度来看，垃圾分类是一场社会综合治理工程。应该坚持“政府主导、市场运作、社会参与、居民行动”的“多元共治”的原则。需要每个人行动起来，政府、企业、社会组织、学者、媒体、公众多元协同，遵循社会治理规律，纳入垃圾整体多元治理战略中。

三、垃圾分类的解决之道

1、制度设计决定垃圾分类

垃圾分类是一项庞大而复杂的社会系统工程，不能头痛医头、脚痛医脚，需要系统思考和系统解决。要注重它的系统性、整体性和协同性，注重顶层设计和制度设计。制度设计决定垃圾分类的成败。

2、建立“共建、共治、共享”的治理格局

根据“激励相容”的经济学理论（所谓激励相容，指在市场经济中，每个理性经济人都会有自利的一面，其个人行为会按自利的规则行为行动；如果能有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与企业实现集体价值最大化的目标相吻合，这一制度安排，就是“激励相容”）。从我国实际和所处发展阶段出发，通过科学、合理的制度设计和制度安排，充分调动政府、企业、社会、公民“四个主体”的积极性，做到“共建、共治、共享”的”互动共治”的治理格局。蹄疾而步稳，一步一个脚印地走下去，最终达到垃圾分类的目标。

在实际操作中，要做“三个有机结合”，一是理论和实践相结合。二是顶层设计和摸着石头过河（基层创新）相结合。三是政府、市场、社会相结合。

3、抓好主要矛盾——产业链盈利

当然，最关键的是要抓住主要矛盾。毛泽东同志说：“在复杂事物的发展过程中，有许多的矛盾存在，其中必有一种是主要的矛盾，由于它的存在和发展，规定和影响其他矛盾的存在和发展”。

抓住了这个主要矛盾，就抓住了“牛鼻子”，其它很多问题就迎刃而解了。在垃圾分类这项工作中，主要矛盾或者说最重要的事只有关一件——盈利，这里说的盈利是整个产业链盈利。

要想让整个产业链盈利，就要对现有环卫体制、机制、税制、费制进行改革，以破出体制、机制弊端和利益固化的藩篱。那么，垃圾分类改革试点的总的方向是什么呢？这就是市场化改革。

四、垃圾分类市场化改革的必要性

（一）概念

概括的说，是指在垃圾分类处理工作中，引入市场机制，通过市场机制来调解垃圾分类处理的供给与需求，从而达到降低成本，提高效率，以及垃圾的资源化、减量化的目的。

具体而言，垃圾分类市场化是指将垃圾分类投放、收集、运输、处理、利用等各环节有效衔接起来，由一个市场主体来运营。同时，配套相应的法律法规和产业政策。

（二）市场化的必要性

1、改革的需要

党的十八大三中会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“改革的总的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“经济体制改革的核心是如何处理政府和市场的关系问题，充分发挥市场在资源配置中起决定性作用，更好的发挥政府的作用”。

党的十九大报告继续指出：“充分发挥市场在资源配置中起决定性作用，更好的发挥政府的作用”，发挥政府的作用，不是要政府亲力亲为，自己去当‘运动员”，而是要当“裁判员”，制定好相关制度，从而保障市场机制的正常运行。

习近平总书记也指出：在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。

因垃圾分类又具有社会性，还应该发挥社会的“治理之手”的作用。

2、政策的需要

垃圾是一种具有公共物品属性的低品质资源，致使处理成本尤其是资源化利用成本较高，其管理需要统筹社会、政治、经济和科技的发展，只有依靠法律和政策的强制、引导作用，垃圾处理产业化才可能实现。

我国2002年颁布了《清洁生产促进法》，2005年又颁布了《可再生能源法》并开始实施新的《固体废物污染环境防治法》，200９年开始实施《循环经济法促进法》。

《固体废物污染环境防治法》明确要求垃圾处理产业化。《清洁生产促进法》和《循环经济法促进法》要求推行产品责任延伸制度，目的是要调整政府、企业、公众和行业协会等各类主体在产品生产、流通、消费和回收的全过程中所进行的减量化、再利用和再循环活动。

为了有效实施法律法规，相关部门又先后发布了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》(计价格【2002】872号)、《关于加快项目前期工作，积极推进城市污水和垃圾处理产业化有关问题的通知》(计办投资[2002]1451号)、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城[2002]272号)、《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令【2004】126号)、《国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见》（环发〔2005〕114号）、《城市生活垃圾管理办法》(建设部令第【2007】157号)、及《关于企业所得税若干优惠政策的通知》（财税字(94)001号）等政策措施。

最近几年，特别是自2014年开始，国家大力推进政府和社会资本合作的工作。2016年10月，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，明确将垃圾处理纳入探索开展PPP模式强制试点领域。

需要明确的是，垃圾分类本身不是一个独立的行业，而是垃圾处理的一个环节，一个关键的环节。前端垃圾分类一定要与中端收集、运输，后端处理及利用相结合，它们是一个有机的整体。

将垃圾分类纳入PPP模式强制试点，是因为垃圾处理领域探索开展PPP模式较早，申报国家PPP模式示范项目的积极性和成功率较高，且在开展PPP模式示范方面取得了一定经验。

更深层次的原因是，垃圾处理领域正处在推动政府、社会、市场“互动共治”的关键期，采用PPP模式将会对发挥市场作用、吸引社会力量参与和消除政府大包大揽行为产生助推作用。

3、管理的需要

在管理体制上，我国目前多数城市环境卫生体制完全是按照计划经济模式运行的，是在垃圾粪便清扫清运的基础上发展起来的，集管理职能和环卫作业为一体，政企不分，事企不分，随着环卫工作内涵的深入和外延的扩大，显得效率低、负担重，不能适应新形势的发展。

政府既要负责管理又要负责服务，结果既不能有效的实施管理，又不能很好的进行服务，这是现行管理体制最大的弊端。当然，最近几年环卫市场化改革在全国各地逐步推开。

由于环境卫生涉及到社会的方方面面，传统的体制和政策使相关行业互相分割，缺乏统一管理和协调，影响了管理力度。由于没有有利的政策，废旧物资回收行业正处于萎缩状态，严重影响了城市生活垃圾的回收利用，不利于垃圾的资源化；由于不能有效的保障全社会采取洁净生产工艺，不利于垃圾的减量化。

根据市场经济规律，应当采取多种经济手段，从税收、信贷、征地和用电等方面对从事垃圾处理和回收利用的生产、流通企业、事业单位给予支持。

4、产业链的需要

政府在长远规划中，要把发展城市垃圾处理产业放在高度优先的位置，把垃圾分类、循环使用、收集、运输和处置这一城市垃圾处理的“产业链”作为经济增长的助推器来对待。

城市垃圾处理产业的最终目的不仅仅是经济效益的最大化，更是取得社会、生态和环境的全面效益。

必须通盘考虑、设计城市垃圾处理的整个“产业链”，包括垃圾收集、分类、运输、加工、交易、废品回收市场建设、检查与监控等各环节的协调发展。

“产业链”中各个要素相互联系，互成一体，任何一个要素的变化都会影响到其他要素。因此，要把“产业链”作为一个整体来设计、规划和培育，只有这样，才能起到事半功倍的效果。把任何一个要素从“产业链”中分离出来而进行的努力，都是收效甚微的。

垃圾的收集、存储、运输、处理、回收，由于由不同性质的单位、无组织的人群操作，一方面因多个利益主体的参与使得不同主体相互之间因利益关系难协调，导致垃圾收、储、运、处理及回收各个环节脱节，难以有效地做好垃圾处理。

另一方面垃圾中可回收有利益的部分都被个人或小团体拿走了，而没有回收价值的对社会环境有危害的部分却被甩给了社会和政府，从而加大政府财政的负担。

即使有企业愿意投资垃圾处理基础设施的建设和经营，由于没有政府在垃圾处理收费、税收优惠及贷款支持等方面的政策扶持，往往难以持续支撑下去，最终也不得不退出这一领域。

5、融资的需要

在经费来源上，长期以来，城市环境卫生作为一项公益事业，完全由政府财政负担。垃圾的产生者（居民或单位），没有付费或“象征性”的付费，从而垃圾产生的越来越多，结果垃圾收运处理的费用成为政府部门的沉重包袱，缺少资金来源，完全依赖于市长是否重视，严重影响了城市环境卫生事业和资源化设施建设和运行管理，不利于城市环境卫生产业的发展。

（三）现阶段垃圾分类市场化面临的主要问题

作为一个新诞生的市场，垃圾分类市场化面临一些先天不足，还有很多问题，主要有：

一是理论体系不完整。垃圾分类是一项长期、复杂的社会系统工程，具体的实践和推进需要理论的支撑和指导。目前，我国还没有一个完整、科学、系统的垃圾分类理论体系，来回答垃圾及垃圾分类的属性和本质是什么，垃圾分类的根本目标是什么，实现路径是什么以及相应的保障措施、动力机制等问题。没有理论作指导的实践是无序和盲目的。理论和实践是辩证的统一，一方面理论指导实践的进程，另一方面实践又推动理论的进一步完善。

二是法律制度体系不健全。任何一个垃圾分类做得好的国家或地区，都是以法制为基础。目前，我国垃圾分类相关法律制度体系还不健全。或者是没有相关的法律法规，或者出台了相关法律法规，但比较宏观和原则，可操作性不强。因为没有法律制度的规定和约束，政府、企业、街道、社区居委会、业主委员会、物业公司及居民等多个相关方，权责不分，关系不清，不能形成合力。

三是收运处理体系不完善。没有理论指导及健全的法律法规，垃圾分类的市场化机制没有建立起来，不同类别垃圾由不同的政府部门管理，如再生资源由商务和供销部门管理，工业垃圾和有害垃圾由环保部门管理，农村垃圾由农业部门管理，生活垃圾由住建部门管理等，体制分割导致垃圾管理不到位。地方城市立法权利、税收、信贷等经济工具有限，垃圾分类服务难以形成市场化运作。另外，地方财政重末端处理、轻视源头减量和排放控制，导致企业参与的利益驱动力不足。因此，落后的管理体制和不完善的政策支持体系是阻碍城市垃圾处理产业发展的最大障碍。

四、宣传动员体系不完备。垃圾分类“人人有责、人人尽责”，需要“全民参与”，宣传动员是至关重要的，但目前的宣传动员体系不足。

（四）国外城市垃圾分类处理管理经验

首先，发达国家具有一套完善的垃圾分类法律制度体系。保证城市垃圾处理在以垃圾减量化和资源化的前提下积极推进市场化的管理体制和运行机制。

其次，许多发达国家建立了与市场经济相适应的完善的城市垃圾处理体系。在国家技术经济政策体系的监督和指导下，形成了良性循环的发展机制。在绝大多数欧美国家，市场机制直接贯穿垃圾收运、处理的全过程，与政策的有机结合保证了市场机制的正常运行。典型的做法是城市垃圾的分类投放、收集、运输、处理等作业由城市市政部门组织向企业招标。中标的企业与市政部门签订合同，在合同期内，垃圾处运、处理有该企业承担。

三是全民的深度动员和教育体系。将垃圾分类纳入学校教育，垃圾分类“从娃娃抓起”。

1、日本的做法

日本是个资源贫乏的国家，为了合理、充分利用资源，保护环境，日本制定了一整套完备的构建循环型社会的法律体系。其完备的法规体系为垃圾分类回收提供了依据和指南。在垃圾处理工作中，日本的政府一直居于主导地位。政府在垃圾处理中主要承担两方面的工作：一是构筑严密的垃圾回收组织体系，确保完成该项工作的人手；二是制定具体的垃圾回收细分目录。根据日本法律规定，都道府县政府负责制定垃圾分类回收的实施计划，基层地方政府市町村则根据各地的情况制定更为具体的实施细则，并承担辖区内一般废弃物的处置责任。

2、美国的做法

美国，其为降低垃圾处理的成本，80年代以来，美英等国均开始普遍采用招投标制度将垃圾服务承包出去。美国对大约315个地方社区的固体垃圾收集的调查显示，私营机构承包要比政府直接提供这种服务便宜25%的费用，由独立的研究组织提供的报告显示私营机构承包使街道清扫费用节约43%。

3、德国的做法

德国积极推行垃圾减量化和资源化，在垃圾处理上充分发挥行业协会的作用，也充分调动企业的力量，市场机制在垃圾的分类处理中得到充分运用。从20世纪70年代开始，德国城市生活垃圾分类处理逐渐由国家职能部门负责处理向由国家职能部门监督下的国有公司处理演变，最终发展到在国家职能部门监督下，由按市场经济配置的私人公司或含有部分国有股份的私人公司处理生活垃圾的新模式。目前德国生活垃圾处理系统中70%是完全私有化的企业或者是有部分国有股份的私有化企业。

需要说明的是，在总结国外的先进做法和经验时，不是看表面，而是看问题的实质。特别要注意的是，因为文化、饮食结构、发展阶段的不同，不能照搬照抄，全盘复制，只能学习和借鉴，探索适合中国国情的垃圾分类理论体系。

五、垃圾分类市场化化改革主要内容

（一）目前国内垃圾分类市场化试点分析

环卫市场化是我国环卫行业的发展方向，而垃圾分类市场化是环卫市场化的一个重要组成部分。

目前，我国市场化试点主要有三类：

1、环卫一体化试点即将一定区域（一般以区或县为单位）内的生活垃圾收集、运输、处理、利用及路面保洁、公厕管理等与环卫相关业务一起“打包”，由当地政府通过招标等形式外包给一家大的企业来运作。这种模式开始于2000年初期，最近3年开始兴起，模式也相对成熟，但未将垃圾分类纳入其中。目前，全国很多城市，比如北京、广州、深圳、海口、贵阳等，基本都是这种模式，代表企业有北京环卫集团、桑德集团、北控、侨银、玉禾田等。

2、垃圾分类投放环节市场化试点。这种模式主要集中在江苏、浙江等沿海地区，之前的成都也试过这种模式。这种模式的主要特点只是把垃圾分类投放这个环节单独外包出来，进行市场化试点。可以看出，这些地方市场化的方向是对的，但方法还有待提高。因为垃圾分类处理是一个系统工程，仅仅把分类投放环节外包，并没有把分类收集、运输、处理等整个“产业链条”外包，一方面，整个“产业链”由不同主体参与，“产业链”没有建立起来。另一个，运行成本也比较高。

3、垃圾分类市场化试点。目前，安徽合肥，浙江金华等少数地方，在尝试把垃圾分类投放、收集、运输、处理等各环节连接起来做市场化试点，这个方向是对的，也值得肯定。但垃圾分类相关的法律法规、运营机制、补贴机制以及多元共治的格局均未建起来，因此，还有很多的工作要做。需要说明的是，补贴机制是根据居民户数按一定数额来补贴企业，这一点值得商榷。

（二）市场化改革的主要内容

1、确定垃圾分类市场化改革试点“课题组”

垃圾分类市场化改革试点工作是一个新生事物，政策、法规及实践都不成熟，需要专业的人去指导和管理。需要在全国层面成立垃圾分类改革试点“专家委员会“之类的课题组，提供专业、科学的理论指导和政策咨询，并拟定垃圾分类改革试点方案，分区域、分阶段、分步骤制定垃圾分类的“时间表”和“施工图”。

课题组成员应包括：相关部委的领导、专业研究垃圾工作的专家、学者及有垃圾分类实战经验的企业家组成。

2、确定市场改革试点地区

根据“点面结合，重点突破”的原则，在国家住建部公布的全国100个农村垃圾分类示范县及46个试点城市中，重点在全国生态文明先行实验区及全国生态文明区县中，第一批选择5—10个区或县做改革试点。改革试点城市的选择条件为：一市县（区）党政“一把手”对垃圾分类有充分的认识和积极的意愿，有能力有担当。特别市级“一把手”对此项工作很重视。二是基础设施比较好，比如厨余垃圾处理厂、可回收垃圾分拣厂等基本设施已建成。三是经济发展水平、基环卫础设施相对较好。四是垃圾分类民众基础比较好。

3、主要制度创新

垃圾分类改革试点坚持“问题导向，目标导向、效果导向”的原则，遇到难点、问题不回避，要有将垃圾分类改革进行到底的决心。

国家主席习近平在2018年新年贺词中谈到改革开放时说，“改革开放是当代中国发展进步的必由之路，是实现中国梦的必由之路。我们要以庆祝改革开放40周年为契机，逢山开路，遇水架桥，将改革进行到底。

改革试点以区或县为单为行政单位，以“市级统筹、区县落实”，进行以下制度创新试点。

第一，组建垃圾分类PPP项目公司（SPV公司）。公司由当地政府、环卫、保洁、回收公司等相关方组成，由资源、资金、技术等按一定比例入股，组建垃圾分类处理ppp公司，简称SPV公司。

第二，“四位一体”的模式。将二手交易、废品回收、垃圾分类、环卫保洁（包括路面保洁、垃圾清运、公厕管理及园林绿化等）等“打包”，特许经营给这家SPV公司。

第三，增加“垃圾分类费”的科目。与混合生活收集处理相比，生活垃圾由原来的一种变成了分类后的三种或四种，一方面增加了分类收集、运输及处理的成本；另一方面，又需要宣传动员以及对居民的奖励。成本比混合垃圾要高，因此，应当增加“垃圾分类费”这个科目，政府聘请专业的机构，根据当地的经济发展水平、后端处理设施的距离等因素，核定“垃圾分类费”用给项目公司。

第四，政府优先采购或指定采购用再生产品。在垃圾分类工作中，厨余垃圾的分类、收集、处理是一个很大的难点，特别是厨余垃圾生产出的产品的“去处”问题更是痛点。目前，我国厨余垃圾处理的方向主要有三个：一是能源化（厌氧产沼，发电）、二是肥料化（有机肥、土壤改良剂等）、饲料化（黑水虻、蚯蚓）及酵素等。从全国来看，这些方面技术是成熟或相对成熟的，难点在于，前端厨余垃圾分类的质量、收集运理的成本及处理后的产品的销售问题。

一方面，企业需要要积极提质升效、技术创新，因地制宜，生产出适销对路的产品。另一方面，需要政府出台相应的法律法规和政策配套，比如政府优先采购或指定采购用用厨余垃圾生产出的合格的再生产品。

第五，最重要的是实行“费用包干制”目前，我国垃圾处理企业是按照垃圾处理的吨数获得政府补贴的，无论是填埋还焚烧发电，都是采取这种机制，这种补贴机制在原来的处理路径中是合理的。但这与现在要实行的垃圾分类是相矛盾的，因为垃圾分类工作做得越好，进入填埋或焚烧的垃圾量就越少，这样，企业获得的补贴就越少，因而，企业缺乏垃圾分类的动力。这是过去十数年，我国垃圾分类推广不理想的根本原因之一。应采取“费用包干制”，即根据每天垃圾实际产生量乘以单价乘以总天数（365天），进行费用包干，“多余自负，节省自得”。这样，企业就有分类的动力了。

以后每年，可按一定的增长比例（测算最近3—5年实际增长比例），如8-10%左右，每年递增。这样，一方面并没有增加当地财政额外的负担；另一方面，又可以看出因垃圾分类而产生的经济效益，也会有“受益人群”，从面调动政府、企业的动力和积极性。

（三）垃圾分类资金来源

垃圾分类资金来源有五个方面：

一是政府付费因垃圾分类处理是基本民生公益事业，政府财政应出一部分资金，可以将分散在城管、科技、环保、农业、教育等部门的资金加以整合和统筹，尽量不新增财政资金的支出。

二是产生者付费因垃圾是污染物，应该“产生者付费”。现在很多地方垃圾处理没有收或收得不够，致使财政不堪重负；同时，因居民的垃圾产生量没有与经济“挂钩”，致使垃圾产生越来越多。按国务院《价格机制改革》，环保产业将全成本付费。先期可让机关、事业单位等公共机构全成本付费，居民先期按全成本的30%或40%的比例付费，然后逐年增加，最后达到全成本付费。

三是成立垃圾分类回收基金。成立垃圾分类回收基金，一方面，用于垃圾分类宣传、动员、研究等费用，另一方面用于补贴回收低价值物品的费用，如玻璃、泡沫、厨余垃圾等，以弥补市场失灵而造成这些产品无人回收的问题。

基金来源一是政府拨款，二是单位或个人捐助，三是实行生产者责任延伸制度或押金制度。

四是在因就地资源化和源头减量而节省的费用中按一定比例划入该基金。

五是增值服务收入，企业进行商业模式的创新，通过垃圾分类切入到社区服务之中，可获得一部分增值服务。

（四）市场化改革中政府、企业、社会的任务

1、政府：主要任务是进行制度设计和制定垃圾分类相关法律法规，确定各个利益主体在垃圾分类工作中的责任和义务，制定垃圾处理费的标准及收取。

2、企业：对运营模式、商业模式及技术进行创新，对分类投放、收集、运输、处理等环节有机结合、高效配合，从面使整个“产业链”盈利。

3、社会：高校、科研机构、媒体、NGO等社会组织，对垃圾分类的理论、制度设计进行专业研究，宣传、动员和教育。

（五）垃圾分类改革试点需要注意的问题

1、“三针协同”理论需要将宏面层面的理论研究、顶层设计与中观层面的规划设、方案制定、微观层面的实际操作要有机统一起来。目前，我国垃圾分类顶层设计、规划制定到具体实施是由不同的人群在做，没有很好的统一起来，造成的结果如一个时钟的时针、分针、秒针各走各的，造成时间不准，需要“三针协同”。

2、政府正确定位在政府、市场、社会三方共治中，政府处于“元治理”的位置。要明确地方政府要垃圾分类工作中的主体责任，避免政府的缺位、越位、错位。当然，把握好这个度很难，需要专业的垃圾分类咨询机构进行咨询。正如一个乐团，需要一个总指挥，协调各方，高效配合，才能弹出美妙的曲子。

3、把握规律，设定阶段性目标

垃圾分类，是一场“攻坚战”和“持久战”，不可能“毕其功于一役”，它需要一个发展过程，正如人的成长过程需要经过婴儿、幼儿、少年、青年、成人等阶段一样，要把握垃圾分类规律，不能急功近利、拔苗助长，否则，带来的问题是适得其反。要“摸着石头过河”，需要制定阶段性目标。

4、发现问题，及时总结。

试点地区要及时总结经验，善于发现苗头性、倾向性、潜在性问题，及时纠正偏差、完善政策，扎实推进工作，确保按期完成改革试点任务。

七、总结

党的十九大发出了改革的总动令，我们相信，在习近平新时代中国国特色社会主义思想指引下，发扬拿出“钉钉子”的精神，步步为营、久久为功，垃圾分类在我国定会成“星星燎原”之势，一定会成功，为建设生态文明，美丽中国做出贡献！

（本文作者兰亚军，贵州省生态文明建设研究院垃圾分类委员会主任，贵州高远再生资源回收有限公司董事长。该文发表于《城市治理》杂志2018年第3期）

原标题：垃圾分类的根本出路在市场化改革