财政承受能力(以下简称“财承”)论证是PPP项目工作中重要的一环，全面、规范、合理的进行财承论证是规范PPP项目管理、防范财政支出风险、吸引社会资本参与的重要保障。为更好的了解全国PPP项目财承报告编制的规范性情况，我们对截至2018年1月末已纳入全国PPP综合信息平台项目库的7446个PPP项目进行了财政承受能力论证报告(以下简称“财承报告”)规范性的评估分析。
本报告从行业、地区、示范项目、入库咨询机构等角度，分析了财承报告规范性的总体情况，归纳了其中存在的主要问题，并提出相应的规范建议。总体上看，目前PPP项目财承报告在形式上较为规范，在论证质量上仍存在问题;要做好财承管理工作，既要进一步提示形式规范性，还要通过优化财承论证指引，提升论证质量。
附件：PPP财政承受能力论证报告规范性分析
PPP财政承受能力论证报告规范性分析
财政部PPP中心
中国投资咨询有限责任公司
摘要
截至2018年1月末，全国PPP项目综合信息平台管理库中PPP项目共7446个。对这些财承报告进行分析，得到以下结果：
(1)5400个项目财承报告编写规范，占项目总数的72.5%;2046个项目财承报告编写不规范(其中有1046个项目财承报告无法获取或读取)，占比27.5%。全国PPP项目财承报告编写工作总体情况较乐观。
(2)近三年来，财承报告规范率总体趋好。目前，财承报告规范率已由2015年初的不足30%，提高至90%以上。
(3)各地区财承报告规范率差异不大。华北、西南地区财承报告规范率较高，分别为78.9%、74.2%。东北、西北地区财承报告规范率相对较低，分别为58.4%、69.8%。
(4)19个行业中，有12个行业财承报告规范率在70%以上，其中，林业、科技、旅游等行业规范率最高，分别为90.9%、82.4%、81.8%。
(5)国家级示范项目在财承论证工作中发挥了较好的示范带头作用，财承报告规范率为87.3%，高于非示范项目的70.0%。
(6)财承报告编制单位共3088个。其中，进入财政部PPP咨询机构库的编制单位有318个，财承报告规范率为89.3%;其余2770个单位财承报告规范率为87.6%。入库机构财承报告规范率略高于非入库机构。
财承报告编制工作主要存在的问题：一是财承报告缺失或不完整;二是一般公共预算支出未做测算或概念混淆;三是支出责任未按各本级和渠道理清;四是财承论证步骤有缺失。
下一步工作的建议：一是加强PPP数据录入规范化管理，分级逐层确保PPP数据全面准确;二是统筹管理预算支出预测工作，确保地方财政支出能力评估科学合理;三是加强各级财政支出责任汇总评估，确保各级财政支出责任清晰明确;四是加强咨询机构管理，鼓励地方咨询机构形成行业自律机制。
正文
一、财承论证的目的和意义
为有序推进政府和社会资本合作项目实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险，2015年4月，财政部印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号)，指导各地开展PPP项目财承论证工作。开展财承论证能够科学评估项目实施对当前及未来年度财政支出的影响，防范和控制财政风险;能够促进地方政府更加高效的利用财政资金，统筹考虑未来财政负担，优先发展最为迫切的高质量项目;能够有效防止某一行业和领域PPP项目过于集中，从而避免产能过剩等问题;也能够打消社会资本方的顾虑，为双方履行合同义务提供重要保障，有利于实现PPP及地方经济的可持续发展。
二、财承报告规范性分类
本次财承报告规范性分析，仅对财承报告编写形式是否规范进行分析，不讨论财政支出实际测算过程的规范性。根据财金[2015]21号文(以下简称“21号文”)规定，财承报告编写应包含以下18项关键点：
表 1财承报告编写关键点
根据21号文中明确的财承报告18项关键点，目前管理库中的财承报告的规范性情况可分为以下几种类型：一是财承论证步骤完全符合21号文要求，财承报告包含了以上18个关键点;二是财承论证步骤存在部分缺失，但可以通过汇总统计得到本项目分年度股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入数额;分年度财政支出总额;分年度一般公共预算支出的预测值;分年度财政支出占一般公共预算支出的比例。以上两种情况在本次分析中定义为“规范”类型。对于没有满足21号文规定应包含的基本内容，无法完整汇总出以上数值的财承报告，以及管理库中无法获取或读取财承报告的项目，在本次分析中定义为“不规范”类型。财承报告规范的项目数量占项目总数的比例称作“规范率”。
三、财承论证规范性分析
(一)全国财承报告规范率超70%
截至2018年1月末，全国PPP项目综合信息平台管理库中PPP项目共7446个。其中，有5400个项目财承报告编写规范，占项目总数的72.5%;2046个项目财承报告编写不规范(其中有1046个项目财承报告无法获取或读取)，占比27.5%。全国PPP项目财承报告编写工作总体情况较乐观。(图1)
图 1全国PPP项目财承报告规范情况
(二)财承报告规范率逐步提升
随着21号文出台，各地逐步加强PPP财承论证工作，财承论证日趋规范化。近三年来，财承报告规范率总体呈增长趋势。目前，财承报告规范率已由2015年初的不足30%，提高至90%以上。(图2)
图2 2015-2018年各季度财承报告规范率情况
(三)各地区财承报告规范率差异不大
从全国各区域财承编写情况来看，华北、西南地区财承报告规范率较高，分别为78.9%、74.2%。东北、西北地区财承报告规范率相对较低，分别为58.4%、69.8%。(图3)
图3各区域财承报告规范率情况
具体到各省(直辖市、自治区)来看，除去上海、西藏、天津等PPP项目数量较少的地区外[1]，山西、云南、河北、湖南、福建财承报告规范率最高，分别为91.2%、84.1%、83.6%、83.2%、81.0%。(图4)
图4各地财承报告规范率情况
(四)12个行业财承报告规范率高于70%
19个行业中，有12个行业财承报告规范率在70%以上，其中，林业、科技、旅游等行业规范率最高，分别为90.9%、82.4%、81.8%。(图5)
图5各行业财承报告规范率情况
(五)国家级示范项目财承报告规范程度较高
截至2018年1月末，管理库中国家级示范项目共1093个，财承报告编写规范的项目共954个，总体规范率达到87.3%。其中，第一、二批示范项目由于财承论证完成时间较早，规范程度相对较低，第三、四批示范项目财承报告规范率逐步提高到90%左右，高于非示范项目[2]的70.0%。国家级示范项目在财承论证工作中发挥了较好的示范带头作用。(图6)
图6国家级示范项目财承报告规范率情况
(六)入库咨询机构财承报告规范程度略高
在7446个项目中，提供财承报告编制机构名称的共5279个，涉及3088个编制单位。其中，进入财政部PPP咨询机构库的编制单位有318个，财承报告规范程度[3]为89.3%;其余2770个单位财承报告规范程度为87.6%。入库机构财承报告规范程度略高于非入库机构。
3088个编制单位中，规范程度在80%以上的有2601个，规范率不足60%的有408个。咨询机构的技术能力和规范性操作程度，一定程度上影响了地方对本级财政支出能力的判断准确度(图7)。
图7 3109家财承报告编写单位规范程度分布图
选取3088个机构中编制数量最多、项目覆盖地区较广的100个单位进一步分析发现，同一机构在不同地区的规范程度平均有8.2%的差异。由此可见，同一机构在不同地区开展财承论证时，报告质量也存在一定差别，咨询机构有待完善内部技术管控体系、统一技术标准。
四、财政承受能力论证报告存在的主要问题
分析显示，目前PPP项目财承报告总体上规范率和规范程度较高，主要体现财承论证流程和报告要素的完整性，但财承工作不论是形式还是实质上仍存在问题，特别是论证测算不科学、不准确等问题，影响论证质量。
(一)财承报告缺失或不完整
本次统计的7446个PPP项目中，共计1046个项目未上传完整的财承报告，使得财承信息无法全面统计，对综合信息平台的管理工作造成了影响。未上传完整的财承报告本文主要分为以下几种情况：(1)用财承报告的政府批文文件代替财承报告;(2)用合同节选、实施方案节选等文件代替财承报告;(3)仅上传测算表或测算说明等部分截图;(4)对财承报告关键数据进行遮挡;(5)以照片形式上传，且图片清晰度较低导致无法正常阅读。财承报告是各级政府在进行PPP项目支出前的主要依据。以上问题也反映了部分地区未严格落实《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(财金[2017]1号)要求，在上报和审核项目信息时对报告的完整性和准确性重视不足。
(二)一般公共预算支出未做测算或概念混淆
21号文规定，在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。本次统计中，部分项目在开展财承论证时对“一般公共预算预测”这一步骤，仍存在以下主要问题：(1)未对一般公共预算支出进行预测，直接得到财承通过的结论;(2)一般公共预算支出测算过程中未提供或计算历史一般公共预算支出增长率;(3)计算是否超过10%红线时，未以年度一般公共预算支出预测数据作为分母，错将本级财政收入、本级财政总支出、年度预算等代替一般公共预算支出进行计算。以上做法违背了21号文的要求，导致无法准确衡量PPP项目财政支出的占比情况，弱化了财承论证协助监管PPP项目的作用。
(三)支出责任未按各本级和渠道理清
根据21号文规定，PPP项目能通过财承论证的主要依据是当地全部PPP项目每年需要从预算中安排的支出责任占当年一般公共预算支出比例不超过10%。本次统计中，存在多个本级共同支付、多种支付渠道的PPP项目，未按照各本级或各渠道的支出责任分开论证的情况，主要体现在以下方面：(1)对于涉及到上下多级财政部门按照约定比例分别进行政府付费或补贴的项目，未按不同财政本级分别评估每级政府目前全部PPP项目的支出责任情况;(2)跨区域项目未分开评估每个地区财政支出责任是否超限;(3)打包项目未明确子项目对应的政府支出责任;(4)通过政府性预算基金等渠道支出的项目，未说明每年通过各类渠道的支出金额。以上做法反映了部分地区对财承论证的意义和目的理解不深，导致在财承论证中存在责任不明、分级不清等诸多问题。
(四)财承论证步骤有缺失
财承论证步骤的严谨程度，影响当地未来财政支出风险防控能力。21号文明确规定，财承论证是对本级全部已实施和拟实施PPP项目的财政支出责任汇总测算。本次统计发现，7446个项目中72.5%的财承报告能够汇总并计算本项目各年度财政支出占比，但能够综合考虑本级内其他PPP项目财政支出责任的项目不足五成。同时，在财承论证中还存在以下步骤缺失问题：(1)在支出测算时，不考虑风险承担、配套投入;(2)仅有全生命周期内四项支出总数，无分年度数据;(3)未分年度汇总四项支出，无各年政府支出责任总额;(4)未说明项目起止年份，导致无法将各年支出责任与一般公共预算进行对比;(5)多个项目通过一份财承报告进行评估，没有对单个项目进行支出测算;(6)未按21号文要求编制报告，不经详细测算和论述直接得出通过财承论证的结论。以上问题反映出提供财承论证服务的咨询服务的机构和人员水平参差不齐，对于政策理解不透、把握不牢。部分机构从业人员为了迎合政府和投资人推动项目尽快落地的需求，而忽略财承论证质量，有悖于通过财承论证有效化解和防范PPP项目风险的初衷。
五、财承论证规范建议
为适应规范发展PPP的要求，针对当前PPP项目财承工作存在的问题，一方面应切实把21号文各项规定落实到位，避免财承论证流于形式，另一方面通过财承规范化操作，促进财承论证指引进一步优化，不断提升论证科学性和质量。
(一)加强数据录入规范化管理
完整准确的PPP数据信息是财承论证规范化开展的基础，是PPP综合信息平台运行管理的首要环节。财金[2017]1号文强调各级财政部门要真实、完整、准确、及时录入应公开PPP项目信息。按照财金[2017]1号文要求，建议加强对地方财承报告上传录入的规范操作培训，进一步优化升级综合信息平台系统的信息收集和上传管理功能。同时，地方各级财政部门需加强PPP项目信息录入审查工作，形成自上而下、层层把关的规范化指导机制。一方面，财政部PPP中心对省级财政部门进行信息填报的培训指导，省级财政部门定期组织对所辖市县的PPP信息录入对口联系人的培训，确保规范录入的操作方式贯彻执行到基层;另一方面，省、市财政部门在组织每个季度对所辖行政区域内PPP综合信息平台建设的过程中，加强对财承数据录入的规范性审查，对财承数据填报准确、财承报告上传完整的地区，在PPP奖励政策和项目上报优先级方面给予优先考量;对于数据填报错误、财承报告上传不完整的地区，视情节严重予以警告或禁止新入库项目等惩罚。
(二)统筹管理预算支出预测
财政支出能力评估是在测算PPP 项目的预算支出责任的基础上，评估PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。其中，对于PPP项目所在本级的一般公共预算支出的预测工作，是影响支出能力测算准确性的关键指标。针对部分PPP项目在进行一般公共预算支出预测时易出现的步骤缺失等问题，一方面，建议地方各级财政部门统筹管理本级PPP项目一般公共预算支出预测工作，组织专业机构采用统一的方法和口径，对当年本级一般公共预算支出进行预测，作为当年项目进行财承论证编制的依据，并为调整以往PPP项目财政支出责任提供基础;另一方面，建议财政部门开展本级PPP项目财承管理专题研究工作。在地方财政与经济社会良性发展的战略格局中,研究PPP模式的推进和支出增长趋势，为财政支出责任评估提供科学依据。
(三)加强各级财政支出责任汇总评估
财承论证是为了科学的评估PPP项目对当前及以后年度财政支出的影响。根据21号文规定，PPP项目的财承评估，是在财政部门识别和测算单个项目的财政支出责任的基础上，对年度全部已实施和拟实施的PPP 项目的汇总评估。因此，最新一个PPP项目的财承报告必须反映本级之前所有PPP项目的政府支出责任。对于目前财承论证工作中普遍存在的只考虑单一项目支出责任的问题，一方面，建议各级地方财政部门加强财承论证的专题学习，从政策解读、测算方法等多方面进行应用指导，提高地方财政部门对财承报告的科学审核能力，确保财承论证的质量。对于由多个财政主体承担支出责任的PPP项目，建议相关财政主体明确各自政府支出责任，并纳入到各自的本级财政预算中。另一方面，建议各地财政部门建立和完善地方PPP项目名录，为财承编制单位提供参考。同时，选取名录中各行业较为规范财承报告作为示范样本，为同类项目的财承论证提供案例借鉴，更高效地推进各行业PPP项目财承评估规范化。
(四)加强咨询机构管理
根据21号文规定，财政部门可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助进行财承论证工作。鉴于目前财承报告中存在一些常识性的编制错误，建议加强对咨询机构的管理。一方面，深入贯彻《政府和社会资本合作(PPP)咨询机构库管理暂行办法》中的关于PPP机构库的绩效导向、能进能出、动态调整、公开透明的原则，定期公布操作规范、考核良好的咨询机构白名单。各级财政及PPP管理部门在开展财承论证工作和宣传培训时，应优先考量与白名单中咨询机构合作，推动PPP咨询服务市场规范有序发展。另一方面，各地政府财政部门应加强对咨询服务质量的管理，通过咨询服务合同的条款明确对咨询服务的绩效考核要求。最后，建议咨询机构建立并形成行业自律机制，加强人员培训，共同维护咨询服务市场秩序，促进PPP咨询服务对各级地方政府的高质量供应。
附件.财承论证规范案例
依据21号文的18项关键步骤，规范的财承报告编写主要包含四项内容，分别为：①项目概况，描述项目基本信息;②责任识别，明确PPP项目全生命周期过程的政府财政支出责任;③支出测算，分别对各项财政支出责任进行测算;④能力评估，包括财承评估及行业和领域均衡性评估。具体如下：
(一)项目概况
项目概况主要参照该项目可行性研究报告及实施方案等，对项目的基本信息进行描述。通常包括项目性质(新建项目/存量转让项目)、实施机构(政府方、社会资本合作方基本情况和项目公司名称)、选址、建设内容、规模、投资估算、资金筹措、项目运作方式、回报机制、合作期限、建设期限等内容。
(二)责任识别
PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四部分。本节内容需要对项目是否承担各项支出责任进行判断。其次对具体支出责任组成进行说明，如不需承担某项支出责任，则说明原因。
1、股权投资
明确政府方与社会资本方的出资比例及出资额，并说明所组建项目公司的股权出资结构。
2、运营补贴
对政府付费，使用者付费，可行性缺口补助等不同的收入方式进行明确区分。并根据不同付费模式明确政府在合作期内的运营补贴支出责任。
3、风险承担
PPP项目大多具有一定的公共属性，并且可能出现临时接管、合同终止补偿等情况，政府应与社会资本共同承担一定的风险，并对风险来源进行全面合理识别。
4、配套投入
充分考虑土地使用价值及相关支撑政策等方面带来的财政支出责任，对配套支出责任进行全面合理识别。
(三)支出测算
支出测算是根据各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算。本节根据责任识别情况分别对股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入四部分支出进行合理测算，以表格形式分年度列明政府各项支出及支出责任总额，并注重区分建设期和运营期支出。
1、股权投资
股权投资支出=项目资本金*政府占项目公司股权比例
2、运营补贴
运营补贴支出根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。
政府付费模式项目：
在测算过程中：
①测算支出责任时使用应使用财金[2015]21号文规定的计算公式，未使用的应当说明取舍原因。
②折现率、合理利润率等重要参数应参考财金[2015]21号文规定，并根据实际情况加强与地方政府沟通及咨询PPP财务专家意见，确保参数测算结果符合实际，并对参数来源加以说明。
③对于可行性缺口补助项目，应当测算使用者付费金额，每年财政支出责任总额应为非负值。
④充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响。
⑤PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任。在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响，而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时，应当充分考虑定价和调价机制的影响。
3、风险支出
参考21号文可采用比例法、情景分析法、概率法，计算各种风险发生带来的风险承担支出。
4、配套支出
配套投入支出数额=政府拟提供的其他投入总成本社会资本方支付的费用
在完成四项支出测算后，汇总计算每年政府支出责任，如表2所示：
(四)能力评估
财承评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。包括以下步骤：
1、对项目财政支出本级在项目实施期间的财政预算支出预测
注明一般公共预算支出的预测方式和取值，明确一般公共预算支出的金额。参考21号文规定可采用下列测算方式：
①计算前五年一般公共预算支出增长率，一般可根据应发生支出的财政本级近五年一般公共预算支出数额，测算历年平均增长率。如表3所示：
②预测未来一般公共预算支出增长率，根据历年平均增长率及当地经济发展实际情况进行适当调整，得出未来项目实施期间一般公共预算支出增长率。
③按年度列明未来一般公共预算支出数额，按照预测增长率对未来年度一般公共预算支出进行测算，并分年度列明。如表4所示：
测算中参考当地以往PPP项目财承预测数值，并加强咨询机构和财政部门沟通，尽量保证同一地区同一年度的各项目对未来年度一般公共预算支出数额的预测保持协调一致。
2、PPP项目财政支出能力评估
根据地方PPP项目名录，汇总该财政支出本级的全部已实施和拟实施的PPP项目支出，分年度列明各项目的政府支出责任，并以该财政支出本级一般公共预算支出做为分母分年度计算政府支出责任占比。对于未建立地方PPP项目名录的地区，财承报告编写单位应与地方财政部门充分沟通，将当地已实施和拟实施的项目对应的财政支出责任进行汇总分析。此外，如果本项目部分支出通过基金等非一般公共预算渠道进行支出，需要按不同渠道列明每年支出金额，并将每年通过一般公共预算进行的支出与预算预测值相比较，如表5所示：
21号文要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。根据这一标准，可对所评估项目是否通过论证进行初步判断。
3、行业和领域平衡性评估
应对本地区已实施和拟实施的PPP项目所处的行业和领域进行总结分析，明确本项目的实施是否会导致某个行业的PPP项目过于集中的问题。
4、论证结果
结合PPP项目财政支出能力评估及行业和领域平衡性评估说明本项目的论证结果。在项目全生命周期中，每一年度相应财政本级内全部已实施和拟实施的PPP项目支出占一般公共预算支出比例都不超过10%，且该项目的实施可以实现行业和领域平衡，则该项目通过财承论证。
(五)报告撰写注意事项
①各分项支出责任的加总应等于财政支出的总额，各项数据应当保持前后一致。
②PPP项目财政支出能力评估中，分母只可使用一般公共预算支出这一指标，且同一行政区不同项目对公共预算支出预测差别较大时，出于谨慎性原则，建议同财政部门沟通后采用较小值。
③应当明确项目对应的财政支出本级。涉及到不同的财政支出本级的跨区域项目，应分地区按以上步骤分别进行财承论证。其中，需要计算各本级涉及的支出责任，并加总对应地区所有PPP项目支出责任，再和当地一般公共预算支出进行比较。
④对于行业相同或相近采用打包方式进行采购的PPP项目，应将政府支出责任分解落实到每个子项目，
⑤得出项目财政承受能力符合政策要求的结论时必须有具体数据支撑。
⑥使用基金等渠道承担部分支出的项目，建议根据谨慎性原则，以明确落实可使用的基金等渠道类别、预算规模的文件作为依据。
[1]样本量小于30个，影响财承报告规范情况判断的合理性
[2] 7446个项目里除去国家级示范项目以外的PPP项目
[3]财承报告编制规范程度是指，编制机构所编制的财承报告中，规范的报告数量占该机构编制总数的比例。
原标题：PPP财政承受能力论证报告规范性分析
