意识薄弱、法律缺失、成本高昂公益机构如何接手垃圾分类难题？

2018-06-20 11:11 来源: 公益时报作者: 张明敏

“分了也白分。”说起垃圾分类这个话题，家住四川广元的张厚美无奈地说道，“一开始特意在家里先做好分类，用不同的塑料袋装好，再按属性扔进垃圾桶。”但她后来发现，环卫人员还是把所有垃圾都装进同一辆车运走了。

一位从事环卫工作多年的人士深有感触，他说：“不是不想分类运走，实在是代价太大。不少居民垃圾分类做得不到位，或者不知道怎么分，或者压根儿就不分。如果用三种不同的垃圾清运车运输，成本太高。”

澧浦镇中心小学为垃圾分类设计卡通形象

在爱芬环保的介入下，居民开始主动将湿垃圾倒入指定的桶内

丰田市环境监测中心垃圾发电厂完全亏损经营，但日本政府对其补贴力度很大

的确如此，在从事多年社区垃圾分类项目的公益机构上海静安区爱芬环保科技服务咨询中心(以下简称“爱芬环保”)环保项目负责人马晓璐看来，“在任何小区，居民对垃圾分类最初的反应都是觉得‘不可能’，理由都是‘居民素质差’”。

在这背后则是我们面对的法律缺失尴尬现状——我国至今尚未建立完善的法律法规对垃圾分类进行约束，即使在有相关规定推出的地区，强制执行的力度也显然严重不足。

也就是说，在相当长的时间以来，垃圾分类工作的推进只能靠“喊”(宣传、劝导等软性措施)、不能靠“管”，似乎谁都不想来解决这个吃力不讨好的现代城市顽疾。虽然有不少活跃在城市社区间的公益机构都承担了不少垃圾分类的推进工作，但自身也面临缺人缺钱的公益机构又何堪重任?用“最后一根救命稻草”来形容它们简直再形象不过。

难题何解?公益机构的艰辛努力是否给我们带来了一些有益的启示呢?

一个各个环节均失灵的链条

事实上，我国开展垃圾分类已有将近20年的时间。2000年，北上广深等8个城市就作为试点城市开展生活垃圾分类收集工作。但从整体效果来看，垃圾分类工作推进缓慢。

而生活垃圾的产生量却保持迅速增长，由此带来的环境隐患尤为突出。

“垃圾分类是对垃圾进行前处置的重要环节，是源头实现垃圾减量化和减小环境污染的关键。”清华大学中国循环经济产业研究中心主任温宗国举例说，废塑料填埋难降解，不仅污染地下水，还会永久性占用大量土地资源;垃圾混在一起焚烧，可能释放有害气体，造成空气污染，给公众带来健康风险。

而我国居民生活垃圾还有一个突出特点，厨余垃圾占比较大、含水率高、易腐烂发臭。厨余垃圾热值偏低，在焚烧时需要添加助燃剂，不仅导致焚烧成本增高，而且不利于焚烧过程中污染物的控制。在许多城市，由于源头未分类，大量的厨余垃圾混入生活垃圾一同被填埋或焚烧，不仅无法获得最佳效果，还容易造成二次污染。温宗国认为，在以焚烧为垃圾处理主要方式的地方，首先需要将厨余垃圾从居民生活垃圾中分离出来。

据住建部数据显示，2015年全国城市生活垃圾清运量是1.91亿吨，2016年是2.15亿吨。2.15亿吨垃圾是个什么概念?就是堆在一起可以堆出600多座百层摩天大楼。

而从《人民日报》的一份读者调查显示来看，我国居民垃圾分类知晓度高达90%，但能够参与并比较准确完成分类的人群只占总数的20%左右，能长时间坚持的人更少。居民垃圾分类参与率、投放准确率都较低，导致收集到的“分类垃圾”还是混合垃圾，制约了分类处理设施的运行效率。

清华大学环境学院教授刘建国分析，我国推行垃圾分类仍处于起步阶段，主要矛盾在于后端缺乏现代化、多样化的垃圾分类处理设施。即使部分居民做到了源头分类，环卫企业也做不到分类收集和分类运输，最终只能“殊途同归”。近年来，我国一批城市相继建成了多样化、现代化的垃圾分类处理设施，为垃圾分类处理提供了较好的硬件保障。我国垃圾分类的主要矛盾发生变化，由后端分类处理设施缺乏转化成源头分类投放参与率低和准确性差。

前端影响后端，后端制约前端，没能形成良性循环。分类处理设施的高成本低效率影响企业分类收集和分类运输的持久性，仍然会不时出现“先分后混”现象，进而影响居民分类投放的积极性。

进退两难的NGO

在这些年中，有不少公益机构因垃圾分类试点而设立，他们曾深入一线社区，进行垃圾分类的推广工作，但至今还在坚持的却屈指可数。

在上海浦东新区潍坊街道，有一家名为“地球家园环保服务中心”在成立时曾是多方关注的焦点，主要从事向居民回收废塑料、废玻璃、废纸、废金属等四大类生活垃圾的废弃物，工作人员统一着装上门向居民发“家园卡”、回收废弃物，并指导居民如何对垃圾进行分类。居民交出的废弃物全部变成家园卡上的积分，居民凭积分可以到专设的超市里换购饮料等日常用品。

但是在开办仅半年多后，这家服务中心便大门紧锁。从社区垃圾分类一线退出的公益机构，这并非是个案。从事环保公益领域多年的业内人士告诉记者，早在10年前，公益机构间陆续兴起了一股推广垃圾分类的热潮，更有大批公益机构涌入社区，开始为居民进行垃圾分类的指导和服务。

“当时做得比较好的有热爱家园、福田环保，屋里厢也有项目，青草部落、自然之友也会定期开展活动。然而，如今再回过头来看，几年过去，依旧在坚持的机构却已经屈指可数了。”只有热爱家园和福田环保还算比较坚挺，很多组织都不做了，有的即使还在坚持，也退回了前期宣传为主的形式，活动的频率还不到盛行时的三分之一。”

一位不愿透露姓名的环保组织负责人指出，不愿再从事垃圾分类进社区的一线项目，很大一部分原因是得不到关注和重视，得不到肯定和鼓励，也挫伤了员工开展项目的积极性。

与此同时，在政府购买公益机构服务的公益招投标中，这些做垃圾分类一线项目的组织坦言，自己的项目并不是街道社区最急需的，自然而然不会成为街道优先采购的项目。

另一个重要的问题是缺经费，这是很多公益机构共有的困境，对于做进社区开展垃圾分类一线项目的公益机构来说，在‘缺钱’和‘缺成功案例’之间更是陷入了一个死循环。“如果没有足够的项目经费，就很难取得成功的案例。但没有成功的试点经验，就不会有人愿意投钱给你。”

为了逃出这样的死循环，不少组织只能无奈地选择自己倒贴经费，历经千辛万苦好不容易培养出了一点典型试点案例，得到的经费支持却依旧只能用“可怜”来形容。难以承担的人力成本，带来的是人员的高流动性，以至于直接影响到项目的可持续性。经过了几年的摸爬滚打，一再地受阻让很多人都退出了一线的垃圾分类落实工作。

前端：公益机构的启示

致力于利用互联网技术来解决社区垃圾分类问题的“MEI家园”创始人王雁茂表达认为，首先，垃圾分类是一个体系化的产业链，任何一个链接没有处理好，垃圾分类都会失败;其次，垃圾分类运营成本高，造成了垃圾分类的效果不可持续。

正如前文所说一样，在垃圾分类这件事上，只有同时保证“前端”(社区居民主动分类)和“后端”(垃圾分类处理设施和方案)的运转正常，加之政策性的约束和引导，才有可能真正解决问题。

那么，围绕“前端”工作的公益机构是否带给了我们一些有益的启示呢?居民意识薄弱是否就是一道无解的难题?

“以我们的经验，在任何小区，哪怕是高档商品房小区，居民对垃圾分类最初的反映都是觉得‘不可能’，理由都是‘居民素质差’。”爱芬环保项目负责人马晓璐说，2017年底，他们在上海宝山路街道的止园小区启动垃圾分类工作时，遇到的回应并不意外，这个小区规模超大，有近1900户，居民结构复杂。

由于止园小区基础比较薄弱，因此居委会与爱芬环保设立的初步目标是：让居民都有垃圾分类的意识和概念。

在爱芬环保指导下，居委会与志愿者通过多种方式，向居民进行宣传。在开设垃圾厢房分类点之前，居委会就联系志愿者挨家挨户走访分发湿垃圾桶和爱芬环保制作的垃圾分类贴纸，宣传垃圾分类。“分发的湿垃圾桶既是一种福利，同时也可以鼓励居民在家分好垃圾。”

经过居委会、志愿者的宣传，很大一部分小区居民对于垃圾分类的知识有了基本了解。但实施起来，还是遇到很多阻碍。

“还是有不少住户对于垃圾分类缺少了解，当被提醒要分类时，经常会问‘什么是干湿垃圾’，还会错误认为湿的就是湿垃圾。”保洁员朱阿姨说。

为此，止园小区组织了一支28个人的垃圾分类志愿者团队，每天上午两个人，下午两个人轮流排班，在垃圾厢房旁帮忙分拣垃圾，遇到没有垃圾分类的居民会进行提醒。对于不配合的居民，志愿者会苦口婆心地规劝;劝说不成，会自己用手将垃圾分拣出来。一位居民志愿者告诉记者，不少志愿者都碰到过外卖的汤水撒了一身，有人还碰到过排泄物。

时间久了，不少居民来丢垃圾，看到志愿者站在垃圾厢房旁边，如果没有分类，就会觉得不好意思;保洁员则每天把垃圾厢房擦得干干净净，并在垃圾桶旁放置了水盆，让居民扔完垃圾后可以洗手。慢慢地，自觉分类垃圾的居民越来越多。

现在，绝大部分居民对垃圾分类不再陌生，在分类投放点，处超过60%居民能自主参与干湿分类，还有不少居民主动向居委会提建议增设垃圾分类点。居委会负责人介绍，目前居委会已完成了居民绿色账户卡的制作，居民持卡率为90%。后期扫码志愿者会上岗工作，居民扔垃圾后可以扫码攒积分，积分可以换购奖品，鼓励居民垃圾分类。

后端：不妨向国外取经

而在后端，目前我国生活垃圾分类的管理机制并没有理顺。

“生活垃圾收集有街道、居委会、物业，垃圾清运和处理由环卫部门负责;再生资源的回收有环卫参与的，也有专门从事回收的新型企业参与;有害垃圾由环保部门负责，医疗垃圾由环保和卫生部门负责。”清华大学中国循环经济产业研究中心主任温宗国这样描述目前的管理机制。

他表示，对垃圾分类与再生资源回收，可统筹合并相关部门的管理职能，充分发挥各参与主体的协同作用。比如统筹合并商务部门、环卫部门在废旧物资回收、垃圾收运处置的两项管理职能，将原有的两个体系从源头投放、收运系统、末端处理处置等三个环节进行统筹规划与设计。同时，要实现可回收物分类与再生资源回收衔接，有害垃圾分类收集与危险废物处理衔接，易腐垃圾或厨余垃圾分类收集与生物质资源化利用衔接，实现分类后的垃圾进入不同处理设施分类处理，防止因垃圾体外循环而造成二次污染。

而理顺管理体系之外，管理理念更应该跟上。再生资源行业也是生活垃圾处理的重要组成部分，是关系民生的基础性公益事业，政府应予以适当的财政补贴和税收优惠。还应鼓励社会资本、专业化企业参与到垃圾处理的具体环节中。只有这样，才能摆脱再生资源行业由市场主导、垃圾处理行业由政府主导的“两张皮”局面。

为寻找垃圾分类的链条式解决方案，2015年起，《公益时报》曾先后两次派出记者前往日本考察，并带回了邻国的宝贵经验。

在日本，垃圾分类工作也相当不易。

日本的每个家庭需自行购买对应不同类型生活垃圾的垃圾袋，并且很多地区要求实名制购买，从而进一步要求民众提高自觉性。

同时，针对不同的垃圾也分别有详细的投放方法的规定，如可燃烧垃圾、不可燃烧垃圾、塑料容器和包装要装在45升以下透明或半透明的垃圾袋里;瓶和罐以及有PET标识的塑料瓶则要放到指定的网兜内;而大型垃圾则必须申请上门收集等。

日本对一半以上的人口实行垃圾从量收费。一般情况下，有害垃圾和资源垃圾的收运是免费的，可燃烧垃圾和不可燃烧垃圾的收运则要按垃圾体积付费。这就意味着，多扔垃圾多付钱。

而如果垃圾没有被分类的话，是不会被装车拉走的，一直堆积在家门口的垃圾则会被举报、罚款，甚至触犯法律。

在东京的东京都废弃物填埋处理场，《公益时报》记者看到，该处理场有中央防波堤内侧填埋地、中央防波堤外侧填埋处理场和新海面处理场等多个填埋区，整个东京的垃圾全部都运送到该处理场进行处理以及填埋。

不同的垃圾有不同的填埋轨迹路线，如可燃垃圾在焚烧场进行焚烧处理，不可燃垃圾在粉碎场进行粉碎处理，大件垃圾(如冰箱、床等)由居民将其各部件按照可燃垃圾、不可燃垃圾以及可回收垃圾等仔细分好，送至不同中间处理场进行分别处理。进行这些处理措施的主要目的是为了减少填埋量，延长垃圾填埋地的使用寿命。

而在日本爱知县丰田市，分类后垃圾的最终归宿是一家名为“丰田市环境检测中心垃圾发电厂”的非营利组织。

丰田市环境监测中心垃圾发电厂由政府投资兴建，委托丰田市环境监测中心管理，每年利用垃圾发电向日本国家电网售电可获40亿日元的收入。发电厂的工作人员表示，发电厂每年的运转费用远不止40亿日元，属于亏损运营，但即便是这样，这家发电厂也已运行了40余年，每年亏损由日本政府补贴。

谈到这种亏损，日本的工作人员也笑着说：“其实，环境保护就是要付出昂贵的经济代价，就像中国有个词叫‘烧钱’一样。”

的确如此，有国内业内人士算了笔账，以广州为例，如果持续3~4年，仅发放垃圾袋就需14亿元，以200人配1名指导员计算，广州市1800万人，每年需花费40亿元。这样的投入，即便对于发达城市来说，也是不可想象的。

(综合报道)

伊藤家的垃圾之旅

2015年11月19日早晨，日本爱知县丰田市伊藤家。

用完早餐后，伊藤把牛奶玻璃瓶、罐头鱼铁盒和三明治塑料包装这三件垃圾分别装进三个不同的垃圾回收袋，再放到家门口的垃圾回收箱里。这一天是丰田市的垃圾回收日，不一会儿，一辆垃圾回收车来门口收走了伊藤家的垃圾。

伊藤向《公益时报》的记者说：“日本人都有垃圾分类的习惯，从小学四年级就开设专门的课程培养垃圾分类意识。像这种家庭垃圾，要扔到指定的回收点放置。”

据了解，日本地方政府根据自身情况制定相应的垃圾分类与回收方法。以丰田市为例，生活垃圾被分为以下八大类别：可燃烧垃圾、不可燃烧垃圾、塑料容器和包装、瓶和罐、有PET(聚对苯二甲酸乙二醇酯)标识的塑料瓶、废纸类、有害垃圾和大型垃圾。

伊藤家三袋垃圾的最终归宿是一家名为“丰田市环境监测中心垃圾发电厂”的非营利组织。在这里，伊藤家的三袋垃圾将会按类别进行焚烧处理。

谈到这种亏损，工作人员笑着说：“其实，环境保护就是要付出昂贵的经济代价，就像中国有个词叫‘烧钱’一样。”

在这里焚烧的垃圾需经过两个阶段。第一阶段的焚烧会在1300摄氏度高温下进行，将一部分垃圾转化为蒸汽，经过烟气脱硫装置降低污染后直接排出，还有一部分在第一阶段未完全燃烧的垃圾，将会经过第二阶段1400摄氏度高温继续燃烧，对于仍未充分燃烧的约5%左右的垃圾颗粒将通过蒸馏水形成结晶体，垃圾焚烧厂会将这些结晶体以适当价格卖给工业用混凝土等原材料制造商，工业原材料制造商再通过最高不超过10%的比例掺入混凝土的制作过程中，这在日本被视为工业原料制品的合理添加范围。

在日本，垃圾分类也不是那么轻松的事情。由于人们一天内产生垃圾种类繁多，加上日本垃圾分类划分严苛，要想完成垃圾分类并不那么容易，很多日本家庭选择按照垃圾划分种类在家里就准备好了相应数量的小垃圾桶，将垃圾分类的袋子分别套入指定的垃圾袋，这样在日常生活中就已经完成垃圾分类了。

伊藤家的垃圾也不例外。值得一提的是，国内头疼的分类垃圾袋经费，在日本是自行购买解决的，不同容量的垃圾袋价格不同，付费购买垃圾袋也相当于购买了垃圾收集和处置费用。

在伊藤家可以看到，每种垃圾袋都有特定的颜色分类、有系列号，并且，每个地区只能用本地区的垃圾袋。这些垃圾袋的厚度一般为0.03毫米，容量一般分为10升、20升、30升和40升等，每个袋子分别售价人民币1.6元至6元不等。垃圾袋大都采用透明或半透明的形式，很多地区还要求实名购买，这在一定程度上起到了监督作用，进一步要求民众提高自觉性。

此外，如果日本家庭中有无法放入收费垃圾袋的垃圾，须联系大型垃圾受理中心进行处理。电视、空调、洗衣机、衣物烘干机、冰箱、冰柜等废品须联系家电可再生利用受理中心;电脑回收须联系厂商、销售店或电脑3R推进协会。

无论是生活垃圾、大型垃圾、有害垃圾等的收集，通常都需要通过购买票据等形式付费，或是在一定时限内按超过的既定件数付费。日本对一半以上的人口实行垃圾从量收费。一般情况下，有害垃圾和资源垃圾的收运是免费的，可燃烧垃圾和不可燃烧垃圾的收运则要按垃圾体积付费。

伊藤说：“这种垃圾从量收费的标准，实际上就意味着‘多扔垃圾多付钱’。”

记者向伊藤提出了一个假设，如果早晨那三样垃圾包装未经过分类就直接扔进垃圾桶会怎样呢?

伊藤说，如果垃圾没有分类的话，就不会被装车拉走，一直堆积在家门口的垃圾箱里，同时还会被举报、罚款，甚至触犯法律。

谈到法律，日本制定并实施了严格的法律对垃圾分类处理进行规范，如《废弃物处理法》《关于包装容器分类回收与促进再商品化的法律》《家电回收法》《食品回收法》等与垃圾减量相关的法律。其中，《废弃物处理法》第25条14款规定：胡乱丢弃废弃物者将被处以5年以下有期徒刑，并处罚金1000万日元(约合83万元人民币);如胡乱丢弃废弃物者为企业或社团法人，将重罚3亿日元(约合2500万元人民币)。日本法律还要求公民如发现胡乱丢弃废弃物者须立即举报。

不仅垃圾分类有相应的规定，垃圾收集日和具体投放时间也受到严格的限制，如果错过了规定日期的指定时间，就只能存放垃圾到下个收集日再进行投放。

日本的街道上几乎不设垃圾桶，一般只在便利店门口和自动贩卖机旁边设置公共垃圾桶或者大型活动的时候会有临时的垃圾桶。日本居民要按照规定的日期和时间段在规定的场所扔垃圾，由当地地方政府负责回收。

日本有的行政区会在年底给每一家住户送上第二年的垃圾投放“年历”，上面的日期会用不同颜色来标注，提醒居民哪一天可以扔哪类垃圾。即使没有“年历”，居民也可以通过市报、政府官方网站等方式了解到垃圾收集日的具体信息。