宁波市厨余垃圾处理厂项目是世行贷款宁波市城镇生活废弃物收集循环利用示范项目子项目，承担着宁波市推行生活垃圾分类投放、分类收运和分类处置体系的重要环节，同时也是实现分类后厨余垃圾减量化、资源化、无害化处理的重要保障。该PPP项目策划至今已经历了2年多的应用实践，现经项目有关情况经系统梳理整理如下：
一、基本情况
(一)项目背景
世行项目是宁波市政府利用世界银行贷款推动宁波市生活垃圾分类与循环利用工作的重要载体，项目于2013年3月份完成谈判工作，同年7月正式实施，项目总投15.26亿人民币，其中世行贷款8000万美元，本项目是世行项目子项目。世行项目实施时恰逢宁波市同步启动餐厨垃圾处理厂、生活垃圾焚烧发电厂项目建设，经市政府统一决策，三厂项目按照“统一规划、统一选址、统一推进”原则选址于原鄞州区洞桥镇宣裴村宁波市固废处置中心。其中，焚烧厂项目由鄞州区负责实施，厨余厂和餐厨厂项目由市城管局作为项目实施机构，宁波市市容环卫处和生活垃圾分类管理中心作为项目操作单位负责具体事务，三厂项目均采取PPP模式实施，其中焚烧厂和厨余厂项目于2015年9月被财政部列为第二批政府和社会资本合作示范项目，厨余厂项目于2017年5月被国家发改委列为第二批PPP项目典型案例。宁波市固废处置中心三厂项目合计占地289亩(不含配套项目用地)，三厂项目涉及的土地征收、公共配套设施建设和镇村政策支持等费用，由市区按比例承担，项目土地报批费用各自承担;土地和房屋征收及政策处理工作由属地负责。
(二)项目概况
项目效果图
厨余厂项目占地115亩，设计处理规模为800吨/日，分两期实施，总投资37660万元,其中一期处理规模400吨/日，投资30066万元，项目主要建设内容包括厨余垃圾预处理系统、厌氧发酵系统、除臭系统、污水处理系统、沼气提纯系统、市政配套设施及环保教育示范基地。其中，固废处置中心垃圾进出物流通道、通信通讯、给排水、排洪防涝等配套项目实现三厂共建共享;此外，同属于市级项目的餐厨厂项目产生的污水和沼气输送至厨余厂项目进行统一资源化利用和无害处理，双方按照购销协议结算。
(三)项目运作模式
本项目采用以政府购买服务为核心的PPP合作模式，政府买服务(厨余垃圾处理)所需资金列入年度财政预算和中长期财政规划。
1.体系架构。市政府授权市城管局作为本项目的实施机构，市生活垃圾分类管理中心作为本项目具体操作单位，具体负责各项工作落实。
2.融资模式。项目融资由中标的社会资本出资60%与宁波市政府指定的国有企业出资40%组建项目公司，项目公司注册资本要求占项目总投的30%，项目公司承担厨余垃圾处理厂的设计、投资、融资、建设、运营和维护。
(四)项目主要边界条件
1.项目公司股权情况。按项目融资比例社会资本占60%，宁波市政府指定的国有企业占40%。
2.资金来源。一是项目公司注册资本金30%，股东按股份比例出资;二是市财政局向项目公司提供一笔以美元计价的世界银行贷款，按照与世界银行关于实施世行贷款宁波市城镇生活废弃物收集循环利用示范项目法律协议，本项目贷机电设备投资及土建部分投资分别按照100%比例和50%比例向世界银行实报实销，贷款期限二十(20)年，其中宽限期三(3)年，采用每年两(2)次等额本金还本，融资利率为世行浮动利差贷款(VSL);三是剩余资金由社会资本负责融资。
3.政策处理费用。本项目政策处理费只考虑土地协议出让和工程前期费用，红线内政策处理费用需社会资本承担6730万元，打入项目总投，红线外政策处理费用由市区两级财政保障。
4.沼气、固体废弃物、沼渣、污水排放处理。一是沼气处理。经与沼气发电方案比选确定本项目沼气利用方案为提纯后产品并入市城投公司就近的城市天然气管网，价格按浙江省天然气并网价95%结算，剩余5%给市城投公司用于日常运营所需。二是固体废弃物和沼渣。固体废弃物优先考虑焚烧发电，鼓励固体废弃物和沼渣进行综合利用，尽量做到垃圾最大化减量，其收入作为企业经济增长点，不核减政府补贴。三是污水排放。厨余厂污水排放按环评批复要求并入鄞西污水处理厂，费用按市内统一标准结算。
5.项目审批。社会资本确定前行政审批由项目具体操作单位办理，社会资本确定后由其负责厨余厂设计、投资、融资、建造管理、运营，政府根据PPP合同实施监管，市政府批复的实施方案规定不再对本项目的初步设计进行审批,只要求对施工图进行审查。
6.垃圾量供应最低保障。实施机构对垃圾实行最低供应量保底，一期按设计能力60%即240吨/日，二期工程按一期90%加二期60%的设计能力即600吨/日保底。
7.项目回报机制。项目公司在20年PPP合作期满后，向实施机构或其指定机构无偿、完好移交项目公司对项目设施的所有权和所有权益。项目投入商业试运营后，项目公司按照项目总投合理收益分年向政府收取垃圾处理费，沼气提纯后实现并网收益。
(五)项目实施情况
2015年7月，市政府决策本项目按PPP模式实施，9月23日通过公开招标签订项目咨询单位合同，9月28日组建项目专家组(含技术、法律、财物、PPP等7人专家)，辅助业主共同审查项目咨询单位提供咨询成果，决策项目实施方案合理性与可行性;10月30日完成物有所值评估和财政承受能力论证;11月2日实施方案通过市PPP联席会议成员单位会议审查;11月10日发布技术方案征集及资格预审公告，17家社会资本报名11家参加投标，8家通过资格预审;2016年1月22日向市政府报批实施方案成套文本;2月6日市政府完成批复;2月15日发布社会资本合作伙伴采购公告，3月28日开标，4家社会资本参加投标，首创环保投资有限公司以198元/吨的处理单价中标。项目在宁波市各部门的高效合作下，仅耗时9个月完成自市政府决策采用PPP模式实施项目到招标确定社会资本，堪称高效。随后，本项目于4月29日完成合同谈判;6月24日与中标社会资本签订PPP合同;8月4日完成项目公司注册;8月31日与项目公司签订PPP合同。
项目公司组建配员16名，含管理层与各专业专工，项目推进快速有力。截至目前，本项目已完成预处理系统料坑垫层浇筑与厌氧罐筏板基础浇筑和主要单体系统结构钢筋绑扎及支模，计划2018年8月份完工进入试运行。
二、项目亮点
(一)第一大亮点--多处创新项目行政审批运行机制。
鉴于国内尚无成熟稳定运行的厨余垃圾处理厂项目，按照传统政府投资项目做法在项目可研和一次环评阶段确定工艺路线，无法最大限度确保项目成功。秉承专业人做专业事的指导思想，经过部门对接与协调同意项目可研和一次环评审批阶段选用的工艺路线允许后期调整。社会资本按照项目建设内容、环保排放指标、产品资源化利用等边界条件确定技术方案和投标报价参加竞标，项目公司完成组建后实施机构和项目公司组成各方力量在项目总投不变的前提下从建设设计、建筑节能、功能布局、土地综合利用等方面对中标方案进行优化，最终根据定稿的初步设计进行二次环评、办理项目核准，依据核准文件作为投资主体变更顺利办理了规划许可和施工许可等各类证件。
(二)第二大亮点--公平竞争环境吸引众多优质资本。世行项目作为全国第一个引入世行贷款推动垃圾分类的项目，被列入省、市重点项目，厨余厂项目作为其子项目，在项目社会资本招标阶段又入选了财政部第二批政府和社会资本合作示范项目，具有起点高、项目优质等特点。本项目采用三阶段招标也属国内首创，具体做法为：第一阶段招标采用技术方案征集和资格预审招标，17家国内外环保领域知名企业报名，首创、中节能、桑德、蓝德、瀚蓝等11家社会资本参加投标，经评审8家单位入围第二阶段社会资本合作伙伴遴选招标;第二阶段招标通过整合优化8家入围单位技术方案，确定项目建设内容、环保排放指标、产品资源化利用等边界条件作为招标要求，4家社会资本参加竞标，最终首创环保投资有限公司以一期项目总投30066万元、厨余垃圾每吨处理单价198元中标。前两阶段所有投标单位对评标过程与评标结果均表示信服与接受，对于本项目两阶段评标体现的公开透明表示大加赞赏;根据宁波市政府与国家财政部、世界银行签订的法律协议，本项目第三阶段招标应用世界银行最低价评标法招标程序确定土建施工单位和设备供应商，在实施机构与项目公司的通力配合下，通过对招标文件的精准编制用最低的价格招到了满意的承包商和优质的产品，顺利实现多方共赢。
(三)第三大亮点--实践应用园区资源共享先进理念。三厂项目虽分属2个实施机构，但在项目推进过程中双方紧密联系，始终保持目标与结果导向一致。项目实施初期，共同委托规划、水利、交通等专业单位编制方案，在市固废处置中心垃圾进出物流通道、地块土方平衡、通信通讯、给排水、排洪防涝、施工方案组织等方面实现三厂项目共建共享。同属于市本级项目的餐厨厂项目和厨余厂项目在污水处理和沼气利用方面也实现共建共享，餐厨厂项目满足厂区自用后的富裕沼气和经预厌氧发酵及预处理后的污水输送至厨余厂进行后续资源化利用和无害处理，双方按照沼气购销和污水处理协议进行结算，以上有关内容在PPP项目实施方案编制和社会资本招标均有明确。
(四)第四大亮点--环保项目全面体现环保教育理念。一是全厂尽显垃圾综合利用理念。本项目设定出厂固体废弃物不得高于进场厨余垃圾25%的刚性指标，从工艺路线、设施设备等方面最大限度回收金属、玻璃等物资进行资源再利用，减少出厂固体废弃物总量;二是引入屋顶光伏电二次开发PPP。充分利用1600m2车间屋面布置太阳能光伏面板，引入第三方企业委托运营。该太阳能发电系统可节约标准煤1635.5吨，减少CO2排放量4089吨，经济效益和环保效益显著。三是建设高标准环保主题公园和环保教育展厅。厂区建有面积达到9000m2的环保主题公园，项目绿化率达到43.78%,内设雨水回用系统用于室外绿化浇灌、道路清洗和洗车用水等方面，绿化灌溉、车辆清洗用水器具均采用节水喷头;综合办公楼西面单独建有410m2的环保教育展厅，系统展示生活垃圾全生命周期管理有关内容，作为教育宣传基地向来访人群宣传环境保护理念。四是项目节能减排指标进入全球碳交易系统，产生的经济效益按照PPP合同约定，项目公司与实施机构二八分成，国有资本股东方收益作为调节阀视项目运行情况进行有效调节，确保项目运营期稳定可持续。
三、项目实施过程中碰到的问题
本项目作为宁波市率先启动的第一个PPP项目，在项目实施过程中碰到了许多困难、走了许多弯路，主要是各部门审批依据的法律法规与PPP项目实施依据的政府规章之间的矛盾。各部门审批的依据为法律法规，财政部和国家发改委主推的PPP项目为政府规章，严格意义上效力低于法律法规，个别审批部门未吃透国家大力推进PPP项目实施的主导思想，以此为由导致项目审批事项难办理，需要花费大量时间与精力与相关部门协调沟通;此外，除发改和财政部门外，其他各部门未接受系统的PPP项目培训，导致工作人员无法领会PPP项目文件精神或理解各异，难以达成一致。例如,国家、省市推广运用政府和社会资本合作模式(PPP)的实施意见关于简化审批程序指出，“社会投资人确定前的项目前期工作由项目实施机构(或行业主管部门)负责，社会投资人确定后的项目前期工作由投资人(项目公司)负责，项目实施机构协助。已办理的相关前置手续，原则上不再重复办理。核准文件或正式签订的项目合同，可作为项目投资主体变更的依据”，但在与各部门对接办理项目审批过程中，在操作层面就碰到了难题，通常需要多次沟通协调乃至需要高层领导决策方能完成审批手续办理。
本人作为该项目具体组织实施的执行者，以上内容即为自项目策划到落地实施过程中总结出现的些许经验与感悟，仅供业内同行分享与交流。
本文作者
王侃 宁波市生活垃圾分类管理中心工程管理科科长
2008年至2011年，负责宁波市餐厨垃圾行业管理工作。秉承“政府引导、法制管理、集中收运、专业处置、社会参与、市场化运作”的餐厨管理“宁波模式”，参与国家级调研课题《关于加强餐饮服务环节餐厨垃圾监督管理工作的指导意见》，作为主要成员之一成功申报全国首批餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市;2012年至2013年中，负责组织实施宁波市“道路清爽行动”。构建全国首个道路信息化职能考核平台，引入市场化第三方考评和社会满意度调查单位，结合“智慧城管”考核方式实施综合考评，成效显著;2013年下半年至今，负责组织实施总投15.26亿元的世行贷款宁波市城镇生活废弃物收集循环利用项目，累计完成采用世行招标程序和国内招标程序的各类招标项目60余项，全程参与宁波市厨余垃圾处理厂和餐厨垃圾处理厂PPP项目，其中，厨余垃圾处理厂项目被财政部评为第二批PPP示范项目，被国家发改委评为第二批PPP典型案例。
