中央自2014年起大力推广PPP模式，希望通过社会资本介入来提升公共服务的供给质量和效率，随后PPP呈现出爆炸式增长。但在项目数量和规模快速增长的同时，PPP相关风险也逐渐暴露。刚刚过去的11月里，多部委频频发文，剑指泛化滥用PPP，要求全面排查PPP项目，防控PPP业务风险。在PPP作为环保项目主要形式的趋势下，必将加剧环保产业格局的重构。业界期盼在PPP快速发展背景之下，寻找一条兼顾健康有序发展的和谐之路。
由全国工商联环境商会主办的“2017中国环保上市公司峰会”，就“把脉PPP：健康发展VS快速发展”这一话题展开深入探讨。
主持人：
刘永政环境商会执行会长、首创股份董事长
对话嘉宾：
蒋 超金州环境集团董事长
李月中维尔利董事长
薛 涛E20研究院执行院长、发改委/财政部PPP双库定向邀请专家
金永祥大岳咨询总经理
张 燎济邦咨询董事长
李 炜毕马威合伙人
孙 洁中国财政科学研究院研究员
以下内容根据现场速记整理，未经发言人审阅
主持人：刘永政 环境商会执行会长、首创股份董事长
最近PPP政策有很多，我总结一下，不一定准确，就是“3+2+1”政策。
“3”包括：①92号文(《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》)，个人认为是从财政部方面解决了市场项目的问题。②192号文(《关于加强中央企业PPP 业务风险管控的通知》)，讲的是PPP的投资主体的问题。③资管新规(《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》)，讲的是经济渠道的问题。
“2”是什么呢?《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)》，涵盖了大资管业务的方方面面 。还有另一个经济渠道，直接融资，也提出了指导意见，虽然没有政策公布出来。
“1”是什么?各地政府出台不同的政策，比如对原则上必须政府付费的PPP项目做了明确，其他政策后续也会出台。这些政策对我们PPP的发展，会有什么影响，尤其是对环保行业来说，未来是怎样的，我想几位围绕几个主题，发表自己的看法。
第一，看看四年来PPP的发展，您认为有什么问题?
第二，政府部门出台了一些政策，这些政策您认为能不能解决存在的问题?
第三，政府部门出台的政策，代表政府部门什么样的忧虑，以及他们关于未来PPP治理策略。
第四，您认为PPP未来的发展趋势是什么?
第五，PPP涉及到很多国家层面，有综合管理部门，像发改委、财政部等，也有行业部门，像环保部、住建部等，还有地方政府，以及涉及PPP的众多主体，像投资、建设、运营、咨询机构、研究、设计开发等等。我们应该做出什么样的努力，才能有利于PPP行业的发展?
蒋 超 金州环境集团董事长
PPP就是Public—Private—Partnership，政府和企业的地位应该是同等的。很多项目虽然由企业来做，但是我发现政府还是居高临下的。很多项目规定回报率不能超过4.9，在这样的情况下，只有央企，和国有企业可能会达到这个回报率，其他企业是很难达到。所以说，很多政府在做PPP项目的时候，没有考虑实际情况，这是第一个问题。
第二个问题，我发现，有许多PPP项目虽然签订了协议，但真正落实的却很少。环保项目占PPP项目的比例，我估计是20%-25%左右，很多PPP项目是和环保无关的，这也是一个问题。全国各省2016年公共预算的10%是1.7万亿元，如果PPP项目按照6%的回报率计算，以30年计，财政承担的份额为1.62万亿元，如果按8%计算，20年期需承担的份额为2.14万亿元。在财政承受能力10%的限制下，如果已经入库的项目没有退出，PPP新项目就不能入库。所以我们也看到财政部在清理这些项目。
我们习总书记要求，青山绿水要实现。如果2018年到2030年完成水市场治理的任务，预计需要32万亿元资金投入，每年平均投入2.5万亿元。实现青山绿水需要钱，这个钱从哪儿来，首先不能完全靠地方政府发债，也不能完全靠PPP，我想把这个问题抛给大家。
李月中 维尔利董事长
对于PPP，个人理解是一个过程，目前在国内推进发展PPP，发改委的任务分工还不是很明确。PPP在建设时能够盈利 ，未来运营的时候，地方政府要如何来监管，意味着他非常担心企业在PPP项目执行过程中发展不平衡，希望通过监管让PPP项目充分落地。最近92号文出来，对PPP项目吹冷风，对于环保产业来说影响很大。92号文不仅对PPP项目提出很多前期条件和要求，还更加重视项目的全生命周期，有利于提升垃圾处理、生态修复等环保项目的质量。
作为环保企业来说，特别是民营企业，在参与PPP项目的过程当中，存在着民营企业与国有企业竞争中的不公正。很多政府在招标项目里明确要求必须是央企、国企，对于民企来说，无法享有一个公正的竞争平台，在真正的市场竞争中，民营企业还是面临着很大的压力。
作为民营企业我们应该怎么做?既要保持积极的心态参与项目，在与国企的竞争当中又要参与发展、参与合作。有些项目，如果我们无法做PPP的合作方或者投资方，但我们可以为央企、国企提供解决方案、提供装备，充当参与者的角色。希望通过这些政策形成更好的监管，让更多具备运营实力的企业成为政府的合作伙伴。
薛 涛 E20研究院执行院长、发改委/财政部PPP双库定向邀请专家
关于PPP落地的问题，我们研究发现很多PPP是假的，现在已经出现了很多项目违约、退出的情况。在所有入库PPP项目中，环保类项目数量上占40%左右排在第一位，金额上约30%左右排在第二位。
在水领域，国企占80%，民企占20%。在垃圾焚烧领域，国企占60%、民企占40%。因为固废项目金额相对偏小的时候，民企的市场机制会发挥更多的作用。在金额较大的时候，尤其在水领域中，央企就会领先。
在中国做PPP最主要是三方：①地方政府②企业③金融机构。
92号文的一大亮点是要求新项目入库必须捆绑30%的绩效，能够使注重运营的企业发挥实力。可用性付费与绩效要求挂钩非常及时，可以避免PPP领域“重建设轻运营”的现象进一步恶化，而捆绑的关键在于所对应的绩效。
固废领域不太关心PPP的政策变动，因为固废全是运营项目，PPP的政策变动对他们没有影响。但是对水圈影响大。越是经济发展水平相对低的地区，越要做PPP。192号文结合财政部对PPP的规范要求和对纯政府付费项目的审慎推进要求，未来央企尤其是建筑类央企在PPP领域的突飞猛进状况会有所改变。
现在在财政两评程序对优先级没有统筹考虑，所以10%的珍贵空间用完了，真正需要做的项目反而没有钱做。在财政承受能力10%这个底线下，该先推进哪些PPP项目?个人认为应该遵循两个原则，一个是必要性原则，习近平总书记在十九大报告中指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国，因此应该优先推环保。第二是要先推地方政府做不好的项目。
最应该采用PPP模式的是海绵城市、黑臭水体、管网、农村污水等难以维护的项目;而垃圾处置、污水厂、环卫、供水等领域的运营性强，可以采用使用者付费模式，不需要PPP模式也可以做的很好。
金永祥 大岳咨询总经理
关于PPP，我总的感知是改变社会的治理模式。
第一，相比以前的融资平台、BT(建设—移交)、土地财政等，PPP模式更具优势，更加公开透明，能发挥制约政府投资冲动的作用。
第二，效益的提高。现在全国的污水处理厂几乎都在进步，整个中国社会的水平大大提高了。所以从宏观经济上讲，PPP已经不是原来的定位，而变成了PPP发展的一种基本经济形态，所以如果就PPP来谈PPP，一定有缺点。
PPP今天面临着一个选择，要和我们传统的财政、平台公司、政府购买服务、专项金融债等等去比较。我认为PPP对得起这个时代，它做出了很大的贡献。
PPP表面上很热，实际上很冷，大家也说到了财政部的1.4万亿的项目，但是实际落地有多少，项目总的投出去的资金额大概1万亿，这包括了资本金，资本金大概是2000亿。央企是另外一种情况，现在只有2万亿相对专项金融债和政府购买服务，规模很明显是很小的，这2万亿一定是4年以内项目做得最好的2万亿的项目，无论是它的透明度、竞争性、契约等各方面，拿这个项目如果跟英国的PPP比，一定是不行的，但是跟我们自己任何一个项目比，都是很好的。政府为什么要治理PPP，为什么要做这个事，政府出台政策来规范PPP，我觉得大张旗鼓的规范，应该是要重新思考。
特别是几个政府部门同时出台政策，不同的出台政策，结果是什么?结果是整个市场的信心，大家都认为出问题。实际上这些政策基本都是相互交叉的，我们只能在这个过程里面找交集。当风险重新分配的时候，一定是重新谈判。
下一步PPP的发展会较艰难，规范其实是风险的重新分配。原来是地方政府承担风险，成本低，现在风险分担重新分配，风险变成地方政府、金融机构、社会资本共同分担，PPP的成本将会上升。社会资本方和金融机构考虑到风险较大，会比较谨慎，总体的规模和发展速度都会降下来。
张 燎 济邦咨询董事长
其实我们对于规范和发展PPP感受很直接，很强烈，因为规范和发展直接影响作为企业或者参与PPP项目前期工作的咨询企业。
第一，关于规范和发展的关系。总体来看，过去一段时间太过注重发展的速度，使PPP发展有一种一哄而上的热浪，有一哄而上就可能会因为强调规范而出现一哄而下。
第二，关于环保和PPP的关系，环保和PPP其实有内在的衔接，我们都强调PPP要轻建设重运营，要强调按效付费、运营期要长，要整合项目的筹建与运营一体化。环保就是按照这样的机制来的，从这点来看，环保和PPP模式具有内在的关系。
环保治理是环境污染的负效应，找不到对应的付费者、受益者，无法征收治理的费用，只能靠政府来做，但如果在规范PPP的阶段，强调慎用甚至有些地方提出不能再用政府付费的项目，不少项目难以维系。这个可能有点伤及无辜，我觉得还要区别对待。
从这个问题来看，规范和发展是我们在过去一段时间太过强调发展速度，出现一些重建设轻运营，可能会或者已经引起债务风险的伪PPP的时候，中央政府要纠偏，这可以理解。我想在纠偏的过程当中，能不能把环保作为PPP接下来深化改革，规范PPP发展的政策利用。从去年的强制在污水垃圾处理领域实行PPP到今年稍微软化，很多地方说现在财政部要强调规范PPP，要慎用PPP，要慢慢做，特别强调财政承受能力。这个是好的现象，包括我们强调农村基本公共服务，对农村污水、垃圾处理的推动，各地的项目从去年开始已经启动。
再一点，环保类PPP项目如果要走出“重建设轻运营”和基建企业主导的局面，要充分利用现在的政策规范。专业环保运营商在迎来更多发展机会的同时，还要充分发挥技术优势。
李 炜 毕马威合伙人
我想表达的问题其实前面大部分嘉宾都提到了，大家都提到重建设轻运营的问题，很多地方政府过多把PPP看成是一种工具或者主要的融资方式。还有就是入库项目的数量比较多，落地比较少，央企尤其是建设企业在PPP里面占的比例相对来说不足，并不是央企有问题，央企主要是做建设，而不是对行业效率提升的问题，按照前面的预算10%算一算，经过3年，可能额度已经接近上限，这是大家公认的几个问题，我就这几个问题，聊聊我的想法。
第一，重建设和轻运营。最新的192号文出台，可能有一个很大的触动，因为明确规定了新项目入库必须捆绑30%的绩效，如果执行不到位，带来的后果没有体现财政部的效果，这个后果可以延伸出两三个到可以推动的请求，一是金融机构现在的水平和辨别风险的能力较低，融资要么发放，要么不发放它融资的条件很苛刻。二是关于政府付费的部门，很可能不会及时去付费，这对行业的游戏规则会有最大的作用，这是需要时间来消化。因为没有正式签约之前，政府对企业总归还不是足够的信任。
第二，目前的金融机构阻力小、风险业务小。现在资产逐步提高，金融机构对于上市的，对于股权投资、风险覆盖率或者风险投资，他们一般是入库或者政府付费，本来经营的东西是可以产生利益的，考虑行业的规律起到很大的推动作用，但是从它的角度觉得风险不可控，真正需求资金的那些人，它的资金投放反而是投入并不够。所有金融机构一定是向风险较低发展。
第三，关于PPP问题，大家更关注另外一个问题，财政最近明确了，规范操作的重要，如果不规范，今后还是会调整的风险，而且金融机构在这里的风险更大。
第四，对于建设类的央企在环保类里面，现在出台的政策对环境的是有规定的，运营的比重明显加强了。现在政策出台以后，可能对行业能够起到大集中的作用。
第五，对于预算的整个收集，下一步怎么办?从材料的角度，它在某些渠道上做过一些政策，比如说它有其它支出，还有一些专款专用的事项和政府最后能留存和使用的。但是一定要严格限制。
最后，单一某一方无论是政府方还是金融方，还是企业方，可能都不能完全改变这个行业，但是如果大家都往一个方向合力，环保领域生态圈的改善才能真正可期待的。
孙 洁 中国财政科学研究院研究员
我从个人的角度，PPP发展可能是未来的常态，像金融业从出生开始就是在创新和监管的当中，我想说一下未来的创新、监管不断强大起来，现在对10%的约束，明天一定会有风险的，希望大家能够重视。现在很多项目都是依靠政府项目。在这种情况下，对于政府的项目由于财政预算这方面，如果说我们集中就依靠政府，这是不行的，因为创新、市场风险，企业通过创新的方法才能产生回报，这才是未来发展的模式，所以企业还是要在各个方面进行创新，才能解决发展不足的问题。
原标题：高峰对话系列 | 把脉PPP：健康发展VS快速发展
