前言：南京市城东、仙林污水处理厂项目是第一批国家示范项目。基于污水处理技术工艺的不同，也便于竞争，此项目包中包含南京市城东污水处理厂和仙林污水处理厂两个项目包。由于此项目包中各子项目大部分已建设完成，因此其操作模式也为财政部等相关主管部门大力提倡的存量资产转化PPP项目运作起到了重要的示范和借鉴意义。
本案例分析笔记中的项目基本情况等内容来自于全国综合信息平台公开资料以及网络资料。特此说明。
一、项目背景
城东污水处理厂服务范围为南京市东南部地区，服务面积约175平方公里，规划服务人口约148万。此番PPP运作前，城东污水处理厂项目总设计能力35万立方米/日，处理后出水达国家《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准。尾水排放到运粮河。城东污水处理厂始建于2003年10月，项目分三期建设，至2013年12月底全部完成，出水水质满足一级A标准。其中一期工程于2005年9月建成投运，规模10万立方米/日，采用A2O工艺，二期工程于2008年底改扩建完成，扩建后日处理能力增至20万立方米，同时二期工程进行了一、二期一级A提标改造，污泥处理采用深度脱水工艺，通过重力浓缩、加药调理、板框压滤使产出污泥含水率降至60%以下后外运处置。
仙林污水处理厂规划服务面积80平方公里，服务人口20万。目前日处理能力10万立方米/日，处理后出水达国家《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级A标准，尾水排放九乡河。仙林污水处理厂设计总规模日处理能力为10万立方米，一期工程日处理能力5万立方米，采用CAST工艺，于2009年开始运行，2014开始进行一期改建和二期扩建工程，改扩建后仙林污水处理厂整体采用A2O+MBR工艺，工程于2015年6月底全部建设完成。污泥处理采用带式浓缩一体式脱水机脱水，脱水后含水率降至80%以下外运处置。
本项目分为两个子项目，即城东污水处理厂PPP项目和仙林污水处理厂PPP项目，以经营权TOT方式进行运作。两个厂的经营权转让价格在评估值的基础上皆定为4亿元，PPP合作期限30年，由社会资本竞争项目的初始污水处理服务费单价。本项目采用公开招标的采购方法，最终北控水务(中国)投资有限公司以0.742元/立方米中标城东污水处理厂PPP项目，北京碧水源科技股份有限公司以1.290元/立方米中标仙林污水处理厂PPP项目。
二、项目运作模式
本PPP项目采用的是TOT的运作方式。具体运作方式如下图所示，本运作方式是根据全国综合信息平台上公布的信息整理而形成。
本项目转让的是城东、仙林污水处理厂的资产经营权，资产的权属不作变更，仍属于原产权单位。在项目合作期限内，由项目公司负责对经营权交易范围内的所有资产进行维护(日常维护+大修)和重置，确保其保持良好状态及正常功能和外观，并承担由此发生的费用，经大修和重置的资产所有权归属原产权单位。因此，项目所做的评估目的是确定城东、仙林污水处理厂30年资产经营权的市场价值。
三、本项目存量资产评估方式
本项目城东、仙林污水厂已形成的资产其权属不作变更，只是转让的污水处理厂的资产经营权。对资产经营权的评估采用的是收益法。本资产经营权项目，是由南京水务集团有限公司将建成的污水处理厂资产经营权作价转让给项目公司，由其进行运营管理，通过收取服务费收回投资和取得合理的利润，项目合作期满后，项目公司将完好的设备、设施无偿移交给原产权单位。该项目未来的收益以及预期收益所承担的风险可以预测并可以用货币衡量，资产经营权年限设定为30年，获利年限可以预测，因此本无形资产可以采用收益法进行评估。
四、分析
往往很多存量基础设施盘活项目都涉及到资产价值评估，涉及到资产所有权的移交。而本项目不涉及资产所有权的转让，因此第二T的过程中就不涉及二次的评估。那么，有稳定现金流的存量基础设施项目转化为PPP时，是否可以更多的考虑只转让资产的经营权而不转让资产所有权呢?对于公益性的存量基础设施项目转化为PPP时，需要捆绑有现金流的项目进行收益弥补，这种情况下，存量的公益性项目更多的涉及所有权的转让而获得现金流后用于新的基础设施建设。
五、污水处理服务费的确定
政策梳理：根据《污水处理费征收使用管理办法》污水处理费是按照“污染者付费”原则，由排水单位和个人缴纳并专项用于城镇污水处理设施建设、运行和污泥处理处置的资金。污水处理费属于政府非税收入，全额上缴地方国库，纳入地方性基金预算管理，实行专款专用。污水处理费的征收标准，按照覆盖污水处理设施正常运营和污泥处理处置成本合理盈利的原则确定。污水处理费专项用于城镇污水处理设施的建设、运行和污泥处理处置，以及污水处理费的代征手续费支出，不得挪作他用。征收的污水处理费不能保障城镇排水与污水处理设施正常运营的，地方财政应当给予补贴。缴入国库的污水处理费与地方财政补贴资金统筹使用，通过政府购买服务方式，向提供城镇排水与污水处理服务的单位支付服务费。
本项目污水处理服务费将采用“按日计量、按月支付、按年结算”的方式支付。按惯例，污水处理服务费将实行“收支两条线”，即财政部门每月根据经政府指定的服务购买方批准的付款申请向城建集团拨付污水处理费，用于支付项目公司污水处理服务费。当月基本污水处理服务费=基础水量*污水处理不足单价*当月天数+当月实测水量*污水处理超进单价，而通常污水处理费单价包含：电费、水费、药剂费、污泥处理处置费、生产人员人数及经费、维修费、摊销、管理费、财务费用等，在一个项目中设置一个污水处理费，通过设置基础水量以及调价机制的方式来平衡投资人的利益。本项目设置的是阶梯式的污水处理费，将污水处理不足单价、污水处理超进单价进行了明确。另外，项目运营所产生的污泥处理和处置将由项目公司全权负责，因此所发生的综合处置费用均由项目公司承担。鉴于水务集团已通过招标与江苏绿威环保科技有限公司签订了《污水处理厂污泥焚(掺)烧处置项目合同》，合同期限从2014年1月1日起至2023年12月31日止，由江苏绿威环保科技有限公司负责城东污水处理厂和仙林污水处理厂所产生的污泥的运输(含装卸)、处置，城东污水处理厂污泥处置费用为189.9元/吨，仙林污水处理厂污泥处置费用为272.9元/吨。由项目公司承继此合同中有关城东污水处理厂和仙林污水处理厂污泥处理的权利和义务。若该合同在项目公司执行过程中终止或期满，经市住建委书面同意，项目公司可以选择其它符合届时规定的污泥处置方法。(本信息摘自实施方案)而整个污水处理费的成本计算中也包含污泥处理这部分的成本，上述承继合同中污泥处置费用和最后项目的污水处理费用之间有无重合，不得而知。在《南京城东仙林污水处理PPP项目水务集团运营模式与PPP运营模式之水价分析报告》中城东污水处理厂运营成本计算中污泥处理处置费0.046元/吨，上述承继合同中污泥处置费用189.9元/吨折合到污水处理费中约合0.13元/吨(按每万吨水产生7吨含水率80%的污泥)。这部分的数据需进一步查找到相关资料进行分析。
延伸阅读：
六、污水处理量与最低需求风险
本项目基础水量的设定采用“分阶段确定基础水量，水量逐年增长”的方式。基础水量从商业运营日开始后第一运营年按日污水处理量?万立方米，以后运营年度在上一运营年度基础上逐年增长7%。最终在第?运营年及以后年度保持设计水量不变直至合作期满。约定对固定成本按基础水量结算，即保障对项目公司的投资成本的回收，而对运营成本，则根据实际处理的污水量据实结算。若项目实际进水量高于基础水量，则高出部分水量只按实际发生的可变成本(含利税)结算，若项目实际进水量低于基础水量，则低出部分水量只按固定成本(含利税)结算。如图所示：
在已公开的信息中没有看到对固定成本和可变成本的定义，因此并不能判断其这样设置的目的和只设置保底水量和污水处理单价的联系和区别。
我们在有些方案中看到的是这样的规定：“由于运营期内污水处理量存在不确定性，本项目通过设计基本水量的方式为政府方合和社会投资人有效分担该风险。水量不足时政府方应就基本水量支付基本污水处理服务费，污水处理厂的实际处理水量超过基本水量，超额水量部分按60%付费。项目每年根据人工、电费等成本变动进行调整。”也就是说仅设置了一个污水处理服务费价格，设置了保底水量。
设置保底水量的目的是保证项目公司的投资保底收益，在方案的风险分担板块约定最低需求风险由政府承担，表现形式为污水处理量的变化，即最低需求风险由政府承担，采取承诺最低需求或基础水量，以及既定范围内拥有排他性。
由于大部分的PPP 项目由社会资本负责具体实施，但顶层设计是地方政府做出的，因此包括项目规划不合理、最低需求预测不准确、配套设施不到位、出现竞争性项目等在内的事项导致的风险责任在于政府，相应的风险也应由政府承担。因此，可能大多数的污水处理项目都相应的设置最低需求保证即基础水量。
延伸阅读：
原标题：【案例分析】从南京市城东、仙林污水处理厂项目看污水保底水量的确定
