导读：中国环联结合固废行业国家政策，全方位分析行业市场情况，编写了生活垃圾分类、危废处理行业、生活垃圾处理行业、建筑垃圾处理行业、土壤修复行业2017年度发展报告，本系列报告将于2017年12月8日中国环联高峰论坛上发放给与会代表，先期摘录《生活垃圾分类2017年度发展报告》部分内容与各位分享。
垃圾分类国家政策法规梳理
为推动我国垃圾分类实施，国家陆续出台了不少相关政策。早在1995年发布、2016年修订的《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》中，第37条就已经规定：“城市生活垃圾应当逐步做到分类收集、贮存、运输及处置”;
2000年发布的《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》中，第19章“固体废弃物的无害化管理”规定：“沿海开放城市和旅游风景城市近期内做到生活垃圾的分类收集和无害化处理，其它城市逐渐实行”;
2011年“十二五”期间的《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》要求切实控制城市生活垃圾产生，全面提高城市生活垃圾处理能力和水平，强化监督管理，加大政策支持力度。按照“谁生产、谁付费”的原则，推行城市生活垃圾处理收费制度。
随着时间推移，在“十二五”收官，“十三五”开始之际，国家出台了越来越多的垃圾分类相关政策，进一步推动生活垃圾分类制度实施。
2015年4月，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》发布，《意见》要求提高全社会资源产出率，构建覆盖全社会的资源循环利用体系。完善再生资源回收体系，实行垃圾分类回收，推进产业循环式组合，促进生产和生活系统的循环链接。
2015年9月，《生态文明体制改革总体方案》发布，《方案》从制度体系构建角度出发，提出要建立和实行资源产出率统计体系、生产者责任延伸制度、垃圾强制分类制度、资源再生产品和原料推广使用制度等制度，从而完善资源循环利用制度。
2016年初，国家及各省市国民经济和社会发展“十三五”规划纲要陆续发布，均针对国家生态文明建设意见中提到的构建资源循环利用体系要求，在“十三五”的工作中进行了相应部署，“健全再生资源回收利用网络，加强生活垃圾分类回收与再生资源回收的衔接”是工作方向。
2016年5月6日，六部委联合发布《关于推进再生资源回收行业转型升级的意见》，探索两网协同发展新机制，提出了树立行业发展的新理念、推广“互联网+回收”的新模式、探索两网协同发展的新机制、探索提高组织化的新途径、探索逆向物流建设的新方式和鼓励应用分拣加工新技术六方面的任务要求。
2016年12月21日，国家主席习近平在中央财经领导小组第十四次会议中强调，要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统;形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度;普遍推行垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。
2016年12月22日，《住房城乡建设部关于推广金华市农村生活垃圾分类和资源化利用经验的通知》发布，《通知》要求，各省(区、市)住房城乡建设或农村生活垃圾治理业务主管部门要认真学习借鉴金华经验，在本地区选择3个以上代表性县(市、区)开展农村生活垃圾分类和资源化利用示范，并组织编制实施方案，于2017年4月底前上报实施方案。
2016年12月31日，国家发改委和住建部发布《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》对生活垃圾分类提出了进一步的要求，主要目标为：到2020 年底，直辖市、计划单列市和省会城市生活垃圾得到有效分类;“生活垃圾回收利用率达到35%以上，城市基本建立餐厨垃圾回收和再生利用体系。”
2017年3月18日，为切实推动生活垃圾分类，提高新型城镇化质量和生态文明建设水平，国家发展改革委、住建部颁布《生活垃圾分类制度实施方案》，要求在中国46个城市先行实施生活垃圾强制分类，并提出了“到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。”的主要目标。
同时相关部门正在制定46个重点城市的生活垃圾强制分类指导意见，并将于今年发布。这46个城市为：一是直辖市、省会城市和计划单列市;二是住房城乡建设部等部门确定的第一批生活垃圾分类示范城市，包括：河北省邯郸市、江苏省苏州市、安徽省铜陵市、江西省宜春市、山东省泰安市、湖北省宜昌市、四川省广元市、四川省德阳市、西藏自治区日喀则市、陕西省咸阳市;三是鼓励各省(区)结合实际，选择本地区具备条件的城市实施生活垃圾强制分类，国家生态文明试验区、各地新城新区应率先实施生活垃圾强制分类。
2017年4月21日，发改委等十四部委联合发布了《循环发展引领行动》，，实现生活垃圾分类和再生资源回收有效衔接提出了具体的工作计划，如加强城市低值废弃物资源化利用，创新服务机制和模式;健全法规体系，研究出台强制回收的产品和包装物名录及管理办法、建筑垃圾回收与资源化利用管理办法;理顺价格税费政策，探索垃圾计量收费等。
2017年5月，国家发展改革委办公厅、住房城乡建设部办公厅发布《关于征求<2017年推进生活垃圾分类制度工作要点(征求意见稿)>意见的函》，拟定了15项工作要点，包括督促46个城市于2017年底制定出台生活垃圾强制分类办法，研究制定生活垃圾强制分类工作年度考核办法，建立信息报送和信息交流机制，督促指导党政军机关、学校、医院率先推进生活垃圾分类，加强家庭源有害垃圾管理，完善再生资源回收网络布局布点，启动生活垃圾强制分类立法调研等。
2017年6月12日，国管局、住建部等五部委发布《关于推进党政机关等公共机构生活垃圾分类工作的通知》，提出2017年底前，中央和国家机关及省(区、市)直机关率先实现生活垃圾强制分类;2020年底前，生活垃圾分类示范城市的城区范围内公共机构实现生活垃圾强制分类;其他公共机构要因地制宜做好生活垃圾分类工作。
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2017年10月29日，发改委发布《关于推进资源循环利用基地建设的指导意见》，提出到2020年，在全国范围内布局建设50个左右资源循环利用基地，基地服务区域的废弃物资源化利用率提高30%以上，探索形成一批与城市绿色发展相适应的废弃物处理模式，切实为城市绿色循环发展提供保障。
表1 生活垃圾分类相关国家政策
垃圾分类收费模式探索
垃圾处理收费现状
我国从90年代开始实行垃圾处理收费，1991年开始提出要对垃圾处置实行服务收费，1993年规定生活垃圾管理费用要逐步扩展至居民，2002年国家发展计划委员会、财政部、建设部、国家环保总局等四部委联合下发了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》，明确指出要实行城市生活垃圾收费、促进垃圾产业化发展。
自此，我国各城市相继开始收取垃圾处理费，据不完全统计，我国660个建制市中，有近50%的城市在一定程度上实行了城市生活垃圾处理收费制度。各省、直辖市根据自身的具体情况和实际需要，陆续颁布了一些与垃圾收费相关的地方性法规，进行了很多探索。如《海南省城镇生活垃圾处理费征收使用管理办法》、《上海市单位生活垃圾处理费征收管理暂行办法》、《广东省城市生活垃圾处理收费管理办法》等。但我国目前还没有一部统一规定垃圾处理收费的法律法规，收费制度仍处于起步阶段,还存在种种不完善之处。
生活垃圾收费标准主要分为定额收费和定量收费两种。
定额收费：以住户(或个人)为收费单位，按统一的费率每年或每月征收垃圾处理费用，是最简便最普遍的一种垃圾收费方式。定量收费是指以每户(每人)产生垃圾数量的多少征收垃圾处理费用，依据处理单位(重量、体积或两者兼顾)生活垃圾所需的费用作为收费标准的收费方法。
目前，我国生活垃圾处理的收费方式主要采取定额收费，以户为征收单位，按固定统一的费率每年或每月收取垃圾处理费用。据相关统计分析，我国开始征收或已经实行了生活垃圾处理收费政策的城市中，99%采用的是定额收费制度。如北京市生活垃圾定额收费标准为本市居民每户每月 3 元，持暂住证的外地来京人员,每人每月 2 元;江苏省生活垃圾定额收费标准为居民家庭每户每月 4~6元，行政机关及一般企事业单位每人每月 2~4 元，农贸市场、食品加工、超市每吨20~30 元;辽宁省以各个城市规定的定额收费为特色,丹东市较早每户每月2元，抚顺市每户每月4元，铁岭市每户每月3元。
定额收费模式虽然被大部分城市采用，但在推广过程中暴露出了一系列问题：
1)这种方式虽然提供了一定的资金保障，但由于居民的垃圾排放量与其经济利益没有直接的关系，缺乏足够的经济激励进行垃圾减排，从而无法提高家庭垃圾减量化和回收利用的积极性。
2)从源头方面，定额收费模式难以激励厂商生产废弃后处理回收成本更低的产品。
3)我国东、中、西各区域城市经济和居民消费水平悬殊，但对于生活垃圾收费标准并未根据城市自身的条件设计，收费机制很不科学。
垃圾定量收费：根据每个居民或每户家庭实际产生的垃圾量来收取。根据对垃圾产生量的计量方式的不同，又可将其分为按袋收费、按桶收费和按重收费等。垃圾按量收费在发达国家中运用较多，在中国较少。
目前有上海对市内单位生活垃圾处理收费采用计量收费制，以桶为计量单位，每桶容量240升;各单位每年核定一次生活垃圾处理量基数，一般生活垃圾基数内每桶40元，基数外加价收费，为80元/桶;餐厨垃圾基数内60元/桶，基数外120元/桶;高级场所生活垃圾基数内80元/桶，基数外160元/桶。
国内目前有部分城市如深圳、乌鲁木齐、惠州、中山等采用按用水量收费，根据居民的用水量乘以“水消费系数”确定垃圾处理费，水消费系数可以通过调查研究与统计分析，根据不同地区的经济发展水平和垃圾处理成本，确定不同垃圾产生源(即不同水消费群体)的垃圾排放量与其水消费量之间的折算系数。如中山市采取居民用水消费系数3.49千克/吨水，按167元/吨的垃圾处理成本计，垃圾处理费缴费标准为0.31元/吨水，并依次测算商业0.47元/吨水，工业0.4元/吨水，机关团体0.17元/吨水，印染业0.08元/吨水等。
这种定量收费的方式取得了较好的收缴效果：2006年中山市垃圾处理费实际收缴率达97%，而收费成本仅1%，解决了垃圾收费过程中的“收缴率低”和“收费成本高”的问题。但是这种将垃圾费摊入水费的方式，表面上虽然体现了按量收费的原则，但由于居民的用水量和垃圾排放量相关性较低，导致其垃圾排放数量与支付的垃圾收运费用关系不大，没有体现垃圾排放者按量付费的原则，无法实现对垃圾减量的激励，也存在收费机制改革的空间和必要性。
目前，国际通行的垃圾处理费用收取方式可归纳为税收方式、直接收费、附征于公用事业收费系统及购买垃圾袋或标签等四种方式。税收方式是将收取垃圾费的行为依附于一定的税收中，可分为附征于财产税、营业税、人口税等方式;直接收费方式可依垃圾重量或体积来征收垃圾费;附征于公用事业收费系统将垃圾处理费附征于电话、电力、煤气、自来水或有线电视网中。
我国征收垃圾处理费用的主要方式是环卫部门直接上门征收、委托居委会和物业公司或委托供水供电等部门代为收缴。另外也有些较发达地区或配套设施完善的社区将垃圾处理费附征于水、电、煤气等公共事业性收费。但从收缴情况看，环卫部门上门征收的收缴率很低，绝大部分城市的收缴低于五成，乌鲁木齐的收缴情况不足三成，北京市的收缴率未超过五成，广州收缴率较高，但也未超过70%。加上垃圾处理费用标准较低，即使按现行的征收标准足额征收，所收缴的垃圾处理费也仅能补偿垃圾处理运营成本的40% 左右，价费机制改革迫在眉睫。
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定量收费是未来趋势
日前，《广州市生活垃圾分类管理条例(草案)》提请广州市第十五届人大常委会第九次会议进行二次审议。与一审稿相比，二审稿进一步明确了垃圾分类的个人责任，提出按照“多产生多付费”等多项原则进行收费，同时细化了引导与鼓励的措施，生活垃圾减量分类做得好或有助于积分入户、获得物质奖励等。
实际上，早在2013年广州就已启动垃圾计量收费试点，试点小区垃圾按体积计量收费，收费标准是：有物管小区按桶计费，35公斤桶收6元;无物管小区按袋计费，大袋5毛钱一个。该试点工作分为宣传组织、定时定点投放、计量收费、监督管理、计量收费常态化5个阶段。
国内另有其他城市也在摸索垃圾计量收费：早在2007年，北京市市政管委就选取了几个小区启动垃圾计量收费试点工作，2015年还出台相关意见，明确要在未来5年使各类废物“能分类、收得全、可再生、全处置”，并在此基础上探索推进生活垃圾计量收费;2012年12月，有南京媒体报道，南京酝酿垃圾按量收费政策;2017年8月，厦门市人大表决通过《厦门经济特区生活垃圾分类管理办法》，该办法于2017年9月10日起施行，该管理办法提出生活垃圾谁产生、谁付费、多产生、多付费，今后厦门将建立生活垃圾计量收费制度。
同时结合国外的垃圾定量收费的实践效果，如：根据欧洲回收和再利用协会(ERRA)1998年的统计资料，比利时的埃诺省实施按量收费第一年居民生活垃圾填埋量降低65%;荷兰北荷兰省的奥斯赞垃圾产生量减少38%，填埋的垃圾减少60%;日本的与野市可焚烧物减少13%，非焚烧物减少27%等。这些案例都可以看出尽管垃圾计量收费对居民垃圾排放量的影响会受制于单位定价和是否存在路边回收方案，但其对于垃圾分类这一工作的推行所起到的作用是积极的，相对定额收费的效果要好。
垃圾定量收费市场空间
学者张红艳曾探讨过垃圾定量收费标准是否在居民可承受能力范围内。根据其论文《城市生活垃圾计量收费模式探讨》，她参考垃圾处理产业适当利润率、环保部门年平均运营成本等，核算出2009年北京居民应缴纳的垃圾综合处理费为30.6元/吨(6元基本费+24.6元从量费)最终得出的结论为：计量收取的垃圾处理费在人均可支配收入比例中占比较小，以北京市为例，其平均占比为0.15%。
表2生活垃圾费用占居民可支配收入比例
注：本表格摘录自《城市生活垃圾计量收费模式探讨》，以每户3人为计算
以2009年的0.15%为本底值，结合最高限价模型对2016年定量收费年费进行计算：
最高限价模型是一种西方国家公共产品定价普遍采用的模型。
最高限价模型公式为:
式中，Pt: 第t年公用产品的价格;
Pt-1: 第(t-1)年公用产品的价格;
LPI: 价格上涨的上限;
RPI: 零售价格指数即通货膨胀率;
X: 由政府确定的一定时期内生产效率变化的百分比。
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根据国家统计局官方数据，2010-2016年的通货膨胀率如下：
表3 官方通货膨胀率表
根据“十二五”规划，我国的国内生产总值年均增长率为7%;根据“十三五”规划，我国的国内生产总值年均增长率保持在6.5%以上即2010-2015年期间的X为7%，2016年的X为6.5%。
对此核算，P2016=0.11%，根据北京市统计局数据2016年北京市人均可支配收入为52530元，则以一个年均收入为15万的三口之家来算，年均垃圾处理费用为165元。
目前垃圾分类市场处在大规模试点阶段。从“源头分类”到“收集转运”再到“资源化利用”，从垃圾桶到处理设备等专用设施，垃圾分类的产业规模巨大。
随着政府进一步的开放垃圾分类服务市场、充分发挥市场作用，对进入垃圾分类服务市场的社会资本形成有效的激励约束机制，完善垃圾处理收费制度，提升群众参与垃圾分类的积极性，加速促使垃圾分类市场化进程。
探索创新模式，推动建设一批以企业为主导的生活垃圾资源化产业技术创新战略联盟及技术研发基地，纳入区域发展规划。
在政府的引导下推动市场化运作垃圾分类，给企业带来了利润，也让居民得到有偿反馈，又减轻了环境压力，形成三方共赢。
预计在未来的发展中，互联网和物联网将为垃圾分类提供支撑，垃圾分类的产业链将深度融合。国家政策的利好与环卫市场大火的形势都为垃圾分类市场的升温营造了良好的环境。在此背景下，垃圾分类的市场化或许将成为环卫领域的一匹黑马。
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原标题：年度报告 | 中国环联: 2017年度生活垃圾分类发展报告之垃圾分类定量收费模式探索
