摘要：环评审批是环保部门依职权作出的具有高度科技专业性的行政行为，法院如何审查高度科技专业性行政行为值得关注。通过分析我国的62起环评行政诉讼案件可以发现：在实体审查方面，法院往往以欠缺相关的知识与技术为由，采取尊重行政机关的专业性判断的态度;在程序审查方面，法院仅审查程序是否形式合法，而不过问程序是否实质合法或是否正当。司法审查的退让使得针对环评审批的司法监督名存实亡，环评审批权在“科技专业性”的遮掩下不断被滥用。为制约行政权，确保环评预防环境污染与生态破坏功能的发挥，法院应将审查的重点放在程序上，在程序审查中遵循正当行政程序标准，同时，亦应在实体审查中确立合理性审查标准。
环境损害一旦发生，往往难以消除和恢复或者虽能消除和恢复但耗资巨大。环境影响评价(以下简称：环评)作为从源头预防和减轻环境污染的“阀门”，是环境保护法的重要制度。[我国《环境影响评价法》第2条规定：“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”在2017年我国《行政诉讼法》被修订之前，规划环评被视为抽象行政行为，不属于我国《行政诉讼法》规定的司法审查范围。因此，笔者于本文中的研究对象为建设项目环评，以下所称环评限定为建设项目环评。]在大部分国家和地区环评文件是由建设单位编制的情形下，势必需要一道对环评文件进行行政审批的控制程序。环评审批是环保部门根据有关环境保护法律、行政法规的规定，对环评文件的编制、内容、结论，环评文件可否作为该项目建设和营运期间环境管理依据，建设项目是否符合环境要求，以及在项目建设和营运期间应当注意的问题等方面进行审查而作出的审批。环评审批是行政机关依法作出的区别于项目许可程序的独立行政行为，其属于司法审查的对象在理论界和实务界已无争议。其中存在的问题关键是法院如何审查环评审批这一高度科技专业性行政行为，方能既严守司法权与行政权的分工，又有效监督行政权依法行使，从而确保环评不被架空，不沦为形式，充分发挥其预防环境污染与生态破坏的功能。
一、直面真相：环评案件裁判文书解读
为客观真实全面反映环评案件的审判现状，笔者以“事实”与“理由”的关键词皆为“环境影响评价”，在中国裁判文书网上搜索到自2007年1月1日至2016年11月10日所有的行政判决书共计242份。经过筛选、剔除建设单位未评先建被行政处罚的案件、单纯申请环评信息公开的案件、起诉规划部门的案件后，其中，公民个人或村民小组以利害关系人身份要求法院撤销环保部门的违法环评批复的案件共62件，笔者于本文中即以这62件案例作为分析对象。
(一)裁判结果分析：原告屡屡败诉
在公民个人或村民小组以利害关系人身份要求法院撤销环保部门的违法环评批复的62起案件中，原告胜诉的案件仅3起，胜诉率4.8%。这62起案件中，2008年、2009年各1件，原告均败诉;2013年13件，原告败诉12件，仅1起案件原告胜诉;2014年26件，原告败诉24件，仅2起案件原告胜诉;2015年14件，原告均败诉;2016年7件，原告皆败诉。
原告为何会屡屡败诉?难道是环保部门依法作出的环评审批决定无可挑剔，对项目环评的监管无可置疑?据报道，环评乱象丛生，环评造假、未批先建现象普遍，本应作为环境风险过滤器、安全阀的环评制度，却屡屡成为“大漏斗”。[王社坤：《堵住环评造假，方有环保公信》，《人民日报》2013 年1月30日第 005 版。]环评案件属于典型的“民告官”，在我国，因各种利益的干扰、各种权力的介入，“民告官”的行政诉讼呈现原告的胜诉率低即被告的败诉率低，10年前被告败诉率占30%左右，至2014年我国《行政诉讼法》修订(修订后的我国《行政诉讼法》以下简称：新《行政诉讼法》)时下降到10%左右。[《中国民告官案原告胜诉率从10年前30%降至10%》，http://politics.people.com.cn/n/2014/1105/c1001-25976290.html，2016年12月3日访问。]然而，随着新《行政诉讼法》试图破解民告官案件的立案、审理、执行“三难”的努力，各地“民告官”案件原告胜诉率有所提升，如广州2016年1月至6月行政诉讼原告的胜诉率为17.54%。而环评案件同样作为行政案件，不仅原告胜诉率远低于行政诉讼平均胜诉率，并且胜诉率在2015年、2016年均为零，并没有随着我国《行政诉讼法》和我国《环境保护法》的修订有所提升，而是降低了。[我国《环境保护法》2014年修订以后，以7个条文即第19条、第41条、第44条、第56条、第61条、第63条、第65条规范环评及其审批行为。]到底是什么原因致使环评案件中的原告屡屡败诉，只能从裁判文书寻找答案。
(二)法院裁判原告败诉的理由归纳
通过阅读裁判文书，笔者发现，原告诉请法院依法撤销环保部门的违法环评批复的理由主要有以下几个方面：一是作为环评审批部门的被告没有审批权限;[存在这种情况的案件包括刘立娥诉房山区环境保护局案，(2013)房行初字第95号;邢淑芳诉房山区环境保护局案，(2013)房行初字第97号;龙潭镇马家坪村第六村民小组诉嘉禾县环境保护局案，(2015)郴环行终字第7号;伍权等诉湛江市环境保护局案，(2015)湛开法行初字第31号;谷万宝等十二人诉盘锦市环境保护局案，(2014)盘中行终字第00023号。]二是环评文件的编制弄虚作假，如捏造环评数据、公众参与造假等，而审批部门审查不严;[存在这种情况的案件包括刘卫东诉青岛市环境保护局案，(2013)南行初字第29号;深圳市龙岗平湖街道山厦社区居民委员会诉深圳市人居环境委员会案，(2013)深中法行终字第382号;杨本先诉青岛市环境保护局案，(2013)南行初字第30号;何从武等诉陕西省环境保护厅案，(2014)西中行终字第00115号;金建萍等诉河南省环境保护厅案，(2014)中行初字第169号;彭泽友、田伟斌诉湖南省环境保护厅案，(2014)雨行初字第00006号。]三是环评审批违反相关程序规定，如未告知利害关系人;[存在这种情况的案件包括程保芳诉信阳市环境保护局案，(2014)信中法行终字第64号;卢红等204人诉杭州市萧山区环保局案，(2013)杭萧行初字第6号;王坤杰诉昆山市环境保护局案，(2014)苏中环行终字第0001号;夏春官等诉东台市环境保护局案，(2014)盐环行终字第0002号;张家军诉湖南省环境保护厅案，(2014)长中行终字第00038号;耿宏旭诉洛阳市环境保护局案，(2014)洛行终字第121号;郭成亮等诉宁夏回族自治区环境保护厅案，(2015)银行终字第25号;沈静诉湖北省环境保护厅案，(2015)鄂江汉行初字第00178号。]四是环评机构无相关资质或与建设单位有利益关联;[存在这种情况的案件包括深圳市龙岗平湖街道山厦社区居民委员会诉深圳市人居环境委员会案，(2013)深中法行终字第382号;彭泽友、田伟斌诉湖南省环境保护厅案，(2014)雨行初字第00006号。]五是参加评审的专家不符合法律规定;[深圳市龙岗平湖街道山厦社区居民委员会诉深圳市人居环境委员会案，(2013)深中法行终字第382号。]六是应编制环境影响报告书，而仅编制环境影响报告表或仅填写环境影响登记表。[存在这种情况的案件包括林静诉苏州国家高新技术产业开发区环境保护局案，(2015)姑苏环行初字第00002号;罗某某等诉湘潭县环境保护局案，(2015)潭中行终字第87号。]
针对原告认为“作为环评审批部门的被告没有审批权限”，法院往往依据我国《环境影响评价法》、《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》及相关地方性法规、规章认定被告具有审批权限。[例如，在(2013)房行初字第95号刘立娥诉房山区环境保护局案中，法院通过解释《北京市环保局关于调整下放环保审批权限的通知》认定被告拥有审批权。]仅在谷万宝等十二人诉盘锦市环境保护局一案中，法院认为被上诉人作为被委托人只能以委托人的名义实施具体行政行为，以自己的名义作出的批复行为非其法定职权，应判决撤销其批复行为，但该项目早已建成通车，撤销该具体行政行为将给公共利益造成重大损失，因此不宜撤销该批复行为。[参见辽宁省盘锦市中级人民法院(2014)盘中行终字第00023号行政判决书。]
针对原告主张被告审批环评文件时未征求公众意见违反法定程序要求撤销该批复行为，法院如何裁判取决于其对我国《行政许可法》第47条第1款中“重大利益关系”的理解。有的法院直接认为环评批复没有直接涉及他人重大利害关系，因而被告未告知原告有关听证的权利，并未违反我国《行政许可法》有关听证的规定，而判决原告败诉。[参见湖南省长沙市中级人民法院(2014)长中行终字第00038号行政判决书。]有的法院则认为：“关于原告诉称被告在作出行政批复过程中未保障陈述、申辩和要求听证的权利，由于原告未提供具体的法律规定，该主张亦不成立。”[参见河南省信阳市中级人民法院(2014)信中法行终字第64号行政判决书。]有的法院认为：“《环境影响评价法》第16条第2款第(一)项的规定可视为在环境保护专业领域进行行政许可时对于‘重大利益关系’这一法律概念的判断标准，而进一步判断是否属于可能造成重大环境影响的建设项目，标准在于《建设项目环境影响评价分类管理名录》是否将该建设项目列入编制环境影响报告书的范围。本案中的行政许可授益对象并不需要编制环境影响报告书，而仅应当编制环境影响报告表，对其进行行政许可不必适用《行政许可法》第47条之规定。故对原告提出昆山市环保局未依法履行行政许可听证权利告知程序的主张不予支持。”[参见江苏省苏州市中级人民法院(2014)苏中环行终字第0001号行政判决书。]有的法院认为：“虽然现行法律、法规对《行政许可法》第47条规定的‘重大利益关系’未作明确界定，但根据通常理解，对相邻利害关系人的生产、生活造成严重损害、妨碍，且违反法律禁止性规定或超过利害关系人必要的容忍限度的，应当认定为具有重大利益关系。环保部门在审查和作出这类事关重大民生权益的行政许可时，未告知原告陈述、申辩和听证的权利违反法律规定。”[夏春官等诉东台市环境保护局案，(2014)盐环行终字第0002号。]
延伸阅读：
有些法院对于环评审批存在程序违法的事实虽予以确认，但往往以“公告环节中的瑕疵问题，并不足以影响本案被诉具体行政行为的合法性”，[何从武等诉陕西省环境保护厅案，(2014)西中行终字第00115号。] “被诉具体行政行为程序上存在的瑕疵不足以导致上诉人环境影响评价公众参与权和知情权的丧失，上诉人也未能证明本案被诉具体行政行为及建设项目可能会对其居住环境造成危害”，[耿宏旭诉洛阳市环境保护局案，(2014)洛行终字第121号。] “ 不予听证的行为不符合程序正当的原则，属行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”，[沈静诉湖北省环境保护厅案，(2015)鄂江汉行初字第00178号。] “环评审批虽然在程序上存在瑕疵，但并不构成严重程序违法”等为由，[张家军诉湖南省环境保护厅案，(2014)长中行终字第00038号。]判决不支持原告的诉讼请求。仅在卢红等204人诉杭州市萧山区环保局案中，法院审理后在判决书中明确：“萧山区环保局于收到审批申请的同日即作出被诉《审查意见函》，对案涉环评报告书予以批准，其行为明显违反《浙江省建设项目环境保护管理办法》第22条关于环评审批行政机关在审批环节应进行公示和公众调查的相关规定，构成严重违反法定程序，判决撤销被告作出的环评审批具体行政行为。”
针对原告以环评文件的编制弄虚作假、审批部门对于文件内容的真实性和合法性未予以审查为由诉请撤销环评批复，法院往往以“虚假信息的出现，反映了公众意见调查过程中的真实情况，不能据此否认公众意见调查全部真实性”，[刘卫东诉青岛市环境保护局案，(2013)南行初字第29号。] “仅仅是笔误，更正即可”而判决不支持原告诉讼请求;[彭泽友、田伟斌诉湖南省环境保护厅：(2014)雨行初字第00006号。]或对原告质疑环评文件不真实、有缺漏的主张不予审查，简单地以“该审批意见认定事实清楚、证据充分、程序合法”为由判决不支持原告诉讼请求。[金建萍等诉河南省环境保护厅案，(2014)中行初字第169号。]有的法院甚至认为环评文件的真实性并非法院审查的对象，法院审查客体仅是环保部门的批复行为。[谷万宝等十二人诉盘锦市环境保护局案，(2014)盘中行终字第00023号。]
对于原告“环评机构无相关资质或与建设单位有利益关联”的主张，法院主要审查环评机构是否具有评价权限，评价资质证书是否有效等，并认为环评机构与建设单位是否有利益关联，是否因利益关联影响环评文件的公正性、客观性和合理性等事实问题应由原告举证证明，原告举证不能即败诉。[在彭泽友、田伟斌诉湖南省环境保护厅案[(2014)雨行初字第00006号]中，对二原告认为环评机构与项目建设单位属关联企业，编制的环境影响评价报告表缺乏公正性、客观性和合理性的问题，法院以环评机构拥有中华人民共和国环境保护部颁发的建设项目环境影响评价资质证书为由认定其具有环评资格，并认为在二原告没有举出事实依据证实前，应当认定其环评报告的公正性、客观性和合理性。]
尽管环评审批争议进入诉讼阶段已障碍不大，但法院如何审查该类案件却至关重要，目前来看，法院在审理此类案件时，不仅审查标准各异，而且出现同案不同判的现象。绝大多数法院基本上无条件遵循行政机关的判断，使得原告屡屡败诉。
二、真相背后：“法律理性”与“专业理性”
在环评案件中的对抗
环评的科技专业性不仅使环评审批面临挑战，亦使立法者难以为审批部门如何行动提供详尽的规范依据，法律对行政机关规制活动的约束减弱，依法行政在一定程度上被裁量行政所替代。从依法治国的角度看，法院依法审查行政权是宪法赋予的职权，亦是宪法所课予的责任。纵使行政权的行使涉及高科技性的专业判断，亦应遵守依法行政原则。若法院面对专业知识只能尊重行政机关的判断，则显然有悖于法治社会的精神，致使公民的权利得不到有效保障。法院审查环评审批面临的困境来源于此种决策的科技专业性。
(一)环评审批具有科技专业性
在环境法上，环境问题的成因和应对无不牵涉科学的影子，在规范与制度层面也往往涉及高度复杂性的科技专业知识。环境破坏后的修复、避免环境过度负担的预防以及控制经济活动等环境保护措施，皆必须对环境现状与未来、人类特定活动对环境影响的程度等进行自然科学上的分析与预测，由此，环境问题具有浓厚的科技性。[叶俊荣：《宪法位阶的环境权》，载叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第139页。]科技关联性是环境法的首要特征，已是环境法学界的共识。与其它部门法相比，环境法是一般法律规范和法律化的科学技术规范的综合体，是社会性与科学性高度统一的法律规范，是法律作为调节社会关系的工具与运用生态规律调控环境的有机结合。[吕忠梅：《环境法学》，法律出版社2004年版，第66页。]而环境法的这一特征在环评领域表现得尤为突出，环评审批中所要处理的环境问题亦往往具有浓厚的科技知识。比如，对建设项目是否会造成环境影响，造成多大环境影响，应采取何种预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，使用何种跟踪监测方法等等判断均涉及极强的专业知识和科学技术。我国《环境影响评价法》第4条和第6条中有关“为决策提供科学依据”、“鼓励和支持对环境影响评价的方法、技术规范进行科学研究”、“提高环境影响评价的科学性”的规定亦显示了环评审批的高度科技性，环评审批决定的作出必须运用科技专业知识。
目前，尽管我国行政官员的专业化程度不断提高，但面对高度专业性的环评领域亦可能仍是“雾里看花”。专家对那些与环境影响相关的特定领域的自然规律、生态规律和法规政策运行规律有较深的研究和了解，这使得专家在环评中必然发挥重要的作用。因此，面对建设单位报送的委托环评机构编制的环评文件，环保部门可以选择先委托评估机构进行技术评估，评估机构的职责主要是提供科学、客观的评估报告及环评文件编制质量的说明，并对评估结论负责。[《国家环境保护总局建设项目环境影响评价文件审批程序规定》第11条规定：“环保总局受理建设项目环境影响报告书后，认为需要进行技术评估的，由环境影响评估机构对环境影响报告书进行技术评估，组织专家评审。评估机构一般应在30日内提交评估报告，并对评估结论负责。”]同时，为建立和完善项目审批集体把关的监督制约机制，加强环评审批的公正性和准确性，各环保部门往往成立环评审查委员会，审查可能对环境造成重大影响的建设项目，即对环境影响评估机构的技术评估报告、建设项目的环境影响、环评文件的质量等进行审查，最后做出“予以批准或不予批准”的环评批复，并函复建设单位。不管是环境影响评估机构评估报告的作出，还是审批部门环评批复的出炉，往往需要组织专家对专业性问题发表意见，对科学问题加以判断。为充分发挥专家在环境影响评价审查工作中的技术支持作用，环保部(原环保总局)于2003年发布了《环境影响评价审查专家库管理办法》，对入选专家库的专家条件予以限定：必须是在本专业或者本行业有较深造诣，熟悉本专业或者本行业的国内外情况和动态;熟悉国家有关法律、法规和政策，掌握环境影响评价审查技术规范和要求;具有高级专业技术职称，从事相关专业领域工作五年以上。
(二)科技专业性帷幕下审批权的异化
理论上，环保行政管理部门是环境公共利益的代言人，法律赋予其环评审批权，通过否定不合理甚至不合法的环评文件，防止或减轻建设项目可能给生态环境带来的不利影响。然而，作为理性经济人的个人，会“据理力争”能给自己带来利益的事。行政权力好比一柄双刃剑，在进行环境管制发挥环境保护功能的同时，亦可能因权力异化成为环境污染的制造者或为污染者“保驾护航”。环评审批决定因具有科技专业性，其是否正确很大程度上取决于专家意见是否科学、客观、公正。因此，专家意见在环评审批中具有举足轻重的地位，而行政机关可以通过“俘获” 专家，使专家出具其需要的“专家意见”，为自身权力异化提供“遮羞布”。“行政官员倾向于将自己扮演成专家，或选择左右专家意见的产生，因为行政决策若被认定是依据科学结论作出的，即使决策有误，他们可以利用所谓的专业知识为自己的决定辩护，即使决定是出于非科学的考虑，而不承担决策选择失误的责任。”[Dale Jamieson, Uncertainty and Risk Assessment： Scientific Uncertainty and the Political Process, 545 The Annals of The American Academy of Political and Social Science 35. (1996).]而且，“科学权威有可能并且确实被盗用于获利目的，这主要是因为外行常常不能把虚假学说与这种权威性的真正主张区别开来”。[任定成：《科学人文读本(大学卷)》，北京大学出版社2004年版，第149页。]专家评审程序理论上是对环评报告中的专业知识的把关，而环评实践显示，科学评价在决策时间、资金赞助、范畴界定以及信息不充足等限制下，只能生产出有限的知识供决策参考，但更多的“不确定”与“未知”反而成为企业、行政机关消极面对环境风险，拒绝改善污染的理由与不同利益行动者据以各自表述的争辩工具，而掌握论述权的一方，主导了科学知识的生产、诠释与解读，也影响了管制政策的走向。
近年来，环评领域已成为腐败的重灾区，主要表现在以下两个方面：一是由于制度执行不到位，审批部门利用环评审批权进行权力寻租;二是审批部门直属单位直接参与环评中介服务，政社没有分开。环评腐败还包括环保系统个人向企业介绍环评机构，违规收取中介费;[陈泽伟：《环保部门权力凸显成腐败易发多发“高危地带”》，http://news.ifeng.com/mainland/200904/0427_17_1127322.shtml，2016年11月28日访问。]在建设项目审批等业务中收取咨询费、评审费、专家费等。这些利益关系会影响环评机构、评估机构和审批部门工作人员的立场、观点和原则，使环评的科学性、客观性和公正性落空。在科技专业性的帷幕之下，审批权异化的原因主要是地方政府行政干预及审批部门与环评机构、评估机构之间的利益关联。
在现实生活中，保护环境这一目标被湮没于地方政府多元化的目标追求中。在短时期内，环境保护和经济发展存在难以协调的矛盾，在两种利益出现冲突时，地方政府往往选择追求经济发展，忽视环境甚至牺牲环境的做法屡见不鲜。受政绩考核指标的影响，行政干预环评审批现象比较普遍，行政干预环评审批是影响环评有效性和公正性的重要因素。作为环评审批部门的地方环保行政管理部门与地方政府合谋，随意对项目审批“开绿灯”，对环评违法行为“睁一只眼闭一只眼”，环评“沦为”项目建设前的一道手续，环评批复变成项目建设的“通行证”。[任景明：《从头越—国家环境保护管理体制顶层设计探索》，中国环境出版社2013年版，第104页。]某些地方环保行政管理部门甚至成为政府的“说客”，到上级环评审批部门及其委托的技术评估中心为其项目游说。[同上注，任景明书，第105页。]
目前，很多审批部门与环评机构存在千丝万缕的联系，许多取得环评资质的机构原本就是隶属于审批部门的事业单位，或者是政府其他行业主管部门的下属事业单位。审批部门在面对如此亲密关系的环评机构编制的环评文件时，自然会手下留情，出现“卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱”的现象也就不足为怪了。中央第三巡视组专项巡视反馈意见提出：“环评技术服务市场‘红顶中介’现象突出，容易产生利益冲突和不当利益输送。全国环保系统所属环评机构，以其部门背景在环评技术服务市场取得竞争优势，有的业务可能导致公共利益与部门利益冲突，违反《环境影响评价法》。”同时，该巡视组明确要求：“限期完成环评机构脱钩改制，规范环评技术服务市场。”[《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》规定：“部直属单位的8家环评机构率先在2015年12月31日前脱钩，省级及以下环保系统环评机构分两批分别在2016年6 月30日、12月31日前全部脱钩。”]
审批部门和评估机构之间的委托代理关系也存在问题。政府的行政支持是保证环境影响评估机构客观公正性的关键，作为代理人，评估机构一般会站在审批部门的立场，为其提供科学、客观的技术评估报告。[同前注，任景明书，第104页。]现实中，作为代理人的评估机构却是委托人环保部门的下属单位。环境评估因此成了下级受上级“委托”的工作，这样就难免被审批部门的意志左右。因此，这样做无法克服审批部门权力异化的问题，评估机构往往会根据上级的意图得出“理想”的评估报告。评估机构是受审批部门委托做技术评估的机构，应该独立于审批部门，才能客观评价一份环评报告是否有效。[王山山：《媒体揭环评造假乱象：审批部门因个人私利开绿灯》，http://env.people.com.cn/n/2014/0401/c1010-24788386.html，2016年11月20日访问。]没有公开、公平、公正的评估程序为专家独立客观表达意见提供保障，行政机关“俘获”专家似乎轻而易举。“专业”的见解有可能沦为专断，行政机关也可能以“专业”名义，利用专家为自己的偏好服务，回避公众的批评。
延伸阅读：
(三)司法权制约行政权：
“法律理性”与“专业理性”的对抗
既然环评审批这一行政行为是基于环保部门的专业判断而作出的，并且还存在行政机关“俘获”专家以致异化审批权的现象，那么，法院作为“法律”的代言人能否或如何对抗行政机关基于“专业”作出的行政决策呢?传统观点认为，行政行为涉及政治或高度科技或管理专业性，司法审查应尽量克制不予干涉，因为司法机关在国家权力的谱系中属于民主正当性最薄弱的一环，因此不适宜从事政治争议性高的判断，且法官虽然受过法律专业训练，但不可能全知全能，对高度技术性或管理专业性的决策，其审查权限受到了限制。换言之，随着科技的高速发展和应用，认定法律规范所规定的要件往往需要进行高度的专门技术性判断，“作为外行的法院若以自己的判断优先于拥有专家的行政机关的判断，则是非常不适当的，甚至是非常危险的。因此，对专门技术性问题，应该尊重拥有有关方面专家的行政机关的判断，承认行政机关具有相当的裁量权”。[杨建顺：《论行政裁量与司法审查——兼及行政自我拘束原则的理论根据》，《法商研究》2003年第1期。]
然而，司法是正义的最后一道防线，也是守护权利最坚固的堡垒。客观上，现代行政活动已基本离不开科学知识的支持，如果法院一遇到专业问题便无原则地尊重行政机关的决定，那么，依法行政将只能停留于“纸面”之上，个人的自由和权利就缺乏保障。因为，司法审查是法院监督行政机关遵守法律的有力工具。正如黑尔(Hare)所说：“司法审查的主要理由之一是，所有国民都关心行政机关的依法行政问题;如果对违法行为持听之任之的态度，法治原则将会遭到破坏。” [The Law of Standing in Public Interest Adjudication in Judicial Review in International Perspective(Andenas ed,2000),P.312.转引自[荷]汤姆˙兹瓦：《从分权角度对诉讼资格制度的比较研究》，余凌云、郎小凤译，载浙江大学公法与比较法研究所编：《公法研究(第二辑)》，商务馆2004年版，第398页。] “司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力。”[王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第556页。]如今，各国法院对专业性问题的审查态度已有变化，尤其在环评案件中，并非完全尊重行政机关的专业判断而绝对不予审查。行政行为即使专业也必须受到法治的监督，即使专业也不能免于法院的审查，如果法院只要碰到专业问题就必须尊重和退让，那么在当今管制事务日益专业化与复杂化的趋势下，法院面临越来越多的专业问题，势必只能束手无策，而这显然不符合法治社会的要求。
法院在审查环评审批时，面临着两难困境：如果进行完全的实质审查，法院毕竟是审判机构，而环评审批的合理与否涉及众多科技专业因素，这不仅对法院的审查能力是个严峻的挑战，而且有违分权制衡的精神，进而使司法审查的正当性基础发生动摇;若进行纯粹的程序审查，则追求形式上的合法性对于行政机关而言并非难事，司法将无法起到阻止环评成为纯粹文书作用的功能。如何化解这一难题，各国学界及司法实践进行了有益的探索。在一些行政诉讼和环评法制均较为先进的国家和地区，法院开始进行更深的介入，即对环评程序实施具有实质性内涵的司法审查，这相对集中地体现为对行政机关规避较高密度程序装置的司法审查控制和环评审查程序实质合法性的矫正。[参见唐明良：《环评行政程序的法理与技术》，社会科学文献出版社2012年版，第259页。]
我国环评审批司法审查的实践正好反映了上述困境：一方面，法院认为行政机关毫无疑问比法院具有更多的专业知识，在认定涉案环境影响评价是否符合环保要求及专业技术规范时，法院若详尽就环评审批所涉及的各项技术规范进行审查，不仅在技术上难以完成，也有违行政权与司法权的分工;[李君明诉环保局环境影响评价批复撤销案，(2011)深龙法行初字第100号。]另一方面，法院对环评审批中的程序问题，仅进行形式审查，且往往判定“程序不违反法律规定”、“程序轻微违法不影响实体决定”、“ 程序轻微违法不足以影响被诉行政行为的合法性”、“程序轻微违法不足以影响原告的权利”。 然而，目前的环评审批因欠缺充分有效的公众参与程序，其决定的正当性受到较多的质疑。同时，环评文件由建设单位作出，是针对建设项目对环境影响所做的调查说明，其调查方式及数据结论的真实性、可靠性、完整性有待环评审批部门审查，但是审批部门所作出的环评审批决定普遍缺乏综合评述，未充分履行说明理由义务。法院对于环评审批部门未搜集甚至有意忽略建设项目开发地相关环境信息，未充分考量全部风险、权衡相关权益作出的环评审批决定，也以涉及专业知识应尊重行政机关的判断为由不予审查的做法是站不住脚的;就其本质而言，是司法权对于行政权行使某种程度的让步，然而这种做法并无宪法明文授权。同时，因对于环评程序权的法律保障较为缺乏，无法保障与环评关系密切的民众的知情权、参与权、监督权。
法院对环评案件采取以上审查标准，使得作为被告的行政机关几乎在所有的案件中都能胜诉。环评案件中，司法权的退让使得司法权制约行政权的功能几乎不复存在。司法权对于行政权在环境保护等高度复杂的科学与技术事务中的监督流于形式，无法有效制约行政权，司法未对环评运行中出现的问题进行积极应对。行政权恣意、滥用的现象时有发生，使得环评制度的功能难以得到发挥。
三、走出困境：环评审批司法审查标准的重构
司法要在有限度的范围内对行政权进行审查，既要实现对行政权的有力制衡，又要避免对行政权的过度干预，因此司法审查的“标准”至关重要。在行政诉讼的审判实践中，法官应当本着有限审查的原则，依据案件的具体类型选择恰当的审查方式，妥善解决行政争议，避免“过”和“不及”的双重危险。[江必新：《司法审查强度问题研究》，《法治研究》2012 年第10期。]在环评审批司法审查案件中，应以审查标准作为行政权与司法权之间关系的“调节阀”，审查标准既不能过于宽松，致使司法权抑制行政权滥用功能流于形式，也不能过于严格，导致司法权过度侵入行政权，动摇司法审查的正当性基础。
(一)审查标准重构的前提：
厘清环评审批司法审查的功能
因为环评审批的科技专业性，环评审批决定是否正确更多地依赖于专家和项目开发地附近居民知识、信息的有效输入，而这主要通过公正的程序在个案中实现，使得立法事先监督的功能大大减弱，由此引发的是行政活动的范围实际上大大扩张。[[德]埃贝哈特˙施密特-阿斯曼、乌尔海希˙巴迪斯编选：《德国行政法读本》，于安等译，高等教育出版社2006年版，第54页。]环评审批有效性、正当性的获取过程对“行政程序”有着严重的依赖。环评所考虑的环境影响涉及科学问题，而科学上的“唯一正确答案”难以获得，只有通过程序机制构建才能使环境审批决定获得正当性，并且环评涉及多种利益主体之间多种利益关系的调整和衡量，这种既深且广的利益处理过程，唯有借助于程序设计来获得广泛的认同。环保行政管理部门必须在有限的知识下考虑决策及开发项目可能涉及的损害与利益，决定是否批准。这使环境决策充满预测与价值判断的色彩，对于追求“正确性”的行政决策是一种新的挑战。因此，对各种不同的意见加以沟通、讨论，从中选择兼顾经济发展与环境保护的最佳方案，并在个案中决定应承受多大程度的风险，才是环评的规范重点。根据环保部的部署，在项目环评的受理和审批中，未来要将建设单位开展公众参与的合法性、有效性、代表性、真实性及公众意见采纳情况作为审查重点。[王尔德：《环评制度改革再起步：2015 年环保系统环评机构全脱钩》，《21世纪经济报道》2012 年9 月11 日第 017 版。]
正因为环评审批决定的正当性依赖程序机制，法院对于环评审批权行使的监督应集中于行政决策作出的过程。正如叶俊荣教授所言：“在当代行政国家下，行政行为的程序要求才是立法及司法真正可以控制行政专家的重要手段。”[参见叶俊荣：《环境行政的正当法律程序》，三民书局(台北)1993 年版，第196-198页。]应通过司法审查对于法规范的解释与适用，赋予法院更为积极的角色，调整环评审批决策过程中公权力机关、专家学者以及民众三方之间的互动关系，促使科学理性与社会理性展开交流。法院通过审查环评审批决定以实现制衡行政权防止其异化的目的，其具体功能有三种：一是确保专家不受审批机关的“俘获”，不受物质利益的驱动，而是站在客观、中立的态度为科学“代言”;二是环评审批决定要在充分衡量各种利益后作出;三是确保项目开发利益相关者的广泛有效参与。公众广泛参与环评及审批程序，不仅有助于环评审批决定的有效性、正当性，监督行政权不至于以“专业知识”之名被滥用，而且有利于其自身权益的实现。目前公众参与环评，特别是通过鼓励公众提起诉讼来推动和发展环评，已经成为美国公众参与环境监督管理的重要途径。法院通过司法审查监督行政权，亦有助于强化公众有效参与环评。
(二)环评审批司法审查标准的重构
在法条用语模糊、不确定的情形下，行政机关如何解释和执行法律，法院如何审查行政机关的法律适用，尤其是适用何种审查标准，是各国行政法日趋关心的问题。[于洋：《高度专业性行政行为的司法审查路径——源于李君明诉环保局环境影响评价批复撤销案的思考》，载章剑生主编：《公法研究》(第15卷)，浙江大学出版社2016年版。]我国法院对环评审批决定的审查为避免“过”和“不及”的双重危险，充分发挥制约行政权的功能，又不招致过度侵入行政权的批判，必须重新确立审查标准。
延伸阅读：
1.在实体审查中确立合理性审查标准
司法权是一种判断权，司法判断是针对真与假、是与非、曲与直等问题,根据特定的证据(事实)与既定的规则(法律)，通过一定的程序进行认识。[孙笑侠：《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，《法学》1998年第8期。]其对于积极运行的行政权的合法性和合理性进行判断是法治的题中之义。然而，我国的行政诉讼一直关注行政行为的合法性审查，忽略了合理性审查。法治实践表明，通过合法性标准规制政府权力虽然仍有必要，但其效用已递减至极低限值，故应突破传统法治主义预设的合法性窠臼，辅以合理性(或正当性)标准，塑造合法性审查和合理性审查并用的二元审查标准体系。[参见江必新：《行政程序正当性的司法审查》，《中国社会科学》2012 年第 7 期。]如今，现代法治已由“形式法治”向“实质法治”转变，司法审查必须重视行政行为的合理性审查，方能契合法治国家的本质。
法院对环评审批决定进行实体审查时，特别注重合法性审查，而对于该环评审批决定是否合理，法院则以欠缺相关的知识与技术，难以进行有效的调查取证，而且如何进行合理性审查的技术标准不明确为理由，往往采取尊重行政机关专业性判断的态度，不评判环评审批决定的合理性。尽管环评审批属于高度专业性的行政行为，但审批机关必须是在拥有完整充分且正确的信息，以及尽可能充分了解并考量全部风险后作出决策，如此才认为其享有专业判断的裁量，法院对此判断应予以尊重，而并非不加审查的全盘接受。行政机关虽然对“是否有重大环境影响”有优先解释权，但是如果其决策的基础过于薄弱，欠缺分析性资料支持，那么法院还是可以介入审查，甚至推翻行政机关的决定。[National Parks & Conservation Association v.Babbit,241 F.3d722(9th Cir.2001).]
为了防止环评审批部门权力异化，法院应审查环评审批决定作出的合理性。判断是否合理的方法有两种：一是判断是否将与项目开发的相关因素纳入考量或考量了不该考量的因素;二是判断是否有明显错误。换言之，法院在审查时，既要进行合法性审查，又要进行合理性审查，可要求环评审批部门提供充分的法律依据和事实依据，证明其是依据法律，并在充分考虑各种因素，衡量各种利益的基础上作出环评审批决定的。正如美国Stevens大法官所强调的：“法院必须先仔细审查过相关案卷证据，确信行政机关对于‘是否有重大环境影响’的决定是基于对相关因素的合理评估，才能够尊重行政机关的决定，否则司法审查将丧失意义。”[参见黄丞仪：《环境决策、司法审查与行政合理性》，载黄丞仪主编：《2010行政管制与行政争讼》，“中央研究院”法律学研究所(台北)专书(14)，第388页。]当然，为避免法院以自己的价值判断代替行政机关的价值判断，导致司法过度干预行政，除非是明显的错误或者明显未充分考虑环境价值，否则，法院不能因为价值选择不同就改变行政机关的事实认定。
对于法院如何确定环评审批部门“是否将与项目开发的相关因素纳入考量或考量了不该考量的因素”或“是否有明显错误”，法院应强调环评审批部门对其作出的审批决定是否充分履行了说明理由义务，尽量以原告及被告提出的事实、证据、资料为范围，避免积极行使职权进行调查，从原告、被告提交的证据进行判断。在具体的案件审判中，法院应许可原告和被告各自引入专家学者进行辩论，以澄清隐藏于“科技”背后的真相。涉及高度科技专业的诉讼并非只有环评案件，法院基本上只要处理好举证责任分配及证明度标准设定，当事人自然会想尽办法，以使法官明了的方式出示证据与论理。既然行政机关配备了专业人才，自然可以要求其以简单易懂的方式在法庭中进行举证说理，不应容许行政机关以法院不懂专业知识为借口而规避举证责任。面对行政机关片面的证据出示与说理，法院可能欠缺抗衡的知识基础，难以发现问题。对此，可以通过允许原告和被告各自引入专家学者进行辩论，协助法院审查环评文件或行政机关所宣称的专业陈述是否真的站得住脚。事实上，原告和被告各自引入的专家之间对于环评文件的专业攻防是无法避免的。在美国的司法运作中，科学知识之提供，是必须靠原、被告自行提供专家陈述的，在法庭上其科学知识之证言需要经过交互诘问的程序，判断其可靠性的依据在于是否经过同僚的检验与认可。[参见张英磊：《多元移植与民主转型过程中“我国”环评司法审查之发展》，台湾大学法律学院法律学研究所(台北)2009年博士论文，第322页。]
2.在程序审查中遵循正当行政程序标准
正如德国联邦宪法法院法官Simon所说的,“也许只有经由程序法，才能防止法与技术之间，成为司法之无人之境”。[宋华琳：《制度能力与司法节制——论对技术标准的司法审查》，《当代法学》2008年第1期。]环评是“程序型管制措施”，环评审批是否正确取决于正当程序中多元价值的沟通与互动，正确的决定基本上取决于只有正确的程序才能产生正确的决定这一前提性判断。因此，我国法院对于环评审批不能完全尊重环保部门的决定，而是应将审查的重点放在程序上，即法院对于环评审批的控制，对行政行为的程序审查强度应该高于实体审查。在美国，在环境领域因涉及科学与专业问题，法院实际所采取的审查方式，并非真正介入科学的议题，而是从程序面向尽到其监督、制衡的职责。这又促使行政机关为避免其决定被法院推翻，积极进行信息的搜集、分析、寻求公众的评论以及详细地进行解释与说明。[康文尚：《试析美国环境影响评估制度的行政监督》，《“中研院”法学期刊》第11期(2012年9月)。]
我国环评审批司法审查实践中，在程序审查方面，关于程序是否合法，法院仅审查程序是否形式合法，至于程序是否实质合法或是否正当并不过问;对于程序瑕疵，不论大小，皆以不影响实体决定为由判决维持原行政行为。尽管环评以程序为核心，但我国法院在审查时依然延续“重实体、轻程序”的传统做法。比如，法院在对公众参与进行审查时，往往对有关公众参与(尤其是要求告知和听证的权利)的法律条款特别是其中的不确定法律概念(比如“重大利益”)的解释完全尊重行政机关的理解，使得公众参与成为一个可有可无、若隐若现的“画饼”。在形式合法性的层面，这些判决并无大的问题，但从司法促进环评审批决定的科学正确性和调整多种利益的功能发挥的角度看，除了立法本身的刚性提高可以为司法提供武器外，司法机关本身也可在公众参与方式的选择裁量、公众评论机会的赋予、公众意见处理反馈情况等问题上有更深的介入。[参见前注，唐明良书，第258页。]
综上所述，在对环评审批进行司法审查时，法院应在恪守权力分立界限的基础上，在不介入行政机关决策裁量的固有权限下，以正当行政程序为标准，主要通过程序控制，确保司法权与行政权之间应有的平衡，同时，使行政机关的决策更具正当性、专业合理性以及为公众所信赖。尽管我国《宪法》并没有正当程序条款，但我国法院已经在许多案件中，在法律对正当程序未作明确规定的情况下，要求行政机关按照正当程序的原则办事。[沈岿：《行政自我规制与行政法治：一个初步考察》，《行政法学研究》2011年第3期。]法院对环评审批的程序审查，主要从三个层面切入。一是审查环评信息是否充分公开，以提供公众有效监督行政行为与维护自身权益的前提条件。尽管相关法律已规定了环境信息公开的内容和方式，但因为过于粗略，所以应由法院在具体个案中对于环评信息是否充分公开进行审查，有必要对信息公开的相关法律条文作出符合正当行政程序的解释，使得信息充分公开，必须足以为公众(尤其是利害关系人)所知悉。[参见田开友、阮丽娟：《环境影响评价司法审查的正当性阐释》，《吉首大学学报》2015年第1期。]二是审查公众是否有效参与。对于公众是否有效参与的判断，法院应重点审查公众范围的确定是否合理、公众参与的方式是否恰当以及公众意见是否被有效回应和吸纳。三是审批机关的组织是否正当，即行政机关是否为适当的审批机关，评估专家的产生及构成是否适当。
四、结语
环评审批的科技专业性要求决策者借助专家意见以提升决策的正确性，为控制行政权被滥用，解决环评审批公正性受损和偏离的问题，仅依靠完善环评制度是不够的，必须由司法机关审查环评审批决定的作出是否合法合理，方能制约行政决策权的异化，从而提高环评的实效。环评审批有效性、正当性的获取过程对“行政程序”有着严重的依赖。环评所考虑的环境影响涉及科学问题，而科学上的“唯一正确答案”难以获得，并且环评涉及多种利益主体之间多种利益关系的调整和衡量,只有通过程序机制构建才能使环境审批决定获得正当性。正因为环评审批决定的正当性依赖程序机制，法院对于环评审批权行使的监督应集中于行政决策作出的过程。从程序建制的功能来看，环境行政上的程序建制，本应有相应的司法审查制度与之相配合，否则将使程序建制的功能大打折扣。纵使环境行政上正当程序的规定，有助于权利保障、人性尊严的维护及行政效能的提高，但若法院整体功能并没有提升，或对程序仍维持相当有限的审查，甚至毫无介入的余地，那么整个程序机制的运行，即无法真正发挥功能。[同前注，叶俊荣书，第196-197页。] 因此，对涉及科技专业性的环评审批，法院不仅应审查其决定作出的合理性，而且更重要的是，应从环评审批的程序正当性切入加以审查，如此，方能保障人民的权利、提升行政效率、促进环评预防环境污染和生态破坏功能的发挥。
延伸阅读：
原标题：阮丽娟 环评审批的司法审查之困境与克服
