矿山环境治理和土地整理如何引入PPP模式

近年来，国家对环境治理的力度和要求都在加强，全国范围内开展的“绿色矿山行动”也取得显著成果。据不完全统计，自2005至2015年的10年间，中央和地方财政以及企业矿山环境恢复治理投入约为900亿元，恢复治理面积不低于80万公顷。如果不考虑新增面积，待治理的存量面积仍有约220万公顷，恢复治理及后续开发总资金需求估算在万亿元级别。巨大的资金缺口仅靠财政安排显然是“杯水车薪”，广泛引入社会资本参与，多方联动、综合开发是加快矿山环境恢复治理的有效途径。

在严控地方债务的形势下，虽然地方政府可以发行土地储备专项债，但目前还难以满足建设需要，土地一级开发以及一些涉及前期土地拆迁收储的公共基建项目融资渠道亟待拓展。如果PPP模式能够在上述两类项目中得以运用，将对加快矿山环境恢复治理、推进土地一级开发和收储起到积极作用。

相关政策文件解读

《关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》要求，土地储备实施机构应为政府部门下属事业单位；土地整理等相关基础设施建设要通过招标委托第三方实施。也就是说，土地收储的行政管理权和具体建设实施是分离的。

《关于加强土地储备与融资管理的通知》强调，土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应“净地”提供有效保障，并再次强调土地整理等相关基础设施建设要通过招标，委托与土地储备机构无关联关系的第三方实施。

《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》强调：积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务、积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发。

《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》强调：不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。然而，从实质上看，该文件与前述土地储备管理的文件要求并不矛盾，并未规定PPP社会资本方不能参与土地整理等相关基础设施建设。

《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》对政府购买服务进行了严格的规范和限制，其目的是严控地方违规举债。该文件将土地储备前期开发明确列入了政府购买服务的“负面清单”，但并未限制符合规范性文件涉及土地修复整理的PPP项目中的政府支付责任。财政部相关部门明确：“10%”上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。

从上述政策文件的相关规定来看，笔者得出如下结论——

土地修复、整理和前期开发的实施主体只能是政府机构，即各地的土地储备中心，任何第三方包括政府平台公司都不能承担，这充分体现出“土地及其收益国有”的立法和行政原则。

与土地修复、整理和前期开发等相关的基础设施建设依法委托第三方实施没有法律障碍。

将土地修复、整理和前期开发等相关基础设施建设纳入PPP项目实施是合规的，包括为一些PPP项目配置部分土地资产的二级开发或修复土地的再利用，这得到了一系列涉及PPP法规文件和大量实践案例的支持。但前提是，除了中长期的财政支出责任以外，不能因此增加地方负债。

项目操作要点及注意事项

笔者认为，土地修复和整理类PPP项目操作要点主要包括——

将拟修复或整理的土地与其上或周边拟建的具有一定运营性的公共建筑等组合成一个PPP项目，既解决了政府土地前期开发和公共设施建设的需求，又满足了PPP政策公益性和运营的要求。因此，对项目进行综合开发是必由之路。

地方政府“10%”的PPP支付责任上限不能突破，可行性缺口补助型又是PPP主流模式。由此来看，在项目规划时尽可能导入经营性产业、加大经营内容十分重要。

土地修复或整理类PPP项目不能触碰土地收支两条线的政策“红线”，其投资成本及收益不能直接或间接与土地预期收益挂钩，也不能由政府兜底、承诺、担保直接或间接负债。但是，土地前期开发的投资可以计入一级开发成本，土地出让收益可以在纳入预算管理后根据项目合同支付给投资人。

PPP项目用地的取得。涉及公益并符合划拨用地目录的部分可以协商划拨取得，目录之外的项目用地则需通过出让获得。根据《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施的规定，可采用“两招并一招”的方式取得。发改委等部门出台的相关文件也为“两招并一招”提供了政策支持。因此，根据相关文件规定，PPP项目用地包括为公益项目配置的一定土地资产，一次性获得项目、一二级联动是可行的。需要注意的是，这些项目事前应获得市、县国土资源主管部门的批准，符合用地规划和方案，并在签订PPP协议的同时签订宗地出让（出租）合同。

依规合法、科学合理的项目实施方案是“涉地”项目成功的关键，熟练把握各类文件政策精神、深刻理解各类基本建设项目的本质非常重要。

（作者系中国矿山环境修复投融资联盟PPP研究院院长黄跃建）

原标题：矿山环境治理和土地整理如何引入PPP模式