2016年3月17日发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出，实施土壤污染分类分级防治。正在制定中的《土壤污染防治行动计划》(以下简称“土十条”)和《土壤污染防治法》均从土地用途角度紧紧围绕农用地和建设用地两个重点，提出农用地分级管理，建设用地分类管理。
污染场地作为目前面临的一个突出的环境及社会问题，也是“土十条”的重要组成内容，其与建设用地的关系需要清晰界定。分类或分级的目的是为了便于管理，北京、重庆、上海、浙江、江苏等地虽有一定的污染场地管理实践，但总体而言还处于起步阶段，还需深入分析我国污染场地的管理需求，基于需求来分类分级，在《土壤污染防治法》设置相应的管理制度。基于此，对建设用地及污染场地的分类分级管理专文探论，供“土十条”实施和《土壤污染防治法》编制参考。
1.我国建设用地污染防治分类管理思路
1.1 建设用地与污染场地的关系
《土地法》中规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。” 而污染场地是目前面临的一个突出的环境及社会问题，因此，需要先从土地管理的“建设用地”概念里分出社会和公众关心的环境问题——“污染场地”的管理范畴。
《土地法》中规定“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等”。按照《污染场地术语》(HJ 682—2014)中定义，污染场地指因从事生产、经营、处理、贮存有毒有害物质，堆放或处理处置潜在危险废物，以及从事矿山开采等活动造成污染，且污染危害超过人体健康或生态环境可接受风险水平的场地。
基于《土地法》中关于建设用地的界定和目前国内外普遍接受的污染场地风险管理概念，可以界定污染场地是已被污染，且污染危害超过人体健康或生态环境可接受风险水平的建设用地，从用地类型上应涵盖通常意义上的工业企业场地、加油站、矿区用地、填埋场、尾矿库用地等。
1.2 建设用地分类管理思路
2016年全国两会期间环保部陈吉宁部长就“加强生态环境保护”答记者问时提到，“土十条”重点是要夯实“两个基础”、突出“两大重点”、推进“三大任务”、强化“三大保障”。其中“三大任务”分别是对未污染的土地怎么保护好，正在污染的土地怎么处理，已经污染的土地如何做好风险管控。这已经明确指出了建设用地的分类思路，后续需要落实怎么判定未污染、正在污染和已经污染，在具体实施上对3类污染状态用地怎么针对性分类管理。
环境质量标准是国家为保护人群健康和生存环境，对污染物在环境要素中的最大容许浓度所作的规定，是具有强制性的标准限值。由于土壤均质性差，各地差异性大，大多数国家不存在全国统一的强制性土壤环境质量标准限值，从国际上污染场地管理趋势而言，往往淡化强制性的土壤环境质量标准在污染场地管理中的作用，而是根据土壤区域特性和用地功能制定基于风险的针对性参考值，即筛选值。建设用地分类管理具体可以根据建设用地的土地环境风险状况和规划用途，采取不同类型的管理措施。
当土地环境风险现状达到规划用地要求的(管理操作中以土壤或地下水污染物浓度不超过该类建设用地风险筛选值)，为一类建设用地，即未污染的;土地环境风险现状达不到规划用地要求的(管理操作中以土壤或地下水污染物浓度超过建设用地风险筛选值)，为二类建设用地，即为污染场地;这样建设用地分为未污染的建设用地和污染场地两类，污染场地则进入环保行政主管部门的监管视野。
对一类建设用地做好保护，以污染预防为主，防止污染场地增量。可通过加强用地准入、开发利用过程中和退出时的环境监管和污染责任落实，开展场地利用全生命周期的环境风险管理，来防止新增污染场地。对二类建设用地，即污染场地，基于用途做好风险管理，减少污染场地存量和危害。
2.发达国家的污染场地分级管理
2.1发达国家的污染场地分级管理
美国、加拿大、荷兰和新西兰等发达国家在逐步摸清了本地污染场地底数之后，在资金、人力、物力、机构设置等受限的现实条件下，以环境风险筛选分级的分类机制为基础构建了本国的污染场地分级管理体系，有序推进污染场地风险监管工作。
延伸阅读：
美国按照场地危害轻重分为超级基金场地和棕地管理。1980年美国国会通过的《超级基金法》中提出建立超级基金和国家优先控制名录(NPL)，列入NPL名录的场地才可能使用超级基金，成为超级基金场地。《超级基金法》规定需建立一套筛选机制以评估场地的相对风险，决定NPL名录的增选和删除。1986年的《超级基金修正与重新授权法》指定危害分级系统(Hazard Ranking System，HRS)做为NPL名录产生的主要方法。当场地的危害等级分值超过 28.5分时，经过60天公众评议后美国环保署仍然认为该场地符合列入NPL 的要求，则该场地列入NPL;棕地着眼于不动产的使用界定，是一个更广泛的概念，不包括已列入NPL名录的场地。
加拿大通过污染场地国家分类系统(NCSCS)将污染场地按危害等级分为高优先级行动场地、中等优先级行动场地、低优先级行动场地、非优先性行动场地及信息不足场地5类;新西兰通过风险筛选系统(RSS)将污染场地分为高、中、低风险场地;荷兰通过Sanscrit系统选出紧急响应场地优先开展行动。
2.2 美国污染场地分级管理的具体实施
如前所述，国外主要按照场地危害轻重进行分级，针对不同分级的污染场地采取不同的或是类似的管理措施，包括管理主体、管理程序等的区别。对危害重、影响大的场地一般其管理层级也高，在管理流程、管理环节上相对更谨慎。以美国为例，其污染场地分级体现在按照场地危害轻重分为棕地和超级基金场地管理，棕地的管理程序较超级基金场地简单和简化很多，两类场地管理主体不同，具体见图1、2。棕地由其所在辖区的州政府享有相对独立的管理权，棕地的每步响应均以州政府为主体，在一定情形下美国环保署可以介入棕地管理的某些环节，比如州政府请求环保署的援助或环保署认为场地带来的污染在州际间发生迁移等。棕地管理流程分场地尽职调查、污染调查、评估修复方案、编制执行方案、实施修复、场地再开发6 步。超级基金场地又称为国家优先名录场地，其主要管理执行机构是美国环保署，具体执行部门是其下的固体废物与紧急反应办公室(OSWER)。超级基金场地响应以环保署为主，共分初步调查、列入国家优先控制场地名录、可行性研究、决策备案、修复方案设计与实施、建设完成、后期工程管理、移出国家优先控制名录、场地再开发9步，但每一步均有州等地方部门的参与完成。
3.我国污染场地分类分级管理制度设计
3.1污染场地分类管理
二类建设用地，即污染场地，按用地状态分为正在污染的在役和已污染的退役场地，退役场地根据土地规划、开发需求又可分为再开发及暂时闲置的场地，对每类场地管理重点不同。
在役污染场地应着重抓污染责任落实，监督责任主体开展场地污染减轻及消除行动;退役后再开发的污染场地着重做好国土、规划、环保等多部门联合监管和治理修复过程的环境监管，确保污染场地再开发利用的人居安全;暂时闲置的污染场地着重督促责任主体做好风险管控工作，根据场地风险评估结果进行污染阻隔降低风险暴露，采取针对性工程控制、制度控制或治理修复等措施，优先开展位于环境敏感区场地的风险管理。
场地风险管理活动分为场地调查评估和污染场地治理修复/风险管控实施两个阶段，具体工作参照环保部发布的《工业企业场地环境调查评估与修复工作指南(试行)》(公告 2014年 第78号)实施。
延伸阅读：
3.2污染场地分级管理
由于我国土地国有，企业多经历产权变更或改制重组的国情，责任主体灭失或无法界定，需政府埋单的退役污染场地很多，而场地修复耗资巨大，未来成立专项基金解决无主场地的风险管控费用将成必然趋势。建立场地优先排序制度，确定污染场地优先管控名录，根据场地环境危害的轻重缓急进行优先区分，抓大放小、先重后轻，有利于政府集中人力、财力和物力，对有限的资金和资源实行优先配置，这是现实需要，也是在发达国家和地区的污染场地管理中已被普遍实践的明智经验。
我国的污染场地分级管理应首先由国家层面建立优先管控名录方法，可基于全国场地排查获取的污染场地信息进行场地环境危害评估，基于场地排查和环境危害评估结果，综合场地所在区域的社会敏感程度、地方政府意愿等多方面因素，针对退役污染场地确定优先管控场地名录;然后对优先管控名录场地基于具体的场地调查评估评定优先管控等级，供未来资金等资源配置时参考，以便于能分清轻重缓急，有序地推动我国污染场地风险管理，污染场地分级管理见图3。
在我国土地属地管理和环保垂直管理的大背景下，对优先管控名录内外污染场地实施监管层级、监管权限及监管流程方面的区分管理，确定中央和地方的事权划分和管理层级。
对优先控制名录场地，由省级环保主管部门负责其风险控制活动中关键环节相关技术文件的核准;优先控制名录场地的风险控制活动具体实施的现场环境监管由市级环保主管部门负责，具体见图4。
对优先控制名录外场地，则由地方环保主管部门负责风险控制活动的相关监管，地方应定期将辖区内场地管理状况汇总逐级审核上报。鉴于场地管理的技术复杂性，在地方事权划分上，建议污染场地调查评估和治理修复过程相关技术文件的审核由市级环境主管部门负责，县级管理部门作为市级环保部门的派出机构，主要负责风险控制活动实施的现场监管。
对使用国家土壤污染防治专项资金的优先名录场地、不使用国家土壤污染防治专项资金的优先名录场地、优先名录外场地的环境监管活动，国家环保主管部门从多到少按一定比例和频次抽查、复核污染场地相关管理。
延伸阅读：
原标题：污染场地分类分级管理思路探讨
