20世纪二三十年代是中国城市现代化发展的重要时期,在英美等国城市建设风潮影响下,中国城市开始向现代都市转变,市政进步、人口增加,城市繁华日显。然而,伴随城市发展的同时,由于水利建设滞后,城市内涝灾害频发,成为遏制城市现代化发展的瓶颈。近年来,学者对民国时期城市建设研究,多从城市史或历史地理的角度切入,对其洪涝防治工程关注不多。
本文拟从环境史的角度,以南京为例,对城市水灾原因进行分析,对国民政府时期城市排水工程与防水措施作一些实证性的研究,以就教方家。
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南京城洪涝灾害及其成因
南京城位于长江之畔，享有江河运输之利，但每年汛期长江水位高涨，城内积水受江潮顶托无法排泄，诱发水灾。南京地区属于北亚热带季风气候区，受过境台风影响，出现强降雨天气，时间短，雨量大，城内积水排泄受阻即演变为城市内涝，往往“一日之内,可以观潮汐之涨退”。
民国前期,南京城水患日趋频繁，频率高、损失大,每逢大雨,南京城“尽成泽国”,“积水成渠,数日始能宣泄”。
1915年至1933年，十几年间内涝频发，水灾带来严重损失,“商店停市,交通不便,米粮来源几于绝迹,学堂亦因水隔断不能上课”。
气象等自然因素如降雨量、季风气候以及高山低地镶嵌其中的地理形势都可能导致水灾的发生。但是,人为治理因素亦不可忽视,笔者以为,这一时期导致南京城内涝频发的人为因素包括以下两个方面。
(一)水文环境紊乱
南京城被明城墙环绕,城内积水主要依靠秦淮河排泄:雨水、废水流入秦淮河,通过城墙底部设置的水关、涵闸排入长江。清末至民国,城内水利荒废,水文环境恶劣,两岸百姓“弃灰土瓦砾者率于河,是以日淤垫几成平陆”,西水关附近河道“河底较东水关外约高二公尺有余”,秦淮河成为名副其实的地上河。
城内其他河道,如青溪、玉带河、九华山沟、珍珠河、香林寺沟等作为秦淮河分支深入城区各处，犹如城市的排水管道，收集雨水、污水后汇入秦淮河。民国前期这些支河径流大多淤塞浅狭,无法排泄雨水。
九华山沟、玉带河两处河道淤浅,九华山来水下泄后无处排泄,山水四散乱流,“成贤街、中央大学积水数尺”即因此而起。白鹭洲地势低洼,河堤处原设有水闸防水,民初闸废,该地水患皆因“金陵闸废弃而河水尽入”所致。黄埔路原有前湖入城水道,此河道也是香林寺支流必经之地,该河道阻塞后,雨水无处容纳,遂泛滥成灾。
南京市原本河塘众多，这些河塘可以蓄水防洪，在防治内涝方面起着不可忽视的重要作用。但是,随着城市移民的迁入，生齿日繁，房屋建筑不断增加，为适应发展需要，许多沟渠塘河被人为填塞掩埋。剩余池塘皆为死水，塘水不流通，废物充斥其中。
当时城市垃圾还没有较好的处理方式，市政府决定“利用垃圾将市内各废弃池塘一律填平”，想在处理城市垃圾的同时一并解决死水臭塘问题。水塘被填埋，蓄水防洪作用消失，而相应的排水设施未能同时跟进,雨后市区积水无处蓄,引发城市内涝。工务局指出：“房屋增加,原有水塘渐次填塞,污水无处宣泄,秽臭湫湿。”市政府对水灾调查后认为，“新街口及破布营一带水灾,因水塘填塞致局部积水无法宣泄所致”。
(二)水利设施失修
秦淮河与长江水位涨落关系密切,长江水位低于西水关时,城内河水可由秦淮河排入长江;当长江水位高于内河水位时,需关闭东、西水关水闸以防江水倒灌。东、西水关水闸正是关系南京城安全的重要水利枢纽,但民国前期原有闸门“已失效用,即已不能关闭,致江水向城内灌入,泛滥市内”。江水倒灌加重南京城区内涝灾害的危害程度。
玄武湖湖水下泄是引发南京城水患的因素之一。明城墙外,湖西北处原有河道与长江相接，至清末，河道已废。湖水出路仅有台城水闸一处，通过明城墙底部河道泄入秦淮河。玄武湖与城内地势落差较大，湖面高出秦淮河一尺有余，每年雨季，为防止湖水大量下泄需关闭台城水闸，但是，湖水仍从城墙底部及地下孔道渗漏流入城内，涌向成贤街一带，加重灾情。
南京城早在六朝时就设有排水暗沟、明渠,收集地面雨水、污水进入排洪河道。1987年，南京考古队挖掘出位于草场门的一条明代砖砌下水道，该下水道由主排水道和分排水道组成，从城墙底部穿过，将水排入秦淮河。下水道遗址的发掘说明，明朝时下水道已经成为城市建设中不可或缺的市政设施。水利废弛，沟政不修，百姓“将废物倾入，宽度深度历年减少”，原有下水道设施湮废破败,“平时臭气四溢,大雨则温溢街巷”。
以上史实表明,南京城原有水利设施存在严重隐患,河道淤塞、河塘填埋、水闸废弃、城墙渗水、水利设施破败及水文系统紊乱致使城市水患发生机率增大;河道失修、未能防患于未然等人为治理的缺失,加重了城市内涝的灾害程度。
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市政府防治内涝措施
近代南京城市防水体系经历了从无到有，从灾后治理到灾前预防且逐渐完备的建设过程。
1927年国民政府定都南京后，作为国家重建与民族复兴的重要象征，国民党对首都的城市建设颇为重视，聘请技术专员拟定城市发展规划。在国民政府的强力推动下，南京城大规模的市政建设快速展开，然而无论是何民魂时期的《首都大计划》，还是刘纪文负责起草的《首都计划》，都对城市排水建设缺乏足够重视，直至 1932年后，在城市灾害频发的困境下，市政当局才将市政建设重心转移到防水建设中来。
1927年市长何民魂推出了第一部南京城市规划方案———《首都大计划》，提出首都建设实现“科学化、艺术化、农村化”的发展构想，其内容涉及交通与分区建设两方面,却未见对城市水利建设的具体规划。
1929年在他的主持下《首都计划》出台,其内容包括道路管理、住宅、卫生、学校、工业、人口等诸多方面,并涉及城市河道整理、铺设下水管道等城市水利建设内容。但令人遗憾的是，《首都计划》对于城市排洪规划粗糙简略，首都建设初期，城市防水建设未受到足够重视，城市灾害频发成为制约都市发展的瓶颈。
内涝频发使城市发展受挫，尤其是1931年大水灾后，当局者最终认识到排水设施对于城市发展的重要性，至此，城市排水建设被摆在突出位置。在国民政府主导下,南京市工务局开展了以修复城市水利设施、建设和完善城市排水系统为核心的城市水利工程建设,制定防水计划,实施下水道工程,确立防洪预警机制,在预防水患、防止城市内涝方面稍显成效。
1932年南京市工务局召集水利专员，勘察南京市水利环境，并拟定《南京市防水计划报告》，以应对每年汛期可能出现的城市内涝。报告指出，加强城市水利建设，应疏浚城内河道，铺设下水管道，修复城市水利设施，“使城外之水不能浸入，而城内之雨水又可以排出，以避免城市内涝的出现”。在这项提议下，以疏浚河道、修建排水管道为主的城市水利建设渐次铺开。
(一)修复南京城市排水设施
秦淮河横贯南京城，是城内重要的泄洪河道,对城市生活用水、消防、防洪具有不可忽视的作用。《防水计划报告》对秦淮河排水功能给予充分肯定：“该河一方可藉雨水之宣泄，亦可减少渠道建筑之费用，乃将城内秦淮河及城外护城河一概保留而改良之。”这一决策为秦淮河及城内其他河道的疏浚起到积极推动作用。
(二)制定下水道排洪方案
下水道建设是国民政府时期南京城市排水体系建设中的重点工程,这对于改造城市污水四溢,雨水泛滥的水利环境具有重要意义。
1929年《首都计划》第一次将排水系统列入城市整体规划之内,计划称:“渠道为宣泄雨水及污水必需之具……故近代都市,莫不注意于渠道之规划。”但该计划仅是简单的规划大纲,对排水管道的标准、防洪方案并未详细设计，“南京城下水道工程久久未能上马建设”。
1933年国民政府将荷兰庚款退款的 65%用于南京市排水工程,作为铺设下水道与城内河道疏浚费用,在充足财政的强力支持下,“首都排水工程”终于全面展开。随即,南京市政府成立下水道工程处,组织人员勘查地势,设计方案。下水道工程处在综合考查人居密度、地理形势等因素后,决定先从城南区建造下水道。
经过为期 2年的筹划,1935年《南京市城南区下水道工程计划》出台,这是南京市制定的第一部较完善的现代化下水道排水规划。该规划对影响下水管道排洪的相关因素如降雨量、积水量、积水流速进行测算;对水管横断面、管内流速、小窨井、窨井距离、水管质量、管材、抽水机等作出严格规定,整个工程预计所需经费 500余万元,限期 3年完成。
为防止短时间内出现大量降雨导致城内积水,在设计之初工务局对下水管道型号作出要求。以 20分钟可能达到的最大降雨量为标准设计排水管内径,“使某一区域流水通过水管之时间,等于该区域内最大雨量之集中时间”,这一设计即是针对可能出现的暂时性城市内涝制定的。
城市排水主要针对雨水和污水,工务局因此制定了“分流制”与“合流制”两套方案。分流制是将城内雨后积水经管道排入秦淮河后泄入长江,生活污水则经专门污水管道排入城外污水处,作统一处理;合流制即将污水和雨水泄入同一管道进行排放。
分流与合流两种方式,如何选择?分流制存在两个弊端,首先,分流制需铺设两条下水管道,经费开销大;另外,雨水较大时,仍会有污物混入清水管道,“虽名为分而实不能尽分”。合流制可节省经费,只需铺设一条管道即可同时完成污水和雨水的排放。降雨时,将城内雨水与污水排入同一管道,生活污水经雨水冲刷稀释后排入秦淮河;无雨时,将秦淮河处的排泄口封闭,污水进入截水管流入水西门,经抽水机排入长江,“虽名为合,而实则清浊判然。”时任工务局局长的宋希尚认为,“何者宜用,选择标准,不外二种,一则根于经济,一则计其功效”。可见,经费的制约与排水功效是作出抉择的重要标准,很显然,分流制并不符合“节俭与实效”的建设原则,工务局遂采用合流制方案铺设下水管道。
(三)确立防洪预警机制
民国前期,南京城内涝频发且造成严重损失,而下水道工程迟至 1935年才正式施工,在这期间,如何应对几乎每年都会出现的城市内涝,成为市政府首要解决的城市危机。
自 1931年大水后,长江流域防洪工作受到重视。1932年,“扬子江整理水道委员会”对长江下游各险要堤段进行实地勘查,组织人员修补江堤缺口。与此同时,“为防患未然,免除水患”,行政院通令沿江各省作好防洪工作,严令禁止挖堤取土等有害大堤安全的破坏行为。同年,南京市政府颁布《南京市防水计划草案》,要求工务局对秦淮河、进香河等城内河道疏通开浚,维修武庙及东、西水关防水闸门,修复明沟暗渠等旧有排水设施,保证行水通畅。
防洪预警机制的确立和洪水监测系统的完善,使散布在各处的防灾人员能够及时掌握水文变化,做到灾前预防、灾中跟踪,城市内涝的应对能力大大加强。
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南京城市内涝防治成效
独特的自然环境加之人为治理的缺失是民国初期南京城内涝灾害多发的两大诱因,而水利治理上的不作为才是城市水患发生的根本原因。
城市排水系统的完善和积极的灾前预防可以有效阻止城市内涝的发生,1935年城市内涝的消除有力地证明了这一点。1931年水灾,南京段长江水位高达 7.6公尺,受江水顶托影响城内积水无法排泄,城区东南部、成贤街、夫子庙、励志社、武定门、秦淮河两岸、下关热河路兴中门至车站一带,全被水淹。1935年江水倒灌入城的危险程度并不逊于 1931年洪水,长江水位涨至 7.2公尺,“较二十年最高水位 7.6公尺,相差甚微”,“经筹划防堵抢救,幸得转危为安”。
由于防洪机构的积极应对,水灾化险为夷。在政府主导,社会各界参与治理的综合作用下,抗战前南京市政府在防治内涝过程中初步建立起“防洪预警机制”,并成功遏制了城市水患的发生。同时,这也表明,南京城内涝灾害尽管因天气变化所致,但是,人为正确治理对消除水灾危害具有决定性作用,防患于未然与临灾时的科学应对必然能够极大地减轻灾害程度。
国民政府定都南京后,“首都”建设得到了从中央到地方的高度重视,其发展之路转入了以“建成模范城市和国际都市”为取向的新轨道,与之相匹配的作为城市重要基础设施之一的城市水利建设成为市政建设的核心内容。这一时期南京市的水利建设取得了一定成效,但仍存在诸多问题,城市水利环境仍不乐观。
市政府虽然制定了科学的排洪方案,但因经费制约,下水道工程被长期搁置,至 1936年仅完成城南区的管道铺设,“虽臭气已较过去减少,但仍未达到根本清除的目的”,后因日本侵华战争爆发,城北区的下水道规划未能付诸实施。南京城市水利建设的实际效果与最初设想仍存有差距。
在南京城市早期现代化转型过程中,市政建设被认为是影响国家形象与政党执政能力的政治工程,国民党也将首都建设视为民族复兴的重要象征,因此,公园、林荫大道、城市广场等显而易见的形象工程发展快速,相比之下,被视为城市发展生命线的防水设施则进展迟滞。
执政当局在防治城市水患的过程中,对城市排水建设重要性逐渐取得共识,排水设施既是市政建设的重要组成部分,更是城市现代化的显着标志,其质量优劣也是衡量一个城市发展高度的重要标准。至此,南京市政府开始调整规划方案,将市政建设重心转移到水利建设中来。
日本侵华战争爆发,城市建设被迫中断,城北区的下水道规划未能付诸实施,但是作为当时城市建设事业中的一项重要内容,仍反映出当时城市规划者、建设者打造国际都市的远大目标。
原标题：国民政府时期城市排水工程与防水措施
