当下，社会各界对垃圾分类问题高度关注，热情空前高涨。同时，也有媒体打出了“垃圾分类不能原地踏步”、“我国推行垃圾分类16年收效甚微”、“试点垃圾分类缘何止步不前”等抢眼球的标题。诟病政府推动不力、混装混运，垃圾分类可以取代焚烧等观点再度浮出水面。面对垃圾分类的浩大声势，社会公众在想参与又不知道如何参与间彷徨，在身体力行参与和继续做“吃瓜群众”间纠结。然而垃圾分类到底出了什么问题?为什么垃圾分类在专业工作者和社会公众的认知之间产生了如此大的偏差?要回答这些问题，就要学习贯彻落实习关于普遍推行垃圾分类制度的重要讲话精神，需要从垃圾分类是什么、为什么、做什么三个方面加以认真思考。
一、垃圾分类的历程回顾和概念解析
(一)北京市开展垃圾分类的简要历程
上世纪90年代前，垃圾分类和废品回收基本上是一个概念。记得小时候，牙膏皮、桔子皮、墨鱼骨等各种可循环利用的物品都可以卖给废品收购站或药店。据北京环卫集团考证，北京日报早在1957年就有“垃圾分类，利国利民”的报道，这是在正式刊物上最早出现的垃圾分类的概念。
1996年，北京市西城区大乘巷社区在环保组织的倡导下，开始推动以废品回收为主要内容的垃圾分类。2000年，住建部确定北京等8座城市试点垃圾分类，垃圾分类进入政府主导层面，开始“可回收”、“不可回收”两分法的推广。2001年，北京申奥成功，之后到2008年圆满举办，北京的垃圾分类一直围绕实现奥运承诺开展工作。
2009年，北京市委、市政府发布《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》，引领全市生活垃圾处理工作进入新的阶段。面对激增的人口，城市每年需要拿出500亩土地用于垃圾填埋，城市运行不堪重负，同时面临垃圾围城的严峻形势。《意见》中首次明确了采用“焚烧发电、生化处理、卫生填埋”三大成熟主流技术进行综合处理，将垃圾处理结构优化为4︰3︰3，彻底改变主要依靠卫生填埋处理的方式。
2013年，为改变垃圾处理设施建设滞后的局面，北京市政府出台了《垃圾处理设施建设三年行动方案》。同时确立了“全程管理、系统衔接、科学分类、适应处理”的垃圾分类工作基本原则。按照大类粗分的标准，将居民生活垃圾分为可回收物、厨余垃圾和其它垃圾三类。《意见》发布后，在朝阳区“三街两乡”先行开展了垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理试点，取得了明显效果。2010年以来，在试点的基础上，开展了垃圾分类达标小区创建工作,到2015年，先后在3759个小区建立了规范的垃圾分类投放站点，配置垃圾分类收集车，入户发放分类垃圾桶、垃圾袋，在社区招募“绿袖标”垃圾分类指导员队伍2万余人，宣传、普及和现场指导居民投放垃圾，垃圾分类覆盖人口达到800万人，占比达到可推行垃圾分类小区的80%。此外，在制度建设方面，北京市在2011年创新性地制定了代表国内地方立法先进水平的《北京市生活垃圾管理条例》，2012年3月经市人大常委会审议通过正式施行。
(二)对垃圾分类概念的解析
首先，上位法中生活垃圾概念缺失导致垃圾分类方向不明。按照我国固废法中的定义，垃圾为单位和个人在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物。对于生活垃圾则没有明确的定义。参考其他国家对生活垃圾的定义，则包含了垃圾分类的基本技术路径和政策思路。比如德国，将城市生活垃圾分为家庭垃圾和其他城市生活垃圾两类。家庭垃圾包括普通家庭生活垃圾、大件垃圾、生物垃圾、可生物降解的庭院和公园垃圾、可回收物(包含玻璃、废纸、纸板、轻质包装材料、金属等);其他城市生活垃圾包括街道清扫的垃圾、餐厨垃圾、市场垃圾、其它混合生活垃圾。城市生活垃圾不包括矿产垃圾、建筑垃圾、工业垃圾、以及二次垃圾(垃圾处理过程中产生的需要继续处理的垃圾，如飞灰、炉渣、破碎物、淤泥、动物残留物等，不包括处理过程中产生的可作为原料或产品的垃圾)。日本对生活垃圾的定义是指日常家庭生活中产生的生活废弃物(家庭垃圾)以及商业活动场所产生的固体废弃物(商业垃圾)，不包括工业废弃物以及法律规定的具有传染性、有毒性、爆炸性等特性的有毒有害的废弃物。
其次，城市管理体制分割导致了对垃圾分类的狭义理解。长期以来受政府管理体制的局限，垃圾管理表现为各自为战的“碎片化”状况。生活垃圾处理由环卫部门负责，废品回收由商务部门负责，危险废物处理由环保部门负责，装修垃圾由住建部门负责，电子垃圾由工业部门负责,生活垃圾投放、收集、运输的执法由城管执法部门负责，循环经济政策由发展改革部门牵头负责，如此等等。环卫部门发起的垃圾分类工作，多年来在环卫部门的职责范围内打转转，分出厨余垃圾几乎成为垃圾分类工作的全部。一方面，厨余垃圾的分出率仅有5%左右(开展垃圾分类小区的平均水平)，高投入低产出，财政绩效不佳，垃圾分类效用饱受质疑;另一方面，进入终端处理设施的垃圾中几乎没有可用之物。如果按照国际通行的垃圾分类标准，2008年北京奥运会时就已经达到了资源化率70%的水平。相对于2016年北京市每年872万吨的生活垃圾清运量，20万拾荒大军每年分拣出约500万吨的再生资源，而这部分贡献并未计入垃圾分类效果。
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最后，“两网融合”是对垃圾分类的理性回归。从历史发展的进程和垃圾分类概念的国际接轨来看，垃圾分类的主要内容和突出矛盾在于再生资源回收。同时，要从根本上破解“垃圾围城”的困局、实现真正意义上的垃圾减量化和资源化，出路在于循环经济政策方针的落实。从城市经济和城市发展的角度看，伴随着国际市场原油、钢铁等大宗商品的价格持续低迷，疏解非首都功能力度加大，再生资源回收行业低、小、散、乱的经营难以持续，需要及时构建规范的再生资源回收市场，避免可再生资源流入生活垃圾处理体系，从战略上保障城市运行安全。从城市管理体制改革的角度看，北京市委十一届十次全会的改革措施中，明确了将原来由商务部门负责的再生资源回收管理职能划转城市管理部门，职能上的一体化为开展垃圾分类工作创造了条件。垃圾分类应是对包含再生资源在内的所有生活垃圾的分类投放、分类收集、分类运输和分类处理。由环卫部门推动的以分出厨余垃圾为主要内容的垃圾分类系统与商务部门管理的再生资源回收系统的“两网融合”是新时期垃圾分类的应有之义。
二、垃圾分类的问题表现和路径解析
(一)北京市垃圾分类的问题表现
垃圾分类知易行难。北京市垃圾分类工作起步较早，先后经历了以废品回收为主的“二分法”，到以厨余、可回收、其它垃圾的“三分法”实践，以及由试点突破到提高覆盖率的管理目标的调整。从环卫部门自身原因来看，一是没有摆脱“放几个分类垃圾桶”的纠结;二是末端处理设施建设滞后的“瓶颈”始终没有突破;三是“政府推动有余，全民参与不足”的矛盾没有得到有效解决。而片面追求垃圾分类达标覆盖率，进一步造成了考核标准的偏差，使垃圾分类流于形式，脱离了其应有的社会基础。
从问题表现上看，主要有以下几个方面：
一是对垃圾分类关系民生保障、关系城市环境、关系城市治理能力提升的重要性认识不足，推进垃圾分类工作站位不高、抓手不足、措施不严;二是垃圾分类宣传“最后一公里”环节没有解决好，物业公司等单位垃圾分类的主体责任落实不到位，还存在居民不了解垃圾分类方法的情况;三是在社区收运环节存在混装混运问题。分类收集车辆配备不足，缺乏有效的监管手段，挫伤了居民垃圾分类的积极性;四是再生资源市场低迷，回收人员减少，回收网点严重萎缩，各级分拣集散中心尚未纳入城市基础设施建设统筹规划，快递包装、电子垃圾快速增长，给垃圾分类提出了新的课题;五是法规政策标准体系不完善，约束性不足，执法难度大，考核体系不够配套，没有形成制度化、常态化的长效机制。
(二)垃圾分类的路径解析
从根本上解决垃圾分类的问题，需要从路径上明确垃圾分类的三大关系。
一是明确垃圾分类目标和手段的逻辑关系。减量化、资源化、无害化处理是目标，垃圾分类是手段，不能为了分类而分类，本末倒置。北京市在“十三五”时期环卫发展规划中明确了垃圾处理的“金字塔”体系。处在顶端的是减量化，即减少垃圾的产生，往下两层分别是再利用和资源化，前三个层级涉及循环经济的范畴，主要措施包括限制包装、减少一次性用品、净菜进城、不剩餐、旧货交易、废品回收和垃圾分类等。再往下是热回收，也就是垃圾焚烧或进行生化处理，最后一级是无害化。垃圾分类中的干湿分开，是对后两级垃圾处理的直接支持。
二是建立政府、市场和社会联动的结构关系。以法治为基础，在政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度中，要通过综合运用法律、行政、经济、技术和社会宣传动员等手段，打造垃圾分类的环境基础，通过政府引导、企业参与、社会组织协同、市民自觉，最终养成全民垃圾分类的行为习惯，在形成行为改善和环境改善良性互动的同时，减少社会整体成本。从其他城市的经验看，采用积分奖励等经济手段在垃圾分类工作开展的前期阶段有一定的激励作用，但是长期实施将面临效用递减和财政保障的困难。
三是认同末端决定前端、循序渐进的时空关系。建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统需要时间。特别是终端的生活垃圾焚烧厂、生化处理设施需要加快建设，如果只有单一的填埋工艺，垃圾分类难免重蹈覆辙。此外，正规的再生资源收集、分拣、打包、转运、资源化利用等设施需要明确空间布局并加快建设，正规的运营队伍需要及时形成。当前，再生资源回收市场萎缩，正是正规企业进入并替代“拾荒大军”的时机，需要政府给予一定程度的支持，制定精准的财政补贴政策。
三、垃圾分类的思路探究和措施建议
(一)垃圾分类的思路探究
垃圾分类作为典型的公共管理问题，是城市经济、城市社会、城市环境共同作用的产物。它集中体现了市场在配置资源中的决定作用，体现了人与环境和谐关系中的城市文明，并与整个社会的共同价值、法治精神、环保意识、自律意识等密不可分，是一个综合系统的社会治理工程，必须调动政府、企业、社会、家庭、个人等各个主体的积极性，缺一方而不可为。在当今推进供给侧结构性改革、补足环境短板的大背景下，北京市更要坚持首善标准，加快构建全行业、全领域、全过程的垃圾分类管理体系，形成政府、社会与市场合作互动的工作机制。坚持“两大原则”、立足“三大属性”、紧扣“四大环节”，通过突破难点、落实责任、建立互信、持之以恒，努力提高垃圾分类制度覆盖范围，提升首都生活垃圾管理水平。
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1.坚持“两大原则”，科学制定管理思路
一是“末端决定前端”原则，即前端垃圾分类方法取决于末端设施的处理方式。北京市生活垃圾有机质多，含水量大。一直以来，垃圾分类的技术路线是“资源回收、干湿分开”。近年来，随着末端处理设施的建成投产，北京市已经基本可以实现干的垃圾进行工业化机械再分选后，有价值的东西再利用，剩余部分焚烧处置;湿的垃圾主要是生化处理，转化为沼气等可再生能源。到“十三五”中期，焚烧处理能力将达到1.82万吨/日，生化处理能力达到6350吨/日，基本满足垃圾分类处理需求。
二是“习惯决定效果”原则，即分类效果很大程度上取决于居民的分类习惯。垃圾分类是文明进步、公民意识提升的结果。很难想象在环保意识不强、习惯于胡乱丢弃的环境中，垃圾分类能够推行下去。近几年的实践证明，垃圾分类工作开展好的社区都离不开居民的积极配合，自觉分类;少数市民未能很好地支持配合分类，根源还是“怕麻烦”、“图方便”的惰性思维，缺乏自觉意识和内在动力。因此，提升市民的分类意识，要突出抓好宣传发动工作，要进社区、进校园、进家庭，从娃娃抓起，提高垃圾分类知识、方法和流程的知晓率，确保家喻户晓、人人皆知，这是基础性的工作。要采取居民群众喜闻乐见的方式，抓好领导带头、机关示范，发挥居(家、村)委会、社会组织、环保志愿者等的指导作用，把活动做深、做细，不断增强市民的环保意识，提高市民参与垃圾分类的自觉性，变“要我分”为“我要分”。同时，要加大政府投入，配套完善垃圾分类各环节相应的基础设施，最大化方便居民群众，最便捷地完成分类。
2.立足“三大属性”，树立攻坚克难信心
一是垃圾分类的公益性。垃圾分类看似小事，实则关乎生态文明的建设大局。生活垃圾管理是城市管理和公共服务的重要组成部分，是改善城乡生态环境、保障城市安全运行的重要内容。垃圾处理如果不当，不但占用大量土地，污染水体、大气、土壤，危害农业生态，而且影响环境卫生，传播疾病，危害生态系统。作为城市精细化管理的重要环节，垃圾分类是关系首都市民生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理的基础性公益事业，是一项关乎民生和经济社会可持续发展的社会治理工程。
二是垃圾分类的社会性。生活垃圾作为城市发展的附属物，人人都是垃圾的制造者，同时也是垃圾的受害者，而更应是垃圾公害的治理者，有效的垃圾分类管理和优美的环境是每个公民期待的社会治理结果。垃圾分类可以减轻社会环境压力，是城市治理水平的体现，也是全社会共同的事业。美化环境没有旁观者。百代兴盛依清正，千秋基业仗民心。以推进垃圾分类制度为抓手做好垃圾处理工作是重大民生工程、民心工程，不仅是想群众之所想、急群众之所急、解群众之所困的举措，而且对推进社会治理、弘扬社会责任共同担当具有重大意义。
三是垃圾分类的长期性。由于垃圾分类涉及居民分类习惯、城市精细化管理等方方面面，是一个长期而漫长的过程。发达国家的垃圾分类已经经历了一个多世纪甚至更长时间的发展，到现在才形成了比较成熟和完善的垃圾分类体系。立足当前国情，要直接实现广泛、细致的垃圾分类是比较困难的。因此，我们要在学习和汲取他人先进经验，开展垃圾分类工作的同时，不能完全照搬，不能一蹴而就。要做好迎接困难的准备，经历探索推广阶段、完善提升阶段、全面实施阶段等长期阶段性的过程，实现垃圾分类由简入繁、由易到难、由粗至细，走出一条适合自身发展的垃圾分类的新路子。
图片说明：2017年3月24日，北京市人大常委会主任李伟、市人大常委会副主任牛有成前往西城区大乘巷社区调研垃圾分类工作。市城市管理委孙新军主任、李如刚副主任陪同。摄影：刘威
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3.紧扣“四大环节”，扎实抓好垃圾分类
垃圾分类是一项系统工程，分类投放、分类收集、分类运输、分类处理四个环节环环相扣，缺一不可。只有全社会形成了封闭的循环利用，建设起完整的系统，垃圾分类处理效益才可能持久。现阶段，垃圾源头分类后出现的混装混运现象，严重挫伤了居民分类的积极性，致使垃圾分类工作受到质疑，必须逐步解决存在的问题。同时，通过逐步推进垃圾分类收集、分类运输和分类处理，摸索成熟的技术路线，收集相关的运行数据，引入大数据分析方法，尝试可行的管理模式，最终建立以法治为基础，政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类长效管理机制。
4.进一步推进垃圾分类的工作思路
面对北京市垃圾产生量快速增长的严峻形势，以及公众高知晓率与低参与率的突出矛盾，提出进一步推进垃圾分类工作的基本思路是“突破难点，落实责任，建立互信，持之以恒”。
“突破难点”就是在原有城镇地区垃圾分类以分出厨余垃圾为主的基础上，增加对再生资源回收的管理要求，把再生资源和厨余垃圾的分类投放、分类收集、分类运输、分类处理作为垃圾分类的重点任务，坚持“资源回收、干湿分开”的基本技术路线。
“落实责任”就是根据《北京市生活垃圾管理条例》，落实十大垃圾分类责任人的责任，特别是居住小区物业管理公司的主体责任。同时，综合运用法律、行政、经济、科技、社会动员等多种手段，构建“全行业、全领域、全过程”的垃圾分类管理体系。
“建立互信”就是针对垃圾分类经历了十余年的实践，而效果并未达到各方满意的现实，针对垃圾分类工作中存在的痼疾顽症，着力解决“混装混运”问题，引导后端专业作业队伍向前的社区收集运输环节延伸，严把规范收集、规范运输环节，以实际行动回应市民关切，建立政府与市民的互信，提振工作信心，不断扩大公众参与。
“持之以恒”就是要深刻认识垃圾分类的社会性、系统性、复杂性、艰巨性、长期性和反复性，通过制度层面创新，构建长效机制，以行为约束促进习惯养成，久久为功。
图片说明：图为北京市东城区龙潭街道分类垃圾收集点 摄影：刘威
(二)进一步推动垃圾分类工作的措施建议
1.强化政府宣传动员责任，促进居民养成分类投放的自觉习惯
一是要做好经常性的宣传发动和引导工作。强化对居民源头分类的宣传、指导、纠正和监督，增强居民意识，加强习惯引导，形成良好氛围。普遍上门入户开展垃圾分类宣传，以倡议书等形式动员全社会参与。充实分类指导员队伍，发挥分类指导员的作用，增强其责任心，调动其积极性。
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二是持续开展垃圾分类专题宣传活动，提振市民垃圾分类信心。推出垃圾分类宣传片，开展垃圾分类主题宣传，以“做文明有礼的北京人，垃圾减量、垃圾分类从我做起”活动为载体，组织开展进家庭、进社区、进学校、进园区、进农村系列活动。建设垃圾分类社会实践基地，支持现有的垃圾处理园区和设施向公众开放。建设垃圾分类示范校园，把垃圾分类知识纳入中小学课程和幼儿园教育，通过“小手拉大手”，提高全民的垃圾分类素养。培育垃圾分类基层骨干，发挥党政机关、事业单位、国有企业党员干部职工的模范带头作用，在家庭和单位积极践行垃圾分类。
2.强化社会单位主体责任，创新垃圾分类收集管理模式
一是要依法落实《北京市生活垃圾管理条例》中规定的垃圾分类责任人主体责任。近年来，北京市配有物业管理小区的数量占比不断增长，因此要制定垃圾分类物业小区责任制管理实施办法，将垃圾分类工作纳入物业服务企业的考评内容和物业服务合同，增强垃圾分类主体履责的主动性和自觉性。
二是要稳步推进垃圾分类制度覆盖范围。以街道、社区为单元，创建“垃圾分类示范片区”，每个区至少有1个街道、每个街道至少有1个社区示范先行，完善制度，典型引路，连线成片，逐步扩大垃圾分类覆盖范围。发挥党政机关、学校、医院等公共机构的引领作用，鼓励大型商超、宾馆、饭店、餐饮企业履行社会责任，率先开展垃圾强制分类。
三是要推动垃圾分类与再生资源回收“两网融合”。加强科学统筹，制定再生资源回收设施建设规划。落实属地责任，加快布局建设区域性再生资源分拣中心，并将其纳入市政基础设施用地保障体系，给予相应政策支持。整合社区、街道垃圾分类和再生资源回收功能，设置再生资源和厨余垃圾“回收小屋”，建立“一站式”回收站点，完善布局，健全再生资源回收网络。支持、鼓励垃圾分类和再生资源回收各类专业化公司积极参与“两网融合”工作。保持市民既有垃圾分类习惯，方便市民分类投放，鼓励“大小桶”、“干湿分开”等垃圾分类收集模式创新。探索过期药品、废灯管等有毒有害垃圾回收处理，饮料瓶、利乐包等回收押金制度，以及大件物品、废弃织物回收的有效机制。
四是要创新推广“智慧分类”模式。通过持续开展垃圾产生量调查，建立动态监测体系。建立垃圾排放登计系统，实现再生资源、厨余垃圾和其它垃圾排放量、运输量、处理量的规范统计，推动垃圾分类全过程精细化管理。规范排放登记技术标准，完善垃圾分类大数据系统。推动“智慧环卫”系统研发和建设，推广“互联网+”智慧分类模式，通过移动客户端预约上门回收服务渠道，促进垃圾线上支付与线下物流系统结合。建立垃圾分类积分机制，发挥积分奖励政策的激励引导作用，确保积分奖励准确、公平。积分可用于兑换个人(集体)荣誉、优惠服务或实物奖励等，奠定垃圾收费制度的实施基础。
3.强化作业单位主体责任，实现分类运输精细管理
一是要加大投入，提升分类运输车辆装备水平，按照定额标准，配备数量充足的专业运输车辆。建立完善分类收运管理台账，对作业信息、行驶轨迹等进行实时监控。统一再生资源、厨余垃圾等分类运输车辆标识，做到标识醒目，易于识别，便于居民群众监督。
二是要狠抓垃圾分类运输管理，杜绝混装混运。采取政府主导、购买服务或市场化方式，鼓励环卫专业作业单位向社区延伸，逐步替代低、小、散的非正规收运队伍。生活垃圾分类管理责任人须将生活垃圾交由有资质的企业进行规范分类运输。要强化公众监督，严格考核和执法，杜绝混装混运，回应公众期待。
4.强化政府主导责任，提高分类处理保障能力
一是要进一步提高垃圾分类的处理能力。引进垃圾分类处理先进技术，优化设施布局，加快厨余垃圾和餐厨垃圾等有机废弃物综合利用设施建设。延续财政补助政策，在党政机关、医院等公共机构以及农村等地推进餐厨垃圾、厨余垃圾就地处理设施建设和运行。
二是要逐步扩大农村垃圾分类覆盖范围。总结实践经验，加强示范引导，健全农村垃圾分类管理制度。对不能满足分类收运和“两网融合”需求的乡镇垃圾楼、转运站进行升级改造，选择条件适合的乡镇建设生活垃圾综合分选线，实现垃圾源头就地减量分类。开展“户分类、村收集、镇运输、区处理”全区域垃圾分类管理链条体系建设，创建国家农村垃圾减量分类示范区。
5.完善管理工作体系，强化各项保障措施
一是要进一步健全垃圾分类管理体制。按照“市级统筹、区级组织、街乡实施”，建立健全垃圾分类管理体制。建立市级垃圾分类推进工作联席会议制度，负责研究协调工作推进中遇到的重大问题。建立垃圾分类工作的综合考核制度，按规定程序将相关部门、各区开展垃圾分类工作考核结果纳入政府绩效考核。
二是完善垃圾源头减量政策体系。研究推动“净菜半净菜进城”、“限制包装”、“限制一次性用品使用”、“旧货交易”等与垃圾分类密切相关的减量化、资源化政策出台，积极倡导“光盘行动”。开展废弃电器电子产品新型回收利用体系建设试点工作。研究制定扶持、引导政策，开展快递包装源头减量工作。制定发布生活垃圾产生量核定量管理办法，实施区域生活垃圾产生量限排制度。修订完善生活垃圾跨区域处理环境补偿制度，降低“邻避效应”和社会稳定风险。
三是要制定完善垃圾分类工作鼓励政策。加大市、区两级财政对垃圾分类的资金支持力度，通过PPP和政府购买服务等方式，撬动社会资金投入，引导社会企业参与垃圾分类。
四是完善垃圾分类法规建设。围绕贯彻落实《北京市生活垃圾管理条例》，开展相关立法修订工作，建立完善垃圾分类管理配套制度，为普遍推行垃圾分类制度奠定法治基础。
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原标题：垃圾分类到底出了啥问题？北京城管委对进一步推进北京市垃圾分类工作的思考
