作者中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系副教授郐艳丽在《规划师》2017年第4期撰文，作为综合管廊建设依据的《综合管廊建设规划》侧重于技术逻辑，试图通过技术性方案解决城市地下管线的安全、协调和空间三大问题。因其未能回答为何建、在哪建、怎么建、如何管等操作性问题，难以实现国家既定的“三个有利于”的综合目标，包括以此倒逼地下管线管理体制改革的政策目标。文章结合我国现有规划体系以及综合管廊建设的纵向生命周期属性和横向空间关联系统特征，以综合性、系统性、政策性、逻辑性更强的《综合管廊规划》为替代，从公共政策视角整合相关规划、完善政策体系、创新协调机制和理顺管理流程，以促进综合管廊建设顺利进行和管理体制改革有效推进。
一 综合管廊建设的基本目的
2015 年 8 月国务院办公厅下发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发[2015]61号)(以下简称《指导意见》)明确提出建设综合管廊的“三个有利于”综合目标和解决现实问题、统筹规划管理两个基本目的。
(一)解决现实问题
综合管廊建设的直接目的是解决地下管线出现的三大问题：一是安全问题。根据调查收集案例发现，全国地下管网安全事故主要由施工破坏、工程质量差、超期服役、地面沉降和地面建筑物(构筑物)压占等原因引起，加上地下工程施工可引起邻近地下管线发生弯曲、压缩、拉伸、剪切、翘曲和扭转等变形，导致地下管线损坏，从而催生停水、停气、停热、停电和通讯中断等事故。二是协调问题。由于城市地下管线缺乏统一的规划、建设和管理，在地下管线建设中各自为政，路面反复开挖现象屡见不鲜，即常常出现“马路拉链”现象，使居民生活和出行受到了多方面影响。据统计，全国每年由路面开挖造成的直接经济损失约为2000亿元。三是空间问题。随着城市的发展，地下管线种类越来越多，需要占据的地下空间也日渐增多。地下资源被无序、无偿使用，使地下空间日趋紧张，导致后来的管线布置安装困难，给管线运行、维护管理都埋下了安全隐患。而城市地下空间的开发利用却是不可再生和不可逆转的，对地下空间资源的抢占和浪费会造成将来资源的匮乏与缺失，不利于今后地下管线的建设和城市的发展。
(二)统筹规划管理
城市市政基础设施主要包括能源供应系统、供水排水系统、交通运输系统、邮电通讯系统、环保环卫处理系统和防卫防灾安全系统六大系统，具有种类繁多、技术复杂、隐蔽性强、网络运营、形态固定、难以更新等自然属性以及自然垄断、权属复杂、成本集聚、行业管理、收益长期和地方公共物品等经济社会特征。市政基础设施地上点状设施的矛盾问题主要是对周边环境的邻避影响，而产生重大安全问题、影响范围更广的往往是地下管线部分。上述问题出现的主要原因是地下管线管理制度出了问题。目前，我国市政基础设施 ( 包含地下管线 ) 规划、建设和运营管理实施行政许可制度、代建制度和行业监督制度，遵循规划协调、完全保护、建设付费和损失赔偿原则，涉及部门众多，总体呈现五大特征：一是城乡分治。市政基础设施城乡分别管理，致使区域基础设施呈现拼贴格局，缺乏系统性，公共服务差异较大。二是层级分审。市政基础设施项目采取层级审查制度和投资审批体制的纵向管理模式，谁投资谁审批，按照级别确定投资比例，导致市政基础设施落后于市场化投资，审批效率低下。三是部门分管。不同市政基础设施行业建设、运营为横向不兼容管理模式，地面点源和地下管线的权属单位不同，导致各自为政，缺乏协调配合。四是建管分制。市政基础设施建设和管理分离，不同阶段采用的规范不统一，运营单位不能参与建设和监管验收，很难控制工程质量，后期运营难度加大。五是源网分离。市政基础设施源和网分开投资建设，设施建设系统性不足。由于市政基础设施的网络型、时序性特点和计划衔接不畅，致使有网无源和有源无网、网络不衔接等现象出现，道路系统性和网络系统性无法保证。
综合管廊建设基本涵盖所有地下管线，专业性、技术性要求越来越强，随之而来管理的复杂性也越来越高，加之国家自上而下的强势推行，其建设实质上起到倒逼城市市政基础设施的统筹规划、建设与运营管理改革。地下空间有效管理的目的：一是通过新建综合管廊及其与已存地下管网的相互衔接、有效利用和安全运行，促进地下管线建设水平的提高、信息化管理技术的应用、管理内容的深化和管理范围的扩展;二是通过综合管廊的公司化管理整合管线的部门化管理，迫使城市地下管线的科学管理、效率运行提上议事日程;三是城市地下空间的开发由单一用途向多用途、由少量向巨量、由城市建设的配角向重要的组成部分转变，综合管廊是城市地下空间的重要组成部分，通过综合管廊的建设与其他地下空间利用类型的相互衔接也间接促进了城市地下空间有效管理的法规和政策的推进。
二 综合管廊建设规划问题
(一)综合管廊建设规划侧重于技术
《指导意见》要求各地编制《综合管廊建设规划》，按文件规定的规划内容侧重于技术逻辑(图1)，但却未能解决综合管廊建设的关键问题：①为何建。综合管廊建设是国家自上而下的制度安排，通过项目奖励的形式推进地方实践。由于国家层面治理的理性思维不足，缺乏对全国性综合管廊总体战略布局和适用范围的具体规定，使得通过综合管廊解决城市地下管线问题的需求并不迫切的衰落型城市甚至一些中小城市纷纷投资建设综合管廊，其多以获得国家项目资金为主要目的，不考虑项目建设的必要性和可行性而盲目建设，折射出利益政治的弊端。②在哪建。《城市工程管线综合规划规范》(GB 50289—98)第2.3 节提出采用综合管廊集中敷设的六种情形，《电力工程电缆设计规范》(GB50217—94)第 5.2节也有相关的规定。由于综合管廊造价高，规划布局需要考虑很多因素，包括交通拥挤程度、市政基础设施需求程度、地上地下空间利用复杂程度和短缺程度等，国外城市综合管廊多设在城市中心区，而我国有的城市为了降低实施难度，选择在常住人口和建筑密度极低的新区甚至城市边缘区建设，综合利用效率不高。③怎么建。在建设主体方面，一般委托地方政府平台和公司作为与社会资本合作的出资单位和事实上的实施主体，通过自建或委托代建等方式进行投资建设，使得综合管廊重资产高负债运行。在建设内容方面，目前燃气入廊还存在争议，垃圾管道收集尚不成熟，这些技术性问题都从根本上影响综合管廊的建设，使得设计方案一变再变。在建设程序方面，地下管线具有系统性和相关性，入廊管线与非入廊管线以及与其他地下空间设施的建设相互衔接考虑不足。④如何管。综合管廊是针对地下管网问题的技术性解决方案，涵盖规划、建设和运营管理的全生命周期过程。遗憾的是，地方政府鲜有长远的运营考量，只考虑建设不考虑运营，由于未先期确定运营单位，因而具体设计不能体现管理需求，也缺乏对有效盈利模式的考量，加之资金需求量大，在必要性不足的情况下，政策变化可能导致综合管廊规划编制和实施效力的不稳定性与不确定性是客观存在的，能否按规划建设以及建成后能否运营存在极大的风险。
(二)综合管廊建设规划难以实施
目前，我国在城市地下管线规划建设、权属登记、工程质量和安全使用等方面的法律法规与制度体系并不健全，虽然中央政府及住建部、发改委、财政部等多部门密集出台系列政策和技术文件，但只部分解决了建设阶段的工程技术、资金来源和少量运营管理问题(表1)，缺乏稳定的管理机构、成熟的管理机制和有效的管理手段，存在诸多标准、制度欠缺的问题，导致综合管廊建设规划难以实施。例如，综合管廊投资分析论证、管理运行等均与我国沿袭多年的传统管线直埋方式差异较大;又如总费用不仅仅包括建设费用，还应包括若干年维护费用，而《城市综合管廊工程投资估算指标》(ZYA1—12(10)—2015)(试行)中未考虑运营费用，这直接影响综合管廊的运营管理。我国地下空间基本上都是无偿使用，尤其市政基础设施建设基本属于土地划拨，虽然 2015 年 11 月下发的《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》和 2016 年 5月下发的《关于推进电力管线纳入城市地下综合管廊的意见》均提出建立综合管廊收费制度及电力管线入廊的政策规定，但缺乏具体的收费标准及管线入廊强制性措施的跟进和经济手段的引导，目前综合管廊收费与否、地下管线是否入廊直接取决于市政基础设施运营管理机构的强势程度，有廊无线、有廊少线的情况大量存在，而在有偿使用收费模式下管线单位均不愿入廊。国家提高建设速度的政治要求也使得地方综合管廊规划实施的系统性、全面性和细致性受到挑战。
三 综合管廊规划政策应对
为应对《综合管廊建设规划》实施面临的困境，应改变传统技术属性的规划编制办法，从公共政策的视角编制更具综合性和协调性的《综合管廊规划》。
(一)综合管廊规划逻辑
公共政策是多元主体参与下经由政府做权威性的价值分配的动态过程和动态博弈，其制定、实施和评估实际上是一种政治过程，具有五个特征 : 一是公共政策的制定主体是政府或社会权威机构;二是公共政策要形成一致的公共目标;三是公共政策的核心作用与功能在于解决公共问题，协调与引导各利益主体的行为;四是公共政策的性质是一种准则、指南、策略和计划;五是公共政策是一种公共管理的活动过程。将《综合管廊规划》定位为基于公共政策逻辑的可实施性规划需要从以下几个方面进行强化：
(1) 制定主体。地下管线管理不同环节涉及的部门众多 ( 表 2)，规划必须建立在规划主体一致的共同价值观基础之上，从部门管理基础和地下管线信息化管理的角度看，规划管理机构作为《综合管廊规划》的牵头单位更有力，同时需建立协调机制，办公室设在规划局。
(2) 政策核心。综合管廊规划需要解决纵向实践逻辑下的为何建、建在哪、谁来建、怎么建、谁来管和怎么管等核心问题，同时应协调横向诸多空间规划和计划的空间布局与建设时序。时空逻辑的交织使得《综合管廊规划》既需要制订技术性解决方案，又需要提出制度性变革策略，因此综合管廊规划是整合地下管线规划的“多规合一”的专项规划，将规划的核心内容纳入城市总体规划及控制性详细规划，通过信息化管理和建设程序与制度的调整促进各类管线的建设与综合管廊建设规划的衔接。《综合管廊规划》包括科学方案的技术支撑和政策体系的制度保障两个部分内容 ( 图 2)，是综合管廊建设的准则、指南、策略和计划。
(3) 规划逻辑。综合管廊规划包括决策、规划布局、设计建设和运营管理的全过程内容，包括两个编制逻辑：一是通过运营的前期介入形成小循环。例如，在新加坡滨海湾地下综合管廊规划建设之初，新加坡政府先行确定运营团队 CPG FM，让其从安全建设、运营维护的角度介入设计环节并提供咨询意见，确保综合管廊建设符合运营要求。因此，《综合管廊规划》应按照全生命周期理念，鼓励市场化投资人和运营主体及城市运营商深度参与规划、建设过程，建构综合管廊的系统逻辑 (图3)。二是规划实施的评估形成正向反馈的大循环逻辑(图4)，这需要有大量的研究来支撑技术内容和政策内容，确保规划的科学性、合理性、效率性和可实施性。
(二)综合管廊规划实施
综合管廊建设的顺利进行和综合管廊规划的有效实施需要完善法律、制度及标准体系，具体建议如下：
(1) 完善地下管线管理法律法规，制定配套管理政策。
发达国家对地下管线的建设和安全问题非常重视，美国、加拿大、英国等国家的管线公司都开始研究管道完整性管理问题，并就严防管线破坏颁布了一些安全法律法规，旨在进一步确保地下管网的安全 。我国应探索制定《地下空间保护法》《城市综合管廊管理条例》《城市综合管廊建设资金及管理费用承担办法》《城市地下空间权属登记办法》等法律法规，实现地下空间建设的依法管理;建立废旧管线回收机制、综合管廊 ( 包括地铁等重大设施 ) 等周边建设工程规划许可审批前的结构预审制度及道路等市政基础设施建设费用的分摊制度，完善基础设施建设用地的强制收购程序;制定市政基础设施运营企业优惠政策、新技术使用鼓励政策等。
(2) 编制全国综合管廊战略规划，加强规划标准协调。
综合管廊建设应与全国城镇体系规划相结合，有效确定综合管廊的适用城市和施用范围。重点城市、地震灾害多发城市应是综合管廊建设的重点城市，特大城市中心区作为综合管廊的实施区域，需进行有效监管。不具备条件或实力的地区应加强前期规划研究，预留管位。国家制定统一的管线信息系统数据标准 ( 包括探测数据标准、元数据标准及交换数据标准 )和不同地域城市地下管网的三维空间配置标准，完善工程监理、专业管线检测及管道健康评估等城市地下管线专业技术标准。
(3) 实施地下管线信息化管理，调整管理机构与流程。
在进行地下管网普查，全面、准确掌握城市基础设施现状的基础上建立地下管线的动态更新机制，设立专门的地下管线管理机构，配备充足的管理和技术人员，具体负责从建设工程申请开始到竣工验收期间形成各种地下管线资料全过程的管理、监督、检查工作，并负责对外提供各种形式的地下管线资料，实施信息化管理，并将建筑质量验收与规划验收合置，强化验收环节。将房产局改为资产管理局，对地下空间、地下构筑物和地下管线进行登记。资产管理局将验收作为登记的前置条件，将地下管线和综合管廊的规划竣工验收复核作为审计决算和财政拨付的依据。
综合管廊建设是国家性项目，更是城市战略性工程，应加强试点城市的经验总结和制度研究，完善综合管廊规划，制定相关法律法规，杜绝盲目上马，避免管廊建设热引发的大量资本沉没，实现既定目标。
