中国土地整治“十二五”研究重点评述与“十三五”研究展望

导读：“十三五”期间，应加强土地整治的景观生态效应、土地整治的多功能性、土地整治工程技术标准以及土地整治监管运行机制方面的相关研究，进一步发挥土地整治在提高农业生产能力与促进城乡统筹发展方面的作用。

我国作为一个农耕灿烂文明的起源国，土地利用历史悠久，在不同的历史时期，土地整治也以不同形式存在着，最早可以追溯到公元前1066年西周时期的井田制度，但我国近现代的土地整治则起步较晚，进入20世纪80年代后才出现土地整治活动的雏形。2008年土地整治进入新的发展阶段，十七届三中全会明确提出要“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进”，第一次在中央层面提出“土地整治”的概念。

“十二五”期间，国务院分别于2012年和2013年批准了《全国土地整治规划（2011—2015年）》和《全国高标准农田建设规划（2011—2020年）》，明确提出了土地整治的战略布局和高标准农田建设任务，成为国家及区域开展土地整治工作的纲领性文件，也是土地整治工作规范有序开展的基本依据，标志着我国“十二五”土地整治工作步入了全面实施阶段。

当前我国正处于社会经济发展的转型期，在国家大力推进新型城镇化的背景下，在新时期、新背景下土地整治将成为城乡统筹发展的重要抓手，有助于搭建新型城镇化与新农村建设的平台。结合“十二五”期间土地整治工作实践，及时总结土地整治取得的研究进展，为我国新时期土地整治的理论与实践工作提供参考。

“十二五”以来我国土地整治工作不断推进，根据《全国土地整治规划（2011—2015年）》，当前我国土地整治主要内容为农用地整治，农村建设用地整治，城镇工矿建设用地整治，土地复垦，土地开发等。土地整治作为对低效、空闲和不合理利用土地的专项治理，在保护耕地和节约用地，促进城乡统筹发展和土地可持续利用方面取得重要成效。

国内学者对此也开展了大量研究，本文以ＣＮＫＩ中国期刊全文数据库为文献检索平台，以篇名或关键词中包含“土地整治”或“土地整理”进行文章检索，分析“十二五”期间土地整治领域的研究进展，展望“十三五”土地整治的研究趋势，为“十三五”期间土地整治的内涵和外延进一步得到深化和拓展提供有效参考，满足“十三五”期间土地整治行业发展的实践需求。

１土地整治“十二五”研究重点

当前土地整治主要包括五种类型：农用地整治是以高标准基本农田建设为主要工程，在增加耕地数量，提升耕地质量的基础上，实现国家十三五提出的5300万公顷高标准基本农田建设目标；农村建设用地整治主要是对农村宅基地的整治，针对农村空心化问题，依托城乡建设用地增减挂钩，在促进人口向城镇集中的同时，建设社会主义新农村；城镇工矿建设用地整治主要是对城镇低效用地的再开发，通过开展“三旧（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造”，引导产业结构升级，促进城镇用地的空间布局优化，提高土地集约节约利用水平；土地复垦是土地整治的关键部分，是针对生产建设活动或自然灾害对土地造成的破坏进行治理，通过土壤重构、地貌重塑等方式恢复损毁土地的生态平衡；土地开发主要是对宜耕后备土地资源开发，科学开发宜耕后备土地，在保证生态的前提下，对开发的新增耕地进行质量建设与管理，以确保耕地的数量质量平衡。

1.1土地整治战略理论研究

“十二五”期间，土地整治在经历几十年发展后，其内涵、目标、范畴和方式都发生了变化，中国土地综合整治的优势（Ｓ）、劣势（Ｗ）、机遇（Ｏ）与威胁（Ｔ）都不同于以往的历史时期，土地整治逐步构建了一套相对完整的技术支撑体系，成为推进城乡统筹发展、促进新农村建设的根本需求，逐步明确了土地整治战略的定位与目标，提出了土地整治战略的任务，根据中国区域差异的特点，进行区域土地综合统筹整治，实现全国土地整治的区域协调发展。

2012年经国务院批准开始正式实施《全国土地整治规划（2011—2015年）》，提出了“全域”土地整治战略，范围涵盖了农用地、建设用地和其他土地，但当前中国处在社会经济转型期，中国城乡土地的“二元结构”，使得开展农村土地整治成为推进新农村建设和统筹城乡协调发展的战略选择，当前中国农村土地综合整治的重点领域，应以农用地整治及宜耕土地开发为先导，以农村居民点用地整治为战略重心，伴随着城镇化和工业化的快速推进，乡村土地利用发生剧烈变化，通过开展农村土地整治，可有力助推乡村生产、生活和生态空间的重构。学者的研究更加重视基础理论分析和战略设计研究，系统分析了土地整治的发展历程、存在问题，探讨了土地整治发展的理论视野、理性范式和战略路径，将土地整治由初级阶段向高级阶段推进，通过系统回顾近２０ａ土地整治的理论研究和实践探索，提出了中国未来土地整治战略重塑与创新方向。

1.2土地整治潜力与绩效评价研究

土地整治评价研究主要集中在土地整治潜力评价与土地整治绩效评价两个方面，农用地和农村建设用地是我国土地整治评价的重点对象。国内学者主要测算了农村空心化土地整治潜力，高标准农田建设模式的农用地整治潜力，提出了耕地整治的质量潜力、生态潜力与经济潜力；综合分析了中国近年来土地整治的实施成效，定量分析了中国农村土地整理的绩效差异与影响因素，评价了中国土地整治项目投资、新增耕地的时空变化；从不同的视角，采用多种方法对土地整治项目的绩效进行了评价，从农户与村级领导满意度，以及其他利益相关者的视角，采用物元可拓模型、ＩＰＯＥ（投入、过程、产出、结果）框架模型以及熵权可拓物元模型方法进行绩效评价；土地整治效益评价主要围绕着社会效益、经济效益和生态效益三方面，为了使评价结果更具科学性，学者们评价方法不断创新，采用直觉语言多准则决策方法、ＡＨＰ与模糊综合方法、假设检验法、能值分析法，建立了改进模糊层次模型、结构方程模型（ＳＥＭ）、粒子群优化投影寻踪模型以及基于格序结构、模糊模型识别、行为与结果的土地整治效益评价方法，此外学者还就土地整治对区域经济协调发展、农业经济增长、农户土地利用效率、投入产出效率、田块利用以及土地可持续发展的成效进行了评价。

1.3土地整治规划设计模式研究

土地整治作为对土地利用结构调整和布局优化的一项系统、复杂工程，其规划与模式设计理念应遵循地域的空间差异性，因此土地整治的实施成效如何，取决于规划设计的引导是否科学合理，土地整治规划与模式设计是项目开展的基本依据，首先项目的选址作为土地整治的关键环节应依据科学的方法来确定，国内学者提出对土地整治工程选址决策规则集的适宜性进行评价，采用多目标粒子群的方法对土地整治工程进行项目选址，在土地整治规划设计模式方面，国内学者主要提出了城乡统筹的土地整治模式，群众自主式土地整治模式，生态导向的土地整治区空间优化与规划设计模式，农村土地“两分两换”（两分即宅基地的使用权与承包经营权分开，村民搬迁与土地流转分开；两换即农村宅基地置换城镇住房，土地承包经营权置换社会保障）的整治模式，基于耕作地块调查的土地整治规划设计，另外学者针对大都市郊区提出景观生态型土地整治模式，以及在喀斯特地区、三峡库区优质柑橘带、重庆山地丘陵区、石漠化山区、中部粮食主产区、东北典型黑土区具有地域特色的土地整治规划设计模式。

1.4土地整治生态环境影响研究

我国的土地整治已由过去的数量、质量管控向生态管护转变，土地整治的生态环境效应越来越受到学者的重视，学者们普遍认为土地整治应重视景观生态建设，提出了中国土地整治加强生态景观建设的理论、方法与应用对策；以土地整治项目区为研究对象，在规划设计过程中建立以生态为导向的空间优化模式，土地整治过程中对农田防护林进行生态景观设计，对土地整治规划的生态风险进行评价，分析了土地整治过程中的生态问题与防控机制；土地整治是引起土地利用和景观格局的变化的驱动力之一，通过分析景观连接度、景观格局指数及生态连通性的变化，研究了土地整治的景观格局与生态效应，定量评估了土地整治的生态系统服务价值，提出了土地整治中进行生物多样性保护的生态设计思路与方法；同时土地整治中通过开展一项或多项工程措施如土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程等对土地利用进行调整，势必对土地整治区的生态环境要素产生正面或负面影响，如对土壤有效态微量元素、土壤碳含量以及土壤理化性质产生影响，同时土地整治对土壤侵蚀、土壤改良与水土保持具有调节作用。

1.5土地整治工程类型与措施研究

农用地整治以高标准农田建设模式为切入点，通过土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境建设工程，提升中低水平质量等级的耕地，确定高标准农田建设时序，确保高标准农田高产稳产、旱涝保收；农村建设用地整治主要是针对低效和闲置利用的农村建设用地，对“空心村”中的农村宅基地进行整治，依据农村居民点的区位特征，提出不同整治方向，采用差异化的整治模式，结合农户的建房意愿、搬迁意愿，提出不同类型的农村宅基地综合整治方案，探求农村建设用地整治与新农村建设之间的耦合关系；城镇工矿建设用地整治是通过测算城镇用地的合理规模，调控城镇工矿建设用地的合理化开发强度，科学指导城镇改造计划，统筹考虑区域城镇空间重构影响因素，开展差异化的旧城镇和工矿废弃地改造计划，合理引导城中村改造，改善城镇工矿区基础设施配套与居住环境景观；针对矿区土地复垦提出了获得更高补充耕地数量的优选复垦方案，针对传统矿区土地复垦效率低、周期长的缺点，提出“边采边复”（边开采边复垦）的概念，对灾毁土地和历史遗留土地，开展复垦适宜性评价，采用高频探地雷达对复垦后的土地质量进行验收评定；土地开发与改良是确保耕地数量、提升耕地质量、实现占补平衡的重要手段，针对盐碱化、沙化的宜耕后备土地资源，开发过程中采取一定的工程措施，研究土壤盐渍化防护毯和玉米秸秆夹层对盐碱地的改良效果，研究通过林木枝条的翻埋与覆盖改良沙化土壤，应用砒砂岩与沙两种物质的互补性对毛乌素沙地风成沙改良并进行复配成土造田研究。

2土地整治“十三五”研究展望

“十三五”时期是我国土地整治面临的重要战略机遇期，在国家坚守耕地红线，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，提高粮食产能的政策背景下，在新时期我国将大规模推进农田水利、土地整治、中低产田改造和高标准农田建设，进一步加强粮食等大宗农产品主产区建设，探索建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，因此，“十三五”土地整治面临新的形势，机遇与挑战并存，在国家构建土地整治新格局下，展望“十三五”土地整治重点，进一步发挥土地整治在统筹城乡发展和生态文明建设的重要平台作用，成为新型城镇化和新农村发展的有力抓手。通过“十二五”期间土地整治研究重点的评述，展望“十三五”期间土地整治的重点研究方向。

2.1注重土地整治景观生态效应

“十二五”期间的土地整治往往偏重于经济效益和社会效益，土地整治的生态问题尚未引起足够重视，随着生态文明理念的不断落实，应推动土地整治向生态型转变，“十三五”土地整治应将景观生态学理念融入土地整治的规划、设计、施工等环节，开展低碳型土地整治，土地整治过程中注重生物多样性保护，加强对具有生态景观化的乡土工程技术的研究，构建具有地域特征的乡土景观风貌，统筹考虑污染及退化土地的生态修复，落实山水林田湖生命共同体的统一整治和管护，提升土地整治项目的生态景观服务功能，以土地整治为契机，在划定土地生态红线，构建国土生态屏障的同时，实现土地整治的“看得见山，望得见水，记得住乡愁”功能效应。

2.2发挥土地整治多功能性

随着我国工业化和新型城镇化进程的不断推进，土地整治已由过去的补充耕地数量、提升耕地质量、保障粮食安全的单一目标向生态环境改善、城乡统筹发展的多目标综合性整治转变，基于土地整治的综合性，开展多尺度、多功能土地整治的社会经济、生态环境影响与效应研究，土地整治过程中注重农用地与农村建设用地的多功能性，农地整治过程中实现产品供应、生态服务、文化景观、休闲游憩等多重功能，农村居民点承担着乡土文化传承、农业生产教育、乡村观光旅游及社会保障等多重功能，探讨土地整治对“三生”（生产、生活、生态）空间重构的助推机制，促进“三生”空间协调发展，探索发挥土地整治在精准扶贫、脱贫与农村生产力提升的功能，成为优化城乡统筹发展空间的有力支撑。

2.3提升土地整治工程技术水平

“十三五”作为我国土地整治的新时期，其土地整治的目标与重点也呈现多样化趋势，我国区域差异较大，应在明确土地整治重点区域和重大工程的基础上，结合整治方向与整治对象研究土地整治工程技术，以发挥土地整治的最大综合效益，应基于粮食主产区、生态脆弱区、城镇发达区加强高标准农田建设工程、空心村整治工程、污染耕地修复工程，农田生态与乡村景观再造工程技术研究，在土地整治规划、设计、施工等方面，建立标准化的区域土地整治技术，加强土地整治工程技术集成与应用示范，推动土地整治工程的关键技术向生产实践转换，提高土地整治工程技术的适用性与可操作性，随着“十三五”土地整治与高标准基本农田建设的深入开展，土地整治工程技术肩负着日益重要的时代责任，推进土地整治工程的理论基础、关键技术、工程实践、绩效评估，对土地整治工程提供科学有力支撑。

2.4完善土地整治监管运行机制

在当前土地整治实践中，政府行为起主导作用，农村集体与农户作为土地整治的产权主体只能被动接受，土地整治过程中公众参与严重不足，土地整治中应维护各方土地权利人的合法利益，揭示保护土地权利人的合法权益对实施土地整治成效的影响机理，明确土地整治中土地增值来源与分配关系，创新土地整治过程中土地增值收益分配模式，为土地整治实践中土地权利人获得增值收益、增加其财产性收入提供理论支撑；针对当前的土地整治监管运行问题，明晰政府与市场在土地整治中的职能定位，运用行政手段和经济手段对土地整治行为加以干预，进一步完善土地整治的法律保障制度体系，逐步构建法律、行政、经济、技术四维一体的土地整治监管运行体系，切实保障土地整治工程项目完成质量和实施水平，充分发挥土地整治技术在实际生产生活中的引领性作用。

3结论与讨论

土地整治已上升为国家层面的战略部署，“十二五”时期土地整治在耕地保护和节约用地方面取得明显成效，国内学者围绕土地整治战略理论、土地整治潜力与效益评价、土地整治规划设计模式、土地整治生态环境影响开展了大量研究，构建了土地整治体系框架，有效推进了土地整治相关研究领域的进展，为深入开展下一步土地整治工作奠定了基础，所取得的相关研究成果为深化土地整治领域的学术研究、工程实践与学科发展提供了重要借鉴。

面向“十三五”，土地整治目标和技术发展形态随着国家经济社会发展均呈现出了新的变化态势。一是国家“藏粮于地、藏粮于技”战略的提出将引领新的技术研发方向，在土地整治领域，重点体现在耕地质量提升技术和黑土退化、盐碱化、贫瘠化、生态风险高等农用土地的治理技术。二是国土综合整治的提出，将土地整治推向了一个更高的层级，需要山水林田湖以及乡村景观等区域一体化的综合整治技术。三是耕地数量质量生态“三位一体”多元综合目标所要求的土地整治集成技术。四是以“物联网＋”和现代工程装备为特征的技术发展形态所要求的土地整治新装备、新材料、新产品等现代工程技术发展需求。

“十二五”时期土地整治研究取得重大进展，但仍存在一些不足，“十三五”时期是土地整治的重大战略机遇期，应进一步开展土地整治的景观生态效应，土地整治的多功能性，土地整治的工程技术以及土地整治监管运行机制方面的研究，重点突破山水林田湖生命共同体的管护与整治，耕地保护背景下的高标准基本农田建设，耕地数量、质量、生态的三位一体管护，耕地地力提升与土地整治装备研发等相关研究领域，进一步发挥“十三五”土地整治规划在保障粮食安全、新农村建设、新型城镇化及生态环境改善方面的作用。

原标题：中国土地整治“十二五”研究重点评述与“十三五”研究展望